以價值思維引領PPP項目良序發展

2017-01-25 13:41:12丘開浪

中國資產評估 2017年3期

關鍵詞：價值理論思維

丘開浪

中國資產評估協會頒布《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》（以下簡稱《操作指引》），《操作指引》以價值思維作為邏輯起點，以期能夠維護PPP項目各相關當事方合法權益，促進PPP模式的有效實施與推廣。

價值思維，是一種以價值驅動、價值創造、價值實現作為衡量尺度、決策依據和評價標準的思維方式，廣泛運用于企業戰略管理和運營決策當中。

資產評估是對評估對象在評估基準日特定目的下的價值進行分析、估算并發表專業意見的行為和過程，資產評估的過程實質也是分析價值驅動因素、剖析價值創造過程、檢驗價值實現程度的過程，由此可見資產評估方法與價值思維邏輯一脈相承。

一、價值思維在PPP項目中的運用

在基礎設施及公共服務項目中，政府傳統采購模式更多地顯現出價格思維的特征。比如，在建造基礎設施及公共服務設施過程中，通過公開招標的方式選擇建造成本合理最低的相應方案，作出建造周期的管理決策，實現政府方建造過程中的利益最大化，但是，這樣的決策方法并未將建設期的建造成本與運營期的運營成本進行統籌考慮，也通常無法將工程建造成本與工程的長期維護成本作出兼顧分析，缺乏全生產周期成本管理的思維方式。在PPP采購模式下，政府與社會資本之間的合作方式及其內在特征，客觀上要求運用價值思維作出指引。采用PPP采購模式，其全生產周期的整合要求、鼓勵創新的機制以及合理的風險分配與風險轉移等目標，迫切需要運用價值思維進行合作決策。從深層次看，價值思維在PPP項目中的運用是具有深厚的理論基礎的，主要有均衡價格理論、協同效應理論和風險理論等。此外，在PPP項目中，不僅可以從政府的視角運用價值思維，也可以從社會資本的角度看待價值思維問題。價值思維是貫穿PPP項目全生命周期的一條主線。

（一）三塊理論基石

1. 均衡價格理論

均衡價格理論是新古典經濟學派把效用價值論和生產價值論結合起來而建立的理論，該理論認為：在任何社會，稀缺性的商品或勞務，其客觀效用或滿足欲望的程度必須用一個共同的標準來衡量，這個標準就是價格。在均衡價格理論中有需求價格，它取決于需求，即需求量取決于消費者對商品效用的主觀評價，因而需求價格是買方愿意支付的最高價格；有供給價格，它取決于生產費用，是生產者愿意接受的最低價格。均衡價格就是供求均衡時雙方都能接受的價格，因此，效用和生產費用是影響價格的兩個均等因素。

按均衡價格理論，對PPP項目付費價格的解釋是：社會資本提供基礎設施或公共服務而應獲得的回報，一方面受社會資本建造和運營基礎設施或公共服務項目所需的成本影響，社會資本投入的成本越大，其所需要獲得的回報越高，因此，社會資本在項目中可收回的資金可在建造和營運成本基礎上結合機會成本和投資回報因素進行測算；另一方面又受基礎設施或公共服務的數量和質量的影響，不論是采用可用性付費、使用量付費還是績效付費，均反映了這樣的邏輯，也正因為如此，項目產出說明、績效監測是項目實施方案和PPP合同中的重要內容。在市場競爭條件下，PPP項目付費價格由作為供給方的社會資本（或項目公司）和作為（或代表）需求方的政府雙方共同決定，當市場供給等于市場需求時，市場達到了均衡，此時的付費價格就是政府和社會資本雙方均可接受的價格。

2. 協同效應理論

協同效應原來是一種物理化學現象，又稱增效作用，是指兩種或兩種以上的組分相加或調配在一起，所產生的作用大于各種組分單獨應用時作用的總和。如今，協同效應普遍應用于企業經營管理領域，并可分為內部和外部兩種情況：內部協同是指企業生產、營銷、管理的不同環節、不同階段、不同方面共同利用同一資源而產生的整體效應；外部協同則指一個集群中的企業由于相互協作共享業務行為和特定資源，將比作為一個單獨運作的企業取得更強的盈利能力①國務院國資委產權管理局投資價值評估課題組編著.投資價值評估[M]. 北京：中國市場出版社，2016.1：64-65。外部協同主要存在于企業并購領域，指兩個企業通過合并所產生的效益大于兩個企業未合并前各自產生的效益總和，通常被表述為2+2=5，或是指企業合并后所產生的現金流量超過兩企業合并時預計產生的現金流量總和的部分。

