產(chǎn)業(yè)政策治理模式創(chuàng)新的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

□ 顧 昕

產(chǎn)業(yè)政策治理模式創(chuàng)新的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

□ 顧 昕

產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)關(guān)涉到中國(guó)改革與發(fā)展中國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)關(guān)系這一重大現(xiàn)實(shí)和理論問(wèn)題。由于產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展中存在著相當(dāng)程度和相當(dāng)范圍的市場(chǎng)失靈，產(chǎn)業(yè)政策的確是不可或缺的。產(chǎn)業(yè)政策合理施為的首要環(huán)節(jié)，在于界定合適的政策工具和治理機(jī)制，有為政府必須是有限的。產(chǎn)業(yè)政策的有效施為的重中之重，一方面必須基于市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作，另一方面必須在于其決策、實(shí)施和評(píng)估環(huán)節(jié)中引入社群機(jī)制。就國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)關(guān)系而言，政府干預(yù)是否必要的問(wèn)題其實(shí)并不是問(wèn)題，真正的問(wèn)題在于政府如何干預(yù)，或者說(shuō)，政府干預(yù)能否以順應(yīng)甚至強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制-社群機(jī)制，而不是破壞、扭曲甚至取代市場(chǎng)機(jī)制-社群機(jī)制的方式來(lái)進(jìn)行。

產(chǎn)業(yè)政策；有效的有為政府；新發(fā)展主義；新自由主義；發(fā)展型政府

由林毅夫和張維迎激發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)，引發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界和公共政策學(xué)界展開(kāi)大辯論。2015年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議曾將“產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”作為推進(jìn)深化經(jīng)濟(jì)改革的五大政策支柱之一(第二根支柱)。*參見(jiàn)人民網(wǎng)報(bào)道：http://finance.people.com.cn/GB/8215/392239/401049/index.html。這一政策提法顯然不會(huì)無(wú)的放矢，產(chǎn)業(yè)政策不準(zhǔn)、不靈、不妙的事情，層出不窮。在諸多新鮮大案刺激下，兩位知名經(jīng)濟(jì)學(xué)者延續(xù)多年來(lái)唇槍舌劍的火力，自2016年8月末開(kāi)始開(kāi)展新一輪爭(zhēng)論：張維迎力主廢除一切形式的產(chǎn)業(yè)政策，*張維迎在亞布力中國(guó)企業(yè)家論壇2016夏季高峰會(huì)(8月25日西安)演講中發(fā)出此呼吁，參見(jiàn)新浪財(cái)經(jīng)的報(bào)道：http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2016-08-25/doc-ifxvixeq0447685.shtml。而林毅夫則力辯產(chǎn)業(yè)政策不可或缺。*林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展——新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，載觀察者網(wǎng)，2016年9月14日，http://www.guancha.cn/LinYiFu/2016_09_14_374342.shtml。產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)之重要，甚至被《南風(fēng)窗》定位為“一場(chǎng)關(guān)乎中國(guó)前途的辯論”，*楊軍：《林毅夫張維迎之爭(zhēng)引發(fā)的思考》，《南風(fēng)窗》，2016年第21期(10月12日)。堪稱新世紀(jì)的“問(wèn)題與主義之爭(zhēng)”。*顧昕：《有效的產(chǎn)業(yè)政策從哪里來(lái)》，《南風(fēng)窗》，2016年第22期(10月19日)。林張之爭(zhēng)吸引了眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的參與，甚至國(guó)家發(fā)改委的官員也加以回應(yīng)。2016年11月9日，林毅夫和張維迎在北京大學(xué)朗潤(rùn)園開(kāi)展了一次面對(duì)面的辯論，而此后，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的爭(zhēng)論在經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其他學(xué)者之間延續(xù)。*林毅夫-張維迎的辯論資料和視頻，以及隨后諸多學(xué)者的評(píng)論，在很多微信公眾號(hào)中均有刊發(fā)。在自媒體時(shí)代，微信公眾號(hào)已經(jīng)開(kāi)始取代紙媒，成為資訊最為快捷的傳播渠道。關(guān)于林張辯論的文字材料和視頻，可參見(jiàn)微信公眾號(hào)“經(jīng)濟(jì)學(xué)原理”(微信號(hào)：jingjixue_yuanli)2016年11月9日、10日、12日。

這場(chǎng)爭(zhēng)論的核心議題是政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及政府職能的定位。這不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)的永恒論題之一，其實(shí)也是發(fā)展政治學(xué)、發(fā)展社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)界關(guān)注的核心論題之一。圍繞這一問(wèn)題，爭(zhēng)論的主線是兩大意識(shí)形態(tài)，即新自由主義(neo-liberalism)與新發(fā)展主義(neo-developmentalism)。百年前，自由主義者胡適主張“多研究問(wèn)題、少談些主義”，但殊不知，研究問(wèn)題與厘清主義實(shí)則交織在一起，成為難分難解的麻團(tuán)。

