后郊區時代的美國城市發展政策調整及影響*

徐和平

后郊區時代的美國城市發展政策調整及影響*

徐和平

二戰后美國城市化轉向郊區化，在經濟繼續發展之時，城市蔓延也帶來棘手的問題，極大地困擾著城市發展，對可持續發展構成巨大挑戰。80年代起，美國城市化進入后郊區時代，在“精明增長”、“新城市主義”等思想影響下，美國各級政府就城市發展出臺了系列調整政策，產生重要的影響，對城市再發展及資源節約、耕地保護作用顯著，但蔓延開發的負面影響短期內難以完全消除。通過美國城市發展政策的研究，希望為今日我國新型城市化提供寶貴經驗。

后郊區化；城市發展政策；城市發展趨勢

經歷了長期的郊區化發展，20世紀80年代起美國進入后郊區時代，城市政策也發生了變化。在郊區化時期，政府的自由放任政策引起市場失靈，負面影響巨大而深遠，美國社會及政府對此進行了反思，對城市發展政策進行了調整。

1 郊區化與城市無序蔓延的負面影響

二戰前后，在城市內部矛盾、交通與技術進步等合力作用下，美國由城市化轉入了郊區化階段。美國人口大規模地從中心城市向郊區、小城鎮遷移，有力地推動郊區化進程。1940年至1970年郊區人口增長275%，而中心城市人口僅增長50%，郊區替代城市成為人口增長最為迅速的地區。[1]1970年，郊區人口超過了中心城市，也成為美國人口最多的地區。80年代，郊區進一步分散與蔓延，居住在郊區人口超過一億，占全美人口的44%。郊區的蔓延勢不可擋，將城市外圍的農村地區變為城市地區。

與此同時，隨著城市外在成本增加，美國城市制造業也從中心城市移向郊區、小城鎮等外圍地區轉移，并以工業園區及工業地帶等新的形式出現。到1988年，全美擁有6000多個郊區工業園。制造業從城市中心大量外遷，郊區與小城鎮取代中心城市而成為美國制造業及經濟增長的中心。1982年，在全美最大都市區，郊區制造業雇傭工人占53.85%，中心城市占46.15%。[2]至20世紀90年代，城市制造業繼續向外圍地區分散，市區已很難見到工廠。

隨著制造業及富裕人口向外遷移，商業等傳統服務業也向郊區分散。郊區相繼出現了商業區、商業林蔭道，尤其是郊區巨大的商業區出現改變了美國大都市區的商業布局。1954年到1977年間，美國出現了1.5萬個郊區商業中心。[3]80年代，郊區的零售額已超過整個社會的半數，美國零售業的重心已轉移到大城市外圍地區。制造業和商業外移后，大城市的事務所、大公司總部失去了眾多業務，也紛紛遷往外圍地區。到80年代，城市外圍的辦公室空間超過總數的57%。

盡管郊區化構建了幅員遼闊的大都區，推動美國經濟向縱深發展，但郊區化與無序蔓延也帶來巨大的負面影響，表現在以下幾方面：

1.1 城市經濟空洞化與經濟衰退

作為經濟發動機的制造業大規模外遷，郊區取代城市成為經濟增長的中心，引起連鎖反應，導致城市經濟空洞化。盡管二戰后美國城市金融、教育等知識為基礎的服務業獲得發展，但制造業及傳統服務業的大量流失使城市得不償失。制造業是城市發展的基礎部門與經濟支撐，根據城市經濟學理論，基礎部門是外銷產業部門，是城市增長的唯一來源。城市廠商將產品銷往外地而獲得大量收入，這筆收入又推進服務業發展及經濟擴張。

制造業的外遷對服務業維持與發展產生消極影響，嚴重削弱了城市發展基礎，引起美國城市經濟衰退，增加了城市財政困難。到70年代，工廠大量外遷使城市經濟衰退不振，城市稅基萎縮。同時，失業率與貧困人口大幅增加，城市財政開支也大幅度增加，城市財政入不敷出，赤字嚴重。1960年至1975年間，紐約市維持費用增長260%，財政赤字巨大。巨額赤字迫使城市當局廣開稅源，加倍征稅以平衡財政收支。[4]到1975年，紐約市征收稅收達22種，諸如通勤稅、燃油稅、銷售稅、煙酒稅、證券交易稅等。[5]盡管如此，城市財政危機繼續加深，1975年初，紐約市短期債務達53億美元，紐約市財政實際已破產，隨之出現的財政危機引起全美震動。[6]