在PPP采購模式中，政府與社會資本之間達成合作，是PPP協同效應產生的基礎和前提，政府與社會資本之間資源或優勢的互補性是形成協同效應的機理。政府與社會資本進行合作，其核心動機在于要借助社會資本的技術優勢或管理經驗，以提高效率、節約成本，實現物有所值。因此，政府與社會資本之間在資源、技術、管理經驗等方面優勢互補所形成的管理協同效應和技術協同效應，是PPP模式的協同效應的主要組成部分。在社會資本端，PPP項目與社會資本的其他產業間，也可能產生縱向或模向的經營協同效應。

3. 風險理論

美國學者Haynes最早提出風險的概念，定義風險為損失發生的可能性，為風險管理與保險相結合奠定了理論基礎。有關風險的經濟學理論可分為兩個部分：一是新古典經濟學理論，其理論基礎是理性人假設和有效市場假說，認為風險的產生是基于人們對事物的期望和預期效用，在此基礎上將人們對風險的態度分為風險厭惡、風險偏好和風險中性三類；二是行為經濟學理論，該理論認為人類由于受到認識的局限和心理活動、情感因素的影響，經常會出現有限理性的行為發生，并在期望和預期效用的基礎上，構建了有限理性行為的風險理論。

在PPP采購模式中，對項目風險進行識別和分配，是政府和社會資本簽署的PPP協議中的重要內容，項目風險是否完整識別和科學分配是PPP項目成功與否的關鍵。對項目風險是否能夠完整識別并進行合理分配，決定著政府方采用PPP采購模式是否能實現物有所值，也影響著社會資本方的投資回報水平。對于同一不確定性事項，政府和社會資本的風險態度、決策行為與效用之間的函數關系、在風險和損失規避情況下的效用感受等方面均可能存在差異。具體來說，對于同一風險事項，政府和社會資本控制風險的能力、成本及效率可能存在差異，應將風險交由最有能力管理且管理成本更低、管理效率更高的一方承擔。

（二）兩個思維角度

在PPP采購模式中，以價值思維作為行動指南和決策方法，不僅是政府方的客觀要求，也是社會資本方的必然選擇。因此，對價值思維的貫徹和執行，有著政府方和社會資本方這兩個不同的視角。

1. 政府方的價值思維

對于政府方而言，采用PPP采購模式是否創造和實現了價值，是通過對比項目全生命周期中傳統采購模式和PPP采購模式下政府方承擔的現金流折現值進行判斷的，如果PPP采購模式下政府方承擔的現金流折現值大于傳統采購模式下政府方承擔的現金流折現值，則說明采用PPP采購模式對于政府方而言是物有所值的。因此，政府方的價值思維匯集于物有所值評價過程中。

《操作指引》提出，物有所值是指為提供公共產品或公共服務，綜合考慮了全生命周期成本和質量、價格與效用的最佳結果，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共產品或公共服務項目的一種評價方法。物有所值融匯了PPP項目全生命周期中影響政府方現金流出的主要因素，包括建造和運營成本、風險成本、機會成本、融資成本、績效指標等。因此，物有所值蘊含了價值思維的精髓。物有所值定性評價是對政府方價值思維的一種抽象概括，而物有所值定量評價是政府方價值思維的一種具體闡發，物有所值定量評價的過程就是運用價值思維對政府傳統采購模式和PPP采購模式進行對照、測算和選擇的過程。如果一個PPP項目的物有所值量值或物有所值系數為正數，則說明該項目采用PPP采購模式實現了價值，是物有所值的，那么，可基于價值驅動、價值創造、價值實現三者間的辯證關系，對物有所值定量評價的全過程進行倒推驗證和回溯分析。一般而言，一個項目采用PPP采購模式所實現的價值（即物有所值量值），其價值驅動因素通常是政府與社會資本進行合作所產生的協同效應——主要表現為提高效率和節約成本，該協同效應的價值中由政府方所享有的價值便是政府方采用PPP采購模式所實現的價值。因此，對政府方而言，其價值思維可聚焦于對政府和社會資本合作能否及如何產生協同效應的層面上，分析政府和社會資本合作的協同屬性是否源于雙方合作的長期性、互補性以及科學的績效導向和協同收益共享機制。