新自由主義，或者說(shuō)市場(chǎng)自由主義，一直是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所尊奉的意識(shí)形態(tài)；而新發(fā)展主義則是發(fā)展政治學(xué)和發(fā)展社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域的重中之重，理論建構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)研究色彩斑斕，其核心是為發(fā)展型政府(the developmental state)或政府主導(dǎo)型發(fā)展模式(state-led development model)提供學(xué)理依據(jù)。*顧昕：《政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的調(diào)適與轉(zhuǎn)型》，《東岳論叢》，2014年第10期。然而，新發(fā)展主義的發(fā)展本身也歷經(jīng)波折，今天也正處在理論轉(zhuǎn)型的十字路口。*顧昕：《發(fā)展主義的發(fā)展：政府主導(dǎo)型發(fā)展模式的理論探索》，《河北學(xué)刊》，2014年第3期。主義的梳理，可以幫助我們廣闊的視野中辨清爭(zhēng)論觀點(diǎn)的理?yè)?jù)和根基，從而明確研究問(wèn)題的分析框架和探索方向。為此，本文將林毅夫和張維迎引發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)置于國(guó)際比較發(fā)展研究的視野之中，從九個(gè)方面梳理新發(fā)展主義的理?yè)?jù)，討論產(chǎn)業(yè)政策治理模式創(chuàng)新的政治經(jīng)濟(jì)因素。

一、發(fā)展型政府是全球性現(xiàn)象，但產(chǎn)業(yè)政策到底是否有效？

(一)“產(chǎn)業(yè)政策廢除論”是否有道理？

除非認(rèn)可無(wú)政府主義，否則“產(chǎn)業(yè)政策廢除論”在現(xiàn)實(shí)世界中是不切實(shí)際的，這一點(diǎn)不僅適用于發(fā)展中世界的趕超型國(guó)家，也適用于發(fā)達(dá)世界的領(lǐng)先型國(guó)家。相對(duì)來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策盡管規(guī)模并不浩大，卻更加有效，也更加合理。*Pierre-André Buigues and Khalid Sekkat,Industrial Policy in Europe,Japan and the USA:Amounts,Mechanisms and Effectiveness.Basingstoke:Palgrave Macmillan,2009.即使在產(chǎn)業(yè)政策很少上頭條的美國(guó)，產(chǎn)業(yè)政策的施為，無(wú)論是在聯(lián)邦政府層次，*Mariana Mazzucato,The Entrepreneurial State:Debunking Public vs.Private Myths in Risk and Innovation.revised edition.London and New York:Anthem Press,2014.還是在地方政府(州政府)層次，*Peter Eisinger,“Do the American States Do Industrial Policy?” British Journal of Political Science,Vol.20,No.4 (1990),pp.509-535.都如影隨形。在二十世紀(jì)八十-九十年代關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策和東亞發(fā)展奇跡的大辯論中，西方學(xué)界一般認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展型政府或政府主導(dǎo)型發(fā)展模式與美國(guó)根本不沾邊，但進(jìn)入新世紀(jì)之后，有學(xué)者在國(guó)際頂尖政治學(xué)學(xué)刊上發(fā)表學(xué)術(shù)論文，稱在美國(guó)其實(shí)存在著一個(gè)“隱形的發(fā)展型政府”。*Fred Block,“Swimming Against the Current:The Rise of a Hidden Developmental State in the United States.” Politics and Society,Vol.36，No.2 (2008),pp.169-206.

事實(shí)上，對(duì)很多致力于推進(jìn)所管轄地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府來(lái)說(shuō)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的沖動(dòng)是難以抑制的。承認(rèn)產(chǎn)業(yè)政策無(wú)所不在、難以廢除，只是基于現(xiàn)實(shí)的考量，并不表明產(chǎn)業(yè)政策一定有理、有用、有利。很多人，包括就林張之爭(zhēng)表態(tài)的發(fā)改委官員、*2016年9月15日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)言人趙辰昕在鳳凰衛(wèi)視記者有關(guān)林張之爭(zhēng)時(shí)評(píng)論說(shuō)，目前世界各國(guó)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都在使用產(chǎn)業(yè)政策，中國(guó)也如此，但當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策存在問(wèn)題，需要認(rèn)真評(píng)估，參見(jiàn)http://finance.ifeng.com/a/20160916/14883194_0.shtml。林教授本人以及眾多人士，尤其是很多產(chǎn)業(yè)界人士，均認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策無(wú)所不在，別國(guó)搞得，為何中國(guó)搞不得？但事實(shí)性的存在，并不能證明張維迎廢除論的道理不成立，只是表明“廢除論”不切合實(shí)際而已。西哲黑格爾有名言：存在就是合理的。此話其實(shí)可以有各種解讀，但反過(guò)來(lái)的一句話也是合理的，即并非存在的就是合理的。否則，普天之下一切形式的改革都可以廢除了。