1.2 城市核心地區衰敗不振

城市經濟空洞化刺激富裕人口大量外遷，城區舊建筑淘汰給窮人，繼承者大多經濟拮據，難以對所繼承的住宅進行更新，甚至連養護和維修也捉襟見肘，城市逐漸衰敗下來。而且城市沉重的不動產稅致使不少富人放棄其住宅而外遷。70年代初，圣路易斯就有一萬人放棄了城市住宅，約占該市房地產的4%，致使一些街區80%的大樓苦空空蕩蕩。[7]二戰后，美國大城市出現了成片的衰敗街區，并呈蔓延趨勢，紐約等城市一些街區的衰敗現象令人觸目驚心。

1.3 城市特色與旅游資源大量喪失，城市缺乏活力

城市衰敗引起環境的惡化，60年代起美國進行了大規模城市更新運動。大量衰敗地區被夷為平地，代之而起的是聳立高層建筑群、寬闊的林蔭大道、絢麗多彩的街心花園。城市更新過程中傳統建筑物、乃至殖民地時代建筑物大量消失，導致傳統文化大量喪失，城市發展肌理也被割裂。更新后城市結構呆板，充斥著毫無地方特色的高層建筑及千篇一律的方格布局，毫無欣賞價值，旅游資源也因此大量消失。

1.4 城市蔓延引起土地資源的巨大浪費

城市蔓延以土地低密度使用為特征，以巨大的土地資源消耗為代價。人口及廠商從城市分散出來，在外圍廣闊的原野上分散布局，占據寬闊的空間，單位土地效用降低。蔓延開發及郊區“跳蛙式”的發展吞噬了大量的耕地。1964年至1989年，紐約大都市區人口增長了5%，新開發土地卻增加了61%，新增土地主要用于郊區住宅和道路的發展，土地消耗的增加遠大于人口的增長，城市發展不具可持續性。

1.5 汽車文化造成石油等礦產資源大量浪費，加劇全球資源緊張

美國不是世界人口最多的國家，但卻是石油消耗最多的國家。據一些資料研究，美國人均石油消費量為歐洲的四倍。美國人口不到世界人口的5%，卻每年卻消耗世界1/4的石油。美國陽光地帶分散型城市的石油消耗量遠高于東北緊湊型城市。80年代，南方的休斯敦人均消耗石油為567加侖，紐約為335加侖，而人口高度稠密的曼哈頓僅為90加倫。[8]郊區化還引起美國人對鋼鐵、橡膠等資源巨大需求。美國人過多地占有人類寶貴的資源，造成全球資源更趨枯竭。

1.6 蔓延式開發造成生態環境惡化與自然景觀破壞

郊區蔓延及密集的公路網切割與吞噬了遼闊的原野，住宅跳蛙式的發展打破了城市外圍的寧靜，自然景觀遭到破壞嚴重。舊金山的海灣地區原本風光綺麗，但城市蔓延過程中原始森林大量砍伐，湖泊、河流遭到污染，濱海地區因石油與污水彌漫著陣陣惡臭，霧氣沉沉。[9]

2 “精明增長”與后郊區時代的城市發展政策的調整

郊區化與蔓延式開發的負面影響巨大，20世紀80年代起美國社會開始對過去的城市發展理論與政策進行全面反思，認為一起的壞的思想根源都來自于20世紀30年代美國規劃師F.L.賴特提出“廣畝城市”的思想：獨戶住宅四周有一英畝土地，建有花園，生產食物，通過汽車與城市聯接。[10]正是在自由放任政策下，這類規劃理論推動城市蔓延式開發及“跳蛙式”發展，市場失靈，美國城市發展問題日益突出。

80年代起，“新城市主義”、精明增長等理論逐漸形成。針對資源、生態及經濟的不可持續性，新的理論提出“緊湊型”城市思維，希望通過公共交通、高密度布局、城市功能復合等政策遏制城市蔓延，重塑城市中心的活力。[11]緊湊型城市理念在歐洲深入人心，歐洲采取緊湊型城市的模式，成功地回避了美國蔓延開發產生的不可持續性問題。在城市擴散之時，各國采取強大城市中心策略，保持城市中心的繁榮，防止蔓延而吞噬富貴的良田。在城市外圍地區，政府精心設計一系列政策，盡可能長期保護農業用地。[12]在小鎮及鄉村，各國要求住宅集中布局，不允許獨戶住宅分散在廣闊的農田上。在新的理論影響下，新型發展理念逐漸深入人心，美國各地對城市發展政策進行調整，主要表現在以下方面：