因此，相對于物有所值定性評價，物有所值定量評價更具體、更全面、更深入地彰顯了價值思維對于政府方的重要作用。物有所值定量評價也貫穿于PPP項目的全過程，在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交階段，均可開展物有所值定量評價，而物有所值定性評價通常只在項目識別、項目準備、項目采購環節開展。《操作指引》鮮明地呈現出物有所值定量評價所處的重要地位，不僅較為完整地對物有所值定量評價的具體操作要求作出規范，而且在PPP項目實施過程中也要求運用物有所值定量評價的思維或方法解決具體問題，比如，在項目中期評估、績效評價、合同變更、價格調整等過程中，均需借助物有所值定量評價方法或評價結論，以驗證政府方采用PPP采購模式是否實現了價值。

2. 社會資本方的價值思維

對于社會資本方而言，建設和運營PPP項目是否能夠創造價值和實現價值，主要可通過以下兩種方法或以下兩種方法的組合進行判斷或檢驗：

第一，當PPP項目未來現金流一定時，通過對比內含報酬率和期望報酬率而作出判斷。現金流的口徑可區分為項目現金流和項目資本金現金流，相對應地，內含報酬率區分為項目內含報酬率和項目資本金內含報酬率，期望報酬率也區分為全投資資本的期望報酬率和權益資本的期望報酬率。如果權益資本的期望報酬率低于項目資本金內含報酬率，說明該PPP項目對于權益資本提供方（通常為社會資本）而言在經濟上是可行的，該權益資本提供方通過投資該PPP項目能夠創造和實現價值增量；反之亦然。如果全投資資本的期望報酬率小于項目內含報酬率，說明該PPP項目對于項目公司的全部資本提供方（包括權益資本和債務資本）而言在經濟上是可行的，全部資本提供方通過該PPP項目能夠創造和實現項目公司的整體價值增量；反之亦然。期望報酬率反映了資本成本，是風險的價格。當資本所面臨的風險下降時，其資本成本也相應下降，即期望報酬率相應下降；反之亦然。社會資本所面臨的PPP項目風險的大小，不僅受基礎設施或公共服務需求的穩定程度以及社會資本運營能力的影響，也受政府機構能力的影響。政府方基于正確的PPP理念構建富有契約精神和法律意識的合作關系，可以降低社會資本所面臨的不確定性和項目風險，社會資本因此可能會在市場競爭中調低內含報酬率，這又將提高政府方的物有所值量值。

第二，當期望報酬率與內含報酬率相等且保持不變時，通過對比實際現金流和期望現金流而作出判斷。此處所稱的期望現金流，是計算內含報酬率時所采用的現金流。如果實際現金流高于期望現金流，則表示不僅實現了內含報酬率對應的投資回報水平，在此基礎上還有超額收益，實現了價值增量；如果實際現金流低于期望現金流，則說明并未如預期那樣達到內含報酬率所要求的投資回報水平。對于提供基礎設施或公共服務的PPP項目，要提高其現金流水平，往往難以通過增加收入來實現，而主要系通過降低成本來達到。如果社會資本具有豐富的管理經驗和先進的技術，并通過這些經驗和技術的實施達到提高生產經營效率或節約物力投入的目的，則政府與該社會資本的合作能夠實現協同效應，降低項目總成本。在市場競爭和交易雙方博弈的作用下，降低的項目成本一部分可能由政府方分享，體現出政府采用PPP采購模式的物有所值的程度，其余部分由社會資本方享有，體現為社會資本方在PPP項目中創造和實現的價值增量。