要論證產(chǎn)業(yè)政策的必要性，需要比“無(wú)所不在論”或“別人都搞論”更強(qiáng)有力的理?yè)?jù)。如美國(guó)著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·羅賓遜(James Robinson)所說(shuō)，“我們有充分理由從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中得出結(jié)論：產(chǎn)業(yè)政策可以是社會(huì)所需要的，并有可能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展”。*詹姆斯·羅賓遜：《產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，《比較》，2016年第1輯(總第82輯)。“產(chǎn)業(yè)政策必要論”的理?yè)?jù)，說(shuō)一千道一萬(wàn)，就四個(gè)字“市場(chǎng)失靈”。無(wú)論是模仿型產(chǎn)業(yè)的發(fā)育，競(jìng)爭(zhēng)型產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，還是創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)的勃興，在新發(fā)展主義者筆下，都存在著廣泛的市場(chǎng)失靈，尤其是新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)也承認(rèn)的兩大市場(chǎng)失靈，即外部性和公共物品。

特別值得注意的是，作為政府積極干預(yù)主義的倡導(dǎo)者，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主約瑟夫·斯蒂格里茨(Joseph Stiglitz)直接論及了產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的依據(jù)，即“看不見(jiàn)的手”不存在，市場(chǎng)失靈比比皆是，而彌補(bǔ)或矯正市場(chǎng)失靈的需要也就應(yīng)運(yùn)而生了；原則上，政府可以扮演這個(gè)角色，也有可能把這個(gè)角色演好。把這個(gè)原理應(yīng)用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展之上，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在知識(shí)的創(chuàng)新、擴(kuò)散和發(fā)展。一方面，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及已有產(chǎn)業(yè)的升級(jí)都同創(chuàng)新有關(guān)，而新知識(shí)的產(chǎn)生和傳播都具有公共物品的特征，創(chuàng)新過(guò)程本身也充斥著市場(chǎng)失靈，這就為產(chǎn)業(yè)政策的必要性提供了理論基礎(chǔ)；另一方面，產(chǎn)業(yè)政策在施政方式方面也有必要進(jìn)行創(chuàng)新，最為關(guān)鍵的是如何辨識(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的新市場(chǎng)失靈，并找到適當(dāng)?shù)姆椒▉?lái)彌補(bǔ)并矯正市場(chǎng)失靈。*Joseph Stiglitz,“Development Policies in a World of Globalization,” presented at the seminar “New International Trends for Economic Development” on the occasion of the fiftieth anniversary of the Brazilian Economic and Social Development Bank (BNDES),Rio Janeiro,September 12-13,2002.

有一種看法認(rèn)為，即便產(chǎn)業(yè)政策有所必要，也只能局限于模仿型產(chǎn)業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，斷不能在創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)有所作為。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的勃興，只能依賴于企業(yè)家在市場(chǎng)機(jī)制的激勵(lì)下所進(jìn)行的發(fā)明和創(chuàng)新，并通過(guò)“創(chuàng)造性破壞”的過(guò)程推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府?dāng)嗖豢赡芑垩圩R(shí)珠，能在新事物尚未創(chuàng)造出來(lái)之前于泯泯眾生中挑出創(chuàng)新者。

然而，林教授對(duì)此不以為然，他寫道：“發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)者對(duì)創(chuàng)新的研究以發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)象和經(jīng)驗(yàn)為主要依據(jù)，因發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)已經(jīng)在全球的前沿，因此，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，創(chuàng)新必然等于發(fā)明；但是，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，創(chuàng)新可以是引進(jìn)也可以是發(fā)明。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

在這里，林教授所為，是對(duì)發(fā)展中世界與發(fā)達(dá)國(guó)家的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步細(xì)分，以辨別政府有為的空間。但實(shí)際上，即便是在純粹意義上的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，政府固然不可能辨別出創(chuàng)新者，但這并不意味著政府不應(yīng)該基于一定的產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)制定出特殊的政策，以鼓勵(lì)創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策的融合，確為國(guó)際學(xué)界前沿的一個(gè)探索領(lǐng)域。*Patrizio Bianchi and Sandrine Labory,International Handbook on Industrial Policy.Northampton,MA.:Edward Elgar Publishing,Inc.,2006.本書收錄了多篇論文，討論了與產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的科學(xué)政策、技術(shù)政策和創(chuàng)新政策。

(二)新自由主義的有限政府論，在中國(guó)依然是空谷足音。

林毅夫倡導(dǎo)“有為政府論”，而張維迎則捍衛(wèi)“有限政府論”。依筆者之見(jiàn)，“有限政府論”的睿識(shí)，正是“有為政府論”的根基。有為政府的重中之重，在于保障權(quán)利(尤其是產(chǎn)權(quán))、捍衛(wèi)契約、維護(hù)穩(wěn)定(包括宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定)、提供公共物品、促進(jìn)社會(huì)公平。政府在這若干領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用，才是有為政府的核心要義。如此這般的政府職能，正是新自由主義(或“華盛頓共識(shí)”)的界定。