2.1 通過緊湊型城市政策實施城市規劃

城市蔓延、跳蛙式的發展、汽車文化等造成對土地等資源的巨大浪費，在精明增長等理論影響下地方政府開始推行緊湊型城市規劃。進入21世紀，美國已有2/3的州選擇了“精明增長”戰略，并制訂了緊湊型城市發展的政策。美國西北部第二大城市波特蘭是緊湊型城市發展的典型。從80年代起，波特蘭市政府開始運用緊湊思維推動城市發展。1997年，波特蘭市發布《2040地區規劃》，法律上確立了緊湊型發展的方針，規劃強化對城市增長邊界及新增用地的控制，規劃要求發展軌道等公共交通和減少對小汽車的依賴。波特蘭緊湊型城市的規劃在全美產生重要的影響。

2.2 政府出臺扶持公共交通的政策，建立步行友好的城市街區[13]

針對小汽車普及帶來的蔓延，80年代起，美國地方政府開始關注緊密型城市對城市公共交通的需求，立法扶持公共交通發展。波特蘭市大力發展公共交通以支持緊密型城市的發展。1998年克林頓總統簽署了一項為期6年的新交通法，對公共交通提供數百億的資金支持。美國各城市對傳統公共交通進行了巨額投資，重點放在大容量的軌道交通上。

政府對扶持政策有力地推動美國公共交通復興，促進城市公共交通網的發展。到90年代，美國1萬人口以上的城市中約50%建有輕軌。東部城市密度高，公共交通較為發達。紐約市擁有30條地鐵線路、220條公共汽車線路，平均每天運送700萬人次，市民出行對公共交通依賴程度提高。一些地區還實施公交優先政策，在市中心劃出公交專用道，車票價低廉。快捷、廉價的公共交通吸引日益增加的乘客。華盛頓、波特蘭等城市的公交也很便利，能為城市居民出行提供較為優質的公交服務。公交扶持政策增加了城市中心吸引力。

2.3 制訂對土地及生態嚴格保護的政策

20世紀20年代起，美國城市實施分區規劃，將居住與工作地點分離開來，增加了道路、建筑用地的需求，推動了城市蔓延。戰后制造業的外遷使工業園區在城市外圍地區大量出現，加速了人口的外遷，城市蔓延轉向郊區蔓延，吞噬了大量的良田。大西洋對岸的歐洲卻一直重視工業、商業、居住等功能的土地混合使用，控制城市邊界，嚴格保護農業用地不受侵蝕。歐洲模式對80年代后美國土地政策的轉變產生了重要的影響。城市土地混合的思想在美逐漸傳播，學者們提出了城市增長邊界理論，地方規劃中逐漸吸納了這一理論，對土地農業用地保護力度也隨之增加。

加利福尼亞等州政府還通過購買土地開發權來保護城市外圍的農地，目的是遏制城市蔓延。加利福尼亞州是二戰后分散型城市發展最為典型的地區之一，城市蔓延十分嚴重，大量耕地在蔓延開發中消失，該農業面臨巨大的危機。1965年該州出臺了威廉遜法案，以財產特惠稅補助農業用地，協議期為10年，農民違約成本很高。2007年，加州63%的耕地處于法案保護下，耕地得到強有力地保護。[14]加州作為美國農業產值最大的州之一的地位一直得到維持。賓夕法尼亞、新罕布什爾、佛蒙特等州也實施類似的耕地保護制度。80 年代后，聯邦政府制訂了《農地保護政策法》，對納入保護計劃的耕地者給予補貼，耕地保護也上升到國家層面上，對全美農地的保護意義深遠。

2.4 城市重建或再發展

為拯救日益衰敗的城市，60年代美國大規模城市更新給城市發展帶來一線生機，但卻導致古典建筑的破壞及旅游資源喪失，城市中心衰退依舊。在“新城市主義”影響下，城市明確珍視建筑遺產，以促進城市復興，各州成立相應機構指導歷史文化遺產保護。聯邦立法保護傳統建筑，通過歷史文化遺產登記進行強制保護。全國登記在冊的歷史文化遺址達8萬多處，其中500個是整個小區或城鎮。[15]這些政策的目的是增強城市吸引力，確保城市緊湊發展，建立充滿活力的城市。