（三）一條貫穿主線

全生命周期整合及全生命周期績效管理是PPP理念的重要組成部分。在PPP項目實施全過程，均應遵循價值思維的固有規律，以價值思維指導項目進程和檢驗項目成果。

在PPP項目的全生命周期過程中，以價值思維作為坐標引擎和指導思想的事項至少包括：項目識別階段的項目初步實施方案或項目建議書的編制；項目準備階段的項目實施方案的編制或評估；項目采購階段的采購文件和響應文件的制定；執行階段的績效監測和支付評審、項目風險再分配、項目中期評估、項目調價；項目移交階段的績效評價；以及各環節開展的物有所值評價；等等。因此，價值思維是貫穿PPP項目全生命周期的一條主線，在PPP項目全生命周期過程中，均應將價值思維作為政府方和社會資本方的價值觀和方法論。比如，在PPP項目社會資本方獲取的付費單價調整行為中，應關注價格調整是否源于通貨膨脹以及客觀成本增加，應剖析政府方的利益是否因不公允的價格上調而受到損害，對于社會資本方低效或浪費所導致的成本增加，并不能成為單價上浮的理由。因此，對項目實施方案和PPP合同中的調價公式，往往應在定量分析的基礎上結合政府傳統采購模式下的客觀成本變化趨勢進行擬定，以體現價值思維的本質要求。

二、價值思維在《操作指引》中的系統體現

價值思維運用于PPP項目中，不僅具有深厚的理論基礎，而且呈現雙向思維視角并始終貫穿于項目全生命周期之中。在PPP項目中，運用價值思維作為政府方和社會資本方的行動指南和方法指引，是政府方和社會資本方在PPP項目合作中實現價值增量的必然選擇，能夠引領PPP項目良序發展。資產評估與價值思維如影隨行，運用資產評估的方法和理論解決具體問題的過程本質上就是價值思維的脈絡呈現。因此，在PPP項目中，借助隱含了價值思維客觀規律的資產評估方法和理論，可以解決PPP項目中合作雙方是否實現合作價值的一系列問題，這必將推動PPP項目健康可持續發展。

《操作指引》較為深刻和系統地反映了價值思維對PPP項目的本質要求?！恫僮髦敢芬訮PP項目全生命周期過程涉及的五個階段作為工作時序，依次對項目識別、準備、采購、執行和移交階段資產評估及相關咨詢業務的基本操作要求進行闡述，并重點對實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、盡職調查、中期評估、績效評價以及PPP項目評估的具體要求作了細化。《操作指引》的內容體系與貫穿PPP項目全過程的價值思維緊密關聯，將價值思維對PPP項目全生命周期各環節的客觀要求轉化為具體的行為指南，特別是各環節中涉及定量分析與量化測算的事項，對價值思維的固有規律更是體現得淋漓盡致。比如，貫穿PPP項目五大環節的物有所值評價；實施方案中的風險分配框架、調價機制、財務測算；中期評估；績效評價；項目收益權價值評估；PPP存量項目的評估方法以及PPP存量項目的評估值與其物有所值評價的相互影響關系等方面，均具體運用了價值思維，使政府和社會資本的合作機制具有整體性和全局化特征，避免出現對合作價值造成侵蝕的階段性、局部化等短視行為。

盡管《操作指引》對價值思維的吸收和利用，主要系基于政府方的視角而闡發，但價值思維作為一種思想方法同樣適用于社會資本，《操作指引》中社會資本方響應文件的制定、績效評價、PPP存量項目評估和項目收益權價值評估等方面，也都體現了價值思維對社會資本方的指引作用。此外，對價值思維運用于PPP項目所具有的三大理論基礎——均衡價格理論、協同效應理論和風險理論，《操作指引》也分別作出了呼應和表述。例如，在政府付費模式和可行性缺口補助模式下計算政府付費數額的方法以及PPP項目對潛在競爭程度的要求，是均衡價格理論的一種具體體現。在PPP模式下，政府方實現物有所值的目標以及社會資本在合作中獲得價值增量，均源于政府與社會資本合作過程中產生的協同效應，協同效應理論對PPP項目具有“追根溯源”的作用。風險理論對《操作指引》產生的影響則更為具體和深遠，調價機制的建立、運營補貼金額的計算以及物有所值定量評價中風險成本量化和折現率確定等，都是以風險理論作為根基的。