在發(fā)展政治學(xué)和發(fā)展社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，不少學(xué)者在高舉反對(duì)新古典主義的大旗之時(shí)，對(duì)市場(chǎng)力量和市場(chǎng)機(jī)制的積極作用也不免頗有質(zhì)疑。*Linda Weiss and John M.Hobson,States and Economic Development:A Comparative Historical Analysis.Cambridge:Polity Press,1995.林毅夫并非如此，他認(rèn)同“有效市場(chǎng)論”，對(duì)新自由主義僅持溫和超越的立場(chǎng)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)三十多年的騰飛，真正的秘訣就在于市場(chǎng)力量從政府的捆綁中逐漸擺脫出來(lái)。政府縮回計(jì)劃之手，才是造就中國(guó)奇跡的主要因素。在這一點(diǎn)上，筆者對(duì)政治學(xué)界和社會(huì)學(xué)界頗為流行的對(duì)“市場(chǎng)化”(或“空想市場(chǎng)主義”)的批判，不以為然。市場(chǎng)機(jī)制在中國(guó)遠(yuǎn)未發(fā)育成熟，發(fā)育并完善市場(chǎng)機(jī)制的主張絕非空想。正如文貫中教授在評(píng)論林毅夫產(chǎn)業(yè)政策之論時(shí)所說(shuō)，中國(guó)市場(chǎng)化不是過(guò)了，而是十分不足。*文貫中：《中國(guó)市場(chǎng)化不是過(guò)了，而是十分不足》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2016年10月25日，網(wǎng)址：http://www.yicai.com/news/5142715.html。

市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育成長(zhǎng)的核心在于制度建設(shè)，而制度建設(shè)雖有非政府力量推動(dòng)，但歸根結(jié)底必為政府之功。市場(chǎng)制度建設(shè)的要害在去行政化，但去行政化卻只能通過(guò)行政力量的施為方能成就。筆者稱之為“去行政化弔詭”或“去行政化悖論”。行政力量無(wú)所不在，維護(hù)穩(wěn)定作為其施政重點(diǎn)并不為奇，但其施為者是否有足夠的動(dòng)力在權(quán)利保障、契約維護(hù)、公共物品提供和社會(huì)公平促進(jìn)上積極有為，卻大有可思慮之處。這就需要市場(chǎng)力量和社會(huì)力量有所作為，加以推動(dòng)，而學(xué)界的洪荒之力，多多少少還有一定的影響之功。

有限政府論的精髓在于，任何政府的能力都是有限的，無(wú)論是認(rèn)知能力還是財(cái)政能力，因此必須有所不為才能有所為。當(dāng)今中國(guó)，在權(quán)利保障、契約維護(hù)、公共物品提供和社會(huì)公平促進(jìn)(尤其是社會(huì)保障上)這四大領(lǐng)域，政府施為既不積極也未有為的情形依然比比皆是，在此情況下，著力推動(dòng)政府在產(chǎn)業(yè)政策上積極有為，從公共資源最優(yōu)配置的角度來(lái)考慮，極有可能并不是最優(yōu)的。

基于有限政府論，我們還可以引申出另一個(gè)重要觀點(diǎn)，即有為政府的施為具有輔助性。由于產(chǎn)業(yè)政策在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中一直遭到冷遇，是一個(gè)不受歡迎的辭藻，因此有些國(guó)際文獻(xiàn)也用“公共扶持政策”(public support policy)來(lái)替代“產(chǎn)業(yè)政策”(industrial policy)一詞。*Pierre-André Buigues and Khalid Sekkat,Industrial Policy in Europe,Japan and the USA:Amounts,Mechanism and Effectiveness.Basingstoke,UK.:UK.:Palgrave Macmillan,2009,p.3.既然采用“扶持”這個(gè)字眼，這就意味著，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置上依然發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，而作為政府干預(yù)手段之一的產(chǎn)業(yè)政策只不過(guò)是一種補(bǔ)充，其目的要么是強(qiáng)化、要么是調(diào)整純市場(chǎng)力量的資源配置效果。

(三)厘清產(chǎn)業(yè)政策的邊界，依然重要。

就林張之爭(zhēng)，不少圍觀者目光如炬，早看出爭(zhēng)論雙方的產(chǎn)業(yè)政策觀并不一致。擁簇們的“產(chǎn)業(yè)政策”是一個(gè)大布袋，與質(zhì)疑者們所質(zhì)疑的小錦囊不是一回事。前者常常將政府實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、扶持基礎(chǔ)科學(xué)研究，也視為產(chǎn)業(yè)政策，但這些作為是因?yàn)閯?chuàng)新和科研具有社會(huì)效益，即經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的“正外部性”，實(shí)屬新自由主義者也認(rèn)可的政府職能。田國(guó)強(qiáng)等學(xué)者就質(zhì)疑林毅夫?qū)Ξa(chǎn)業(yè)政策的界定過(guò)寬。*參見(jiàn)騰訊原子智庫(kù)的報(bào)道：http://finance.qq.com/original/yzxs/LTPK.html。事實(shí)上，在11月9日的辯論中，張維迎對(duì)林毅夫的首要質(zhì)疑點(diǎn)就在于產(chǎn)業(yè)政策的邊界。

就此，林教授認(rèn)為，“認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家支持基礎(chǔ)科研的做法是支持創(chuàng)新，不屬于產(chǎn)業(yè)政策，這個(gè)看法值得商榷。”他在與筆者的電郵交流中曾詳加辯駁：