2.5 接受當代元素，創意發展新的城市景觀

1955年，洛杉磯興建了首個迪斯尼樂園，這一主題公園對當代城市新的景觀塑造產生重要的影響。后來的巴爾的摩模式則是城市文化創意與景觀建設成功的范例。巴爾的摩原是著名鋼鐵城市，到60年代城市衰敗不振。該市將重建重點放在旅游與休閑產業上，1976年起，陸續落成了馬里蘭科學中心、世貿中心、會展中心、海港假日市場、音樂廳、博物館等標志性建筑，帶動休閑、旅游等服務業的發展。[16]巴爾的摩模式注重文化創意與傳統建筑保護并重的原則，形成新的城市文化，其目的是刺激旅游產業的發展，為城市帶來更多的就業。

3 政策作用與與影響

二戰后的郊區化與蔓延式開發雖給美國經濟帶來巨大活力，但卻帶來資源的巨大浪費、城市經濟空洞化與衰敗等問題，可持續性問題日益突出。20世紀80年代后，資源節約與城市再發展政策的調整對美國社會經濟產生重要的影響。城市發展政策的調整有利于經濟發展與資源的可持續性，其影響有以下幾方面：

3.1 資源消耗一定程度減少，有利于未來發展空間的保護

不少城市引入公共交通優先發展的政策，居民出行對小汽車的依賴有所減少，從而有效地減少了對石油等不可再生資源的消耗。80年代后，美國單位GDP能耗逐年減少，2006年單位GDP石油的消耗較半個世紀前下降了50%。[17]近幾十年來，美國節約資源的政策產生了一定效果，美國人在全球的石油消耗比例也在下降。1973年美國人消耗了全球30%的石油，進入21世紀后下降到23%。

農業用地浪費也得到一定遏制，保護了農業發展的空間。美國地方政府對城市邊界限定，有力地抑制蔓延開發的勢頭。由于禁止向城市邊界之外的地區擴張，這些市鎮發展只能作內部填充，從而保護了周邊的農業用地。鹽湖城、波特蘭等城市由分散型轉向緊湊型，從對小汽車依賴型城市轉變為步行及公共交通友好型城市，減少了道路與石油的需求，大幅度減少土地需求。稅收優惠及購買開發權等政策嚴格控制了耕地轉為房地產等用地。加利福尼亞等州的大部分耕地處于威廉孫等法案保護下，有效抑制低密度的開發，有力遏制了城市蔓延開發的勢頭。

3.2 保護與修復生態環境，提高了城市及周邊的居住質量，促進鄉村旅游業的發展

緊湊型城市及確立城市邊界等政策抑制城市蔓延，也保護了外圍開敞空間，遏制城市及外圍生態的惡化。農田、林地、城郊濕地等構成城市重要的生態屏障，城市緊湊型發展強有力遏制城市用地向這些生態屏障的侵蝕，保護了城市外圍的自然環境及發展空間，從而保護了生物的多樣性。對農田的保護也保護了美麗的農業生態景觀，促進鄉村觀光旅游業的發展。同時，都市農業也獲得發展，在保護農地之時也凈化了城市環境，推動了農業休閑觀光業的發展。[18]

3.3 傳統文化與當代文化包容發展，一些老城區恢復昔日繁榮。

對傳統街區改造中，注重傳統文化保護與當代文化發展的嫁接。紐約的蘇荷區位于曼哈頓島西南端，占地不足0.17平方英里，這里是紐約的老工業區，隨著制造業的外遷，出現了大量廠房和倉庫的閑置，蘇荷衰敗日益嚴重。在民間保護人士及藝術家工作影響下，紐約市政府出臺了“以舊整舊” 的改造政策。蘇荷逐漸匯集了一批藝術家，他們將工業化時期留下的廠房、倉庫改造為獨特的畫廊、畫室和住宅，繼承與保護城市歷史文脈，蘇荷區成為紐約重要的文化藝術區，出現十分繁榮的景象，引起了廣泛關注與效仿。

3.4 新的城市景觀有利于城市復興

面對經濟的空洞化，城市城市景觀創意促進功能的再造，推動城市再發展。巴爾的摩海港假日市場等標志性建筑形成城市新的“天際線”，吸引大量游客觀光、旅游，并帶來一系列的商業活動。巴爾的摩模式成為衰退城市復興的典范，80年代后在全球發揚光大，美國的波士頓、西班牙的巴塞羅、澳大利亞的達爾文港等紛紛仿效，并獲得相當成功。盡管如此，新城市景觀仍有其局限性，缺乏歷史文脈與深厚的文化沉淀，影響難以持久。盡管巴爾的摩模式注入了時代的特色，但人造的文化模式容易仿效。當巴爾的摩模式走向世界時，特色卻黯然逝去，進入21世紀后，風光不在，旅游、休閑服務業也受到外部擠壓，經濟不振，失業人口比重大，2000年，生活在貧困下人口約占整個人口的1/3。[19]

3.5 土地混合使用，促進城市經濟功能再造與發展

近現代城市發展受益制造業發展，城市擁有眾多廠商，是生產與經濟的中心，隨著戰后制造業大規模外遷，大城市經濟衰退。在小城市及小城鎮仍繼承了工業化時期的土地混合使用方法，保留著大量工廠，實體經濟保存完好。針對經濟空洞化化問題，80年代后，大中城市日益重視制造業功能再造，注重實體經濟的發展，并推動居住、工業、服務業等功能的土地混合使用。地方當局還有意識地在工業地帶附近規劃居住區及服務配套設施，從而推動城市經濟的再發展。

盡管80年代后的政策調整有利于資源節約、環境保護，并為城市注入新活力，但郊區化與城市蔓延的負面影響卻難以在短期內完全消除。進入21世紀后，郊區化仍在繼續，蔓延式開發沒有完全遏制。美利堅民族的低密度的偏好及價值觀念的改變需要相當長時間，地方自治的傳統及自由市場經濟也妨礙了城市發展政策的調整，部分抵消了精明增長等理論及政策的影響。

4 結論

綜上所述，后郊區時代的城市發展政策的變化對美國社會經濟產生深遠的影響。面對長期的郊區化和蔓延開發對資源、生態、經濟等可持續性的負面影響，在精明增長及新城市主義理念下，美國各級政府出臺了緊湊型城市發展及限定城市邊界等政策，強有力地抑制了城市蔓延、土地資源的浪費，減少石油資源的消耗，有助于美國城市發展進入可持續性框架內，促使經濟發展與環境、資源協調發展，這對今日世界城市發展與城市推進有著重要的影響。

[1]Robert A.Beauregard,Atop the Urban Hierachay[M].New Jersey,1989，p.46

[2]Croom Helm,Suburbia[M].London&Sydney,1986，P31.

[3]James Q Wilson,City Politics and Publicy Policy[M]. New York,1988,P52

[4]Ray Ginger,Modern American Cities[M].(Chicago,1969),P211.

[5]Jonc.Teaford, The Twenty Century America City[M]. Baltimore and London,1993,P143.

[6]Jonc.Teaford, The Twenty Century America City[M]. Baltimore and London,1993,P144.

[7]Jon C.Teaford ,The Twenty Century America City[M]. Baltimore and London,1993,P115.

[8]Dennis R Jueld,City Politics [M]. Harper Collins College Pulisher,1993,P241.

[9]Mark Gottdiener&Ray Hutchison, The New Urban Sociology[M].Boston,2000,P102.

[10]Alexander C.Denman ect,Land Use Policy[M].(Nova Scien Publisher,Inc,2009),P76.

[11]Randall G·Holcombe,Housing America[M].Transaction Publisher,2009,P83.

[12]Anita A.Summers,Urban Change in the United States and Western Europe[M].(Washing,D.C, 1999),P19.

[13]Robert W.Burchell,Sprawl Costs[M](Washington,2005),P88.

[14]Alexander C.Denman ect, P15.

[15]美國：文化遺產保護有成效[EB/OL].http://www.linzexu.cn/show.aspx?id=229&cid=36.

[16]Javier Moncclus,Culture Urbanism and Planning[M].(Polytechnic University,2006),P.276.

[17]何金祥.從美國能源利用效率的提高所想到的[J].國土資源情報,2006(7):5.

[18]Raquel Pinderhughes,Alternative Urban Futures[M].(Lanbam,2003)，P41-45.

[19]Javier Monclus,Culture Urbanism and Planning[M].(Polytechnic University,2006),P.270.

責任編輯：王凌宇

American urbanization changed into suburbanization after War Two.As the economic development continues,urban sprawl has created severe problems,which has perplexed urban development,and brought a huge challenge on continuous development.Since 80's, American urbanization changed into the age after suburbs age.All level governments in America have established a series of adjust policy under the effect of doctrines smart growth and new urbanism etc.The policy has created important effect,made great function on urban development and resources economy and farmland protection,but it is difficult that the negative effect of sprawl development has disappeared completely in the short run.The text hope to provide precious experience for Chinese new urbanization today by researching American urban development policy.

after suburbs age；urban development policy；urban development trend

F123.4

A

1674-4144（2017）-06-04（5）

徐和平，貴州財經大學中國西部現代化發展研究中心教授，經濟學博士。

國家社科基金項目“資源視角下的中美歐城市化歷史及模式比較研究”（編號：15XJL018）；貴州高校人文社科課題“貴州城鄉旅游業互動發展研究”。