“發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)已在世界前沿，其創(chuàng)新需靠自己的研究和開(kāi)發(fā)(R&D)，開(kāi)發(fā)出來(lái)的產(chǎn)品和技術(shù)可以申請(qǐng)專利，因此企業(yè)有積極性去做，但研究出來(lái)的知識(shí)雖然是新技術(shù)新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)，可是由于投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，而且研究出來(lái)的是屬于公共產(chǎn)品的知識(shí)，企業(yè)沒(méi)有積極性去從事，如果政府不支持，企業(yè)的開(kāi)發(fā)就有困難，但政府可用來(lái)支持基礎(chǔ)科研的經(jīng)費(fèi)有限，不可能什么科研都支持，這種對(duì)科研資金的配置，也就決定了發(fā)達(dá)國(guó)家什么產(chǎn)業(yè)會(huì)得到發(fā)展，所以，屬于產(chǎn)業(yè)政策范疇。Mazucato發(fā)現(xiàn)美國(guó)現(xiàn)在在世界領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)早期的科研都是政府支持的，也就是美國(guó)政府對(duì)其科研資金必須進(jìn)行配置，所以她將其2011年出版的研究美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的書取名為The Entrepreneurial State。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

當(dāng)然，任何邊界都有一定的寬度，從而導(dǎo)致“不同事物”的重迭，因此創(chuàng)新政策與產(chǎn)業(yè)政策不可能截然相分。誠(chéng)如林教授所言，政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)中企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼，或支持面向特定產(chǎn)業(yè)的非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)，都是政府科技與創(chuàng)新政策的組成部分，當(dāng)然亦可被視為產(chǎn)業(yè)政策的一部分。

不過(guò)，在論述“有為政府”之時(shí)明確政府有為的邊界，并從分析的角度，將科技政策、創(chuàng)新政策和產(chǎn)業(yè)政策有所區(qū)分，依然是必要的。謹(jǐn)守分際固然殊難為之，但學(xué)術(shù)之爭(zhēng)也常定義的外延過(guò)寬而自損論辯的銳度。在國(guó)際學(xué)界，將產(chǎn)業(yè)政策寬泛化的論述，在發(fā)展主義的文獻(xiàn)中也俯拾皆是，其特點(diǎn)是把政府在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、國(guó)防產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、*Gregory Hooks,“The Rise of the Pentagon and U.S.State Building:The Defense Program as Industrial Policy”,American Journal of Sociology,Vol.96,No.2 (Sep.,1990),pp.358-404.研究與發(fā)展等領(lǐng)域的積極施為等，一股腦地都視為“產(chǎn)業(yè)政策”，從而為發(fā)展型政府無(wú)所不在論、無(wú)所不能論背書。*Fred Block,“Swimming Against the Current:The Rise of a Hidden Developmental State in the United States”,Politics and Society,Vol.36，No.2 (2008),pp.169-206.這種論辯方式，其實(shí)并不有效。如果把一個(gè)大口袋當(dāng)做一件事情的肇因，到頭來(lái)只能收獲一大堆雜糧。

產(chǎn)業(yè)政策指政府通過(guò)改變資源在不同產(chǎn)業(yè)之間的配置對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)施加的干預(yù)。產(chǎn)業(yè)政策被分為兩類：橫向政策和縱向政策。橫向政策是指跨行業(yè)的公共部門扶持措施，以幫助眾多行業(yè)內(nèi)的所有企業(yè)應(yīng)對(duì)共同的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，包括具有一定基礎(chǔ)性的研發(fā)；換言之，橫向政策并不具有選擇性，并不針對(duì)特定的行業(yè)或企業(yè)。與之相對(duì)，縱向政策是指公共部門面向特定行業(yè)或企業(yè)的扶持措施，以應(yīng)對(duì)這些行業(yè)或企業(yè)所面臨的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)、空間外部性、市場(chǎng)力量不足或市場(chǎng)力量泛濫。*Pierre-André Buigues and Khalid Sekkat,Industrial Policy in Europe,Japan and the USA:Amounts,Mechanism and Effectiveness.Basingstoke,UK.:UK.:Palgrave Macmillan,2009,pp.5-6.在對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行分析時(shí)，不僅有必要厘清產(chǎn)業(yè)政策的邊界，也有必要對(duì)不同類型的產(chǎn)業(yè)政策加以細(xì)分。

(四)產(chǎn)業(yè)政策是否有用，并非偽命題。

產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)的另一個(gè)基礎(chǔ)性話題，在于辨別產(chǎn)業(yè)政策是否有效或有用。當(dāng)然，探究這個(gè)問(wèn)題，不能采用“三七開(kāi)”或“二八開(kāi)”的評(píng)論方式。產(chǎn)業(yè)政策失敗的案例俯拾皆是，而成功的案例卻寥若晨星，這一點(diǎn)即便是產(chǎn)業(yè)政策的擁簇如林毅夫教授也予以坦承。但從邏輯上講，即便可以斷定產(chǎn)業(yè)政策的案例少數(shù)成功、多數(shù)失敗，也不能判定產(chǎn)業(yè)政策無(wú)用論。

有用與否，需要對(duì)每一個(gè)貌似成功的案例進(jìn)行分析。無(wú)論采用定性還是定量的分析方法，都要將產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的相關(guān)關(guān)系和因果關(guān)系分辨清楚。可是，要做到這一點(diǎn)，知易行難。例如，產(chǎn)業(yè)政策在造就“東亞奇跡”中究竟是否有用，對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)界竟然也難有一清二楚的結(jié)論。1997年，世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨和世行發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究部主管尤素福主編了《東亞奇跡的反思》一書，全書絕大多數(shù)章節(jié)引述了很多技術(shù)性研究成果，強(qiáng)烈懷疑產(chǎn)業(yè)政策的有用性，*Shahid Yusuf,“The East Asian Miracle at the Millennium”,in Joseph E.Stiglitz and Shahid Yusuf (eds.),Rethinking the East Asian Miracle.New York:Oxford University Press,2001,pp.1-53.但斯蒂格利茨在總結(jié)性一章中，卻對(duì)這些技術(shù)性研究成果大加質(zhì)疑。*Joseph E.Stiglitz,“From Miracle to Crisis to Recovery:Lessons from Four Decades of East Asian Experience”,Joseph E.Stiglitz and Shahid Yusuf (eds.),Rethinking the East Asian Miracle.New York:Oxford University Press,2001,pp.509-526.

由此看來(lái)，就產(chǎn)業(yè)政策有用論，學(xué)界的實(shí)證研究努力，依然需要淬煉。這其中，關(guān)鍵性變量在于如何度量產(chǎn)業(yè)政策施為的力度。唯有如此，我們才能在為數(shù)不多的成功案例中，分辨出產(chǎn)業(yè)政策之功的真正所在及其功效的程度。在這一方面，中國(guó)學(xué)者尤有施展所學(xué)的空間。

二、從挑選贏家到提供服務(wù)：產(chǎn)業(yè)政策的施政模式需要?jiǎng)?chuàng)新

(五)舊發(fā)展主義的“挑選贏家論”，的確是可以廢除的。

林毅夫產(chǎn)業(yè)政策之論的基礎(chǔ)是其新結(jié)構(gòu)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，其探索重點(diǎn)放在如何依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論來(lái)甄別具有增長(zhǎng)潛力的產(chǎn)業(yè)，把發(fā)展主義國(guó)際文獻(xiàn)中通行的調(diào)侃性說(shuō)法“挑選贏家”變成了堂堂正正的“挑選冠軍”。*林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)：反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策的理論框架》，北京大學(xué)出版社2012年版，第153-156頁(yè)。但這一探索重點(diǎn)的選擇是大可商榷的。

其實(shí)，這一商榷不僅在國(guó)內(nèi)學(xué)界發(fā)生，也在國(guó)際發(fā)展學(xué)界展開(kāi)了。2009年，在英國(guó)《發(fā)展政策評(píng)論》學(xué)刊的組織下，劍橋大學(xué)的韓裔學(xué)者張夏準(zhǔn)(Ha-Joon Chang)與林毅夫就產(chǎn)業(yè)政策是否應(yīng)該基于比較優(yōu)勢(shì)理論曾展開(kāi)了一場(chǎng)辯論。張夏準(zhǔn)是批判新自由主義的急先鋒，也是發(fā)展型政府以及產(chǎn)業(yè)政策堅(jiān)定支持者，但他不認(rèn)為“挑選贏家”的要領(lǐng)在于精通比較優(yōu)勢(shì)理論，因?yàn)橐勒毡容^優(yōu)勢(shì)理論，樸正熙只能致力于泡菜產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，絕不會(huì)大力推進(jìn)電子、汽車、造船和鋼鐵業(yè)；*Justin Lin and Ha-Joon Chang,“Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy it? A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang”,Development Policy Review,Vol.27,No.5 (2009),pp.483-502.林毅夫也同意不能依照靜態(tài)的比較優(yōu)勢(shì)理論來(lái)“挑選贏家”，但他最后的結(jié)論主要是既要基于既有比較優(yōu)勢(shì)又要超越既有要素稟賦的辯證之論。*林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)：反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策的理論框架》，北京大學(xué)出版社2012年版，第106-132頁(yè)。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)大師羅德里克認(rèn)可林毅夫的不可或缺論，對(duì)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)高度重視產(chǎn)業(yè)政策積極作用的取向，曾給予大加贊揚(yáng)，但他對(duì)林毅夫在甄別比較優(yōu)勢(shì)方面下苦功明確表示不解。在羅德里克看來(lái)，無(wú)論采取何種版本的比較優(yōu)勢(shì)理論，都無(wú)法為產(chǎn)業(yè)政策的施政提供任何指南。*林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)：反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策的理論框架》，北京大學(xué)出版社2012年版，第50-53頁(yè)。

羅德里克的思想獨(dú)樹(shù)一幟。一般而言，產(chǎn)業(yè)政策必要論的支持者多持反對(duì)新古典主義的立場(chǎng)，但羅德里克則堅(jiān)守新古典主義。在羅德里克看來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中所講授的新古典模型，是在一系列業(yè)已明言以及尚未厘清的約束條件下證明了市場(chǎng)機(jī)制的有效性；當(dāng)約束條件有所變化之后，市場(chǎng)機(jī)制有效性就會(huì)有所折扣，而此時(shí)矯正措施也就有所必要了。由此看來(lái)，基于新古典模型將市場(chǎng)機(jī)制視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的靈丹妙藥，顯然是對(duì)新古典主義的錯(cuò)誤解讀。從同一個(gè)新古典模型所推導(dǎo)出來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略，必將隨著約束條件的不同而有所不同。因此，羅德里克一部國(guó)際暢銷書的書名為《相同的經(jīng)濟(jì)學(xué)，不同的政策處方》。*Dani Rodrik,One Economics,Many Recipes:Globalization,Institutions,and Economic Growth.Princeton:Princeton University Press,2007.

然而，林毅夫認(rèn)為，即便是羅德里克這樣的非教條主義的新古典主義者，也未能認(rèn)清新古典主義在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題上的盲點(diǎn)。他在與筆者的電郵通信中寫道：

“接受新古典主義的學(xué)者即使支持產(chǎn)業(yè)政策一般也對(duì)挑選勝者有所保留的原因主要是現(xiàn)有的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論缺乏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因此，無(wú)從理解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的決定因素，也就無(wú)法抽象出產(chǎn)業(yè)選擇的原則和方法。而這正是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)想作出貢獻(xiàn)的地方。我的產(chǎn)業(yè)選擇和因勢(shì)利導(dǎo)的框架，以及發(fā)展中國(guó)家5種產(chǎn)業(yè)的劃分，在非洲國(guó)家和國(guó)內(nèi)地方政府的運(yùn)用中實(shí)際上收到了立竿見(jiàn)影的效果。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

其實(shí)，“挑選贏家論”更大的危害，在于將產(chǎn)業(yè)政策的主政者和實(shí)施者想象為諸葛孔明再世，甚至是觀世音顯圣。這一點(diǎn)在發(fā)展政治學(xué)和發(fā)展社會(huì)學(xué)中的“發(fā)展型政府”或“發(fā)展主義”學(xué)派中尤為明顯。依照此派理論，發(fā)展型政府具有很強(qiáng)的“國(guó)家自主性”，即與社會(huì)利益集團(tuán)保持一定的距離，選賢與能，聘用有才能、有操守的專業(yè)人士組成經(jīng)濟(jì)官僚機(jī)構(gòu)，獨(dú)立自主地制定出具有前瞻性的發(fā)展戰(zhàn)略；*Woo-Cumings,Meredith (ed.),The Developmental State.Ithaca:Cornell University Press,1999.進(jìn)而，發(fā)展型政府還有能力故意“把價(jià)格搞錯(cuò)”，從而將有限的資源引導(dǎo)到能夠促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)之中。*Alice Amsden,Asia’s Next Giant:South Korea and Late Industrialization.New York:Oxford University Press,1989.

后來(lái)，發(fā)展主義學(xué)者自己也不大相信他們塑造的全知全能、至真至善的孔明們真的成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)航員，于是改口強(qiáng)調(diào)發(fā)展型政府的制度性特征不僅在于國(guó)家自主性，而且還在于是否存在制度化的管道可以讓政府將其發(fā)展戰(zhàn)略與政策滲透并落實(shí)到社會(huì)和企業(yè)之中，即所謂“嵌入型自主性”。*Peter B.Evans,Embedded Autonomy:States and Industrial Transformation.Princeton:Princeton University Press,1995.通俗地說(shuō)，孔明不僅要高高在上，羽扇綸巾，而且也要接地氣，能深入基層，將其戰(zhàn)略思想落到實(shí)處。筆者竊以為，此方高人已經(jīng)不再是再世諸葛，而是顯靈觀音了。

發(fā)展主義者為有效產(chǎn)業(yè)政策的背書實(shí)在是過(guò)于炫目了。在這一點(diǎn)上，自由主義者張維迎之論實(shí)屬洞見(jiàn)，即很多產(chǎn)業(yè)政策的施為基本上是政府豪賭，而成功的產(chǎn)業(yè)政策只不過(guò)是一時(shí)的手氣。新發(fā)展主義者林毅夫強(qiáng)調(diào)政府施為無(wú)論如何應(yīng)該基于既有的和潛在的比較優(yōu)勢(shì)，這一點(diǎn)與揚(yáng)長(zhǎng)避短的日常智慧別無(wú)二致，固然不錯(cuò)，但這與“挑選贏家”沒(méi)有必然關(guān)聯(lián)。“挑選贏家”只是傳統(tǒng)發(fā)展主義文獻(xiàn)中的事后諸葛亮之分析，并不能作為產(chǎn)業(yè)政策施為的秘訣。在很多新發(fā)展主義者(如羅德里克、斯蒂格里茨、張夏準(zhǔn)等)那里，“挑選贏家論”已經(jīng)喪失了自己的陣地。

(六)在有限有為政府論的基礎(chǔ)上，政府在產(chǎn)業(yè)政策上的施政選擇需要轉(zhuǎn)型，從挑選贏家改為提供服務(wù)，幫助市場(chǎng)主體提升能力。

不少發(fā)展型政府的弘揚(yáng)者，包括以提出“嵌入性自主性”而聞名于發(fā)展政治學(xué)和社會(huì)學(xué)界的埃文斯(Peter Evans)，都將“能力建設(shè)”取代了“挑選贏家”，成為新發(fā)展主義的新關(guān)鍵詞。*Peter Evans,“The Korean Experience and the Twenty-first-Century Transition to a Capability-Enhancing Developmental State,” in Ilcheong Yi,Thandika Mkandawire (eds.),Learning from the South Korean Developmental Success:Effective Developmental Cooperation and Synergistic Institutions and Policies.Basingstoke:Palgrave Macmillan,2014,pp.31-53.實(shí)際上，這一思路，不僅在產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域，在社會(huì)政策領(lǐng)域也早已發(fā)展出來(lái)。與大包大攬型的福利國(guó)家(the welfare state)不同，社會(huì)政策的新思路在于政府走向所謂的“能促型國(guó)家”(the enabling state)，即致力于幫助市場(chǎng)主體和社會(huì)組織提升能力，從而促進(jìn)社會(huì)保障和社會(huì)福利的發(fā)展。*顧昕：《能促型國(guó)家的角色：事業(yè)單位的改革與非營(yíng)利組織的轉(zhuǎn)型》，《河北學(xué)刊》，2005年第1 期。

在能力建設(shè)論之外，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格里茨與其合作者們合創(chuàng)的知識(shí)社會(huì)論，是產(chǎn)業(yè)政策的最新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，值得新發(fā)展主義的各派學(xué)者一探究竟。斯蒂格里茨等發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也好，創(chuàng)新升級(jí)也罷，最為關(guān)鍵的共同之處在于知識(shí)開(kāi)發(fā)、知識(shí)積累和知識(shí)傳播，在這三個(gè)方面，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，無(wú)法達(dá)成社會(huì)最優(yōu)，需要非市場(chǎng)機(jī)制加以協(xié)助。因此，產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵并不在于“挑選贏家”，而是在促進(jìn)知識(shí)社會(huì)的成長(zhǎng)上施展積極作為。*Joseph E.Stiglitz and Bruce C.Greenwald,Creating A Learning Society:A New Approach to Growth,Development,and Social Progress.New York:Columbia University Press,pp.13-261,369-487.

這里，有兩點(diǎn)需要澄清：其一，非市場(chǎng)機(jī)制既包括行政機(jī)制，也包括社群機(jī)制。斯蒂格里茨等新凱恩斯主義者對(duì)于積極政府干預(yù)主義的熱推，完全忽略了社群機(jī)制的重要性，而社群機(jī)制無(wú)論在林毅夫還是在張維迎的論述中，基本上也沒(méi)有什么位置。事實(shí)上，在國(guó)際學(xué)界，頗有一些有關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和政策網(wǎng)絡(luò)積極有為的研究成果，*Daniel I.Okimoto,Between MITI and the Market:Japanese Industrial Policy for High Technology,Stanford:Stanford University Press,1989.也有不少有關(guān)企業(yè)間聯(lián)盟或網(wǎng)絡(luò)治理的學(xué)術(shù)探究，*Nicole Woolsey Biggart and Mauro F.Guillén,“Developing Difference:Social Organization and the Rise of the Auto Industries of South Korea,Taiwan,Spain,and Argentina”,American Sociological Review,Vol.64,No.5 (1999),pp.722-747.這類文獻(xiàn)及其所述案例別開(kāi)生面，值得關(guān)注。

其二，即便是發(fā)揮行政機(jī)制的積極作用，政府政策工具的選擇，或者說(shuō)產(chǎn)業(yè)政策最優(yōu)施政模式的選擇，也至關(guān)重要。當(dāng)然，或許并不存在產(chǎn)業(yè)政策有效施政的唯一最優(yōu)模式，有效與否完全要看政策工具與約束條件的組合。政策工具研究，近年來(lái)已經(jīng)成為公共管理學(xué)界公共治理領(lǐng)域中的一大熱點(diǎn)。*Lester M.Salamon (ed.),The Tools of Government.New York:Oxford University Press,2002.這意味著，研究產(chǎn)業(yè)政策的有效施為，不是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的專屬領(lǐng)地，政治學(xué)家、社會(huì)學(xué)家和公共管理學(xué)者都有施展所為的空間和必要。

因此，正如不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說(shuō)，產(chǎn)業(yè)政策是否必要是一個(gè)偽命題，真問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)政策的施政在何種條件下以何種方式才會(huì)有效。林張引發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)，是否能將中國(guó)學(xué)界的努力引向此類真的問(wèn)題，而不是僅僅陷入意識(shí)形態(tài)的口水戰(zhàn)，這倒是值得繼續(xù)觀察的。

(七)產(chǎn)業(yè)政策的公共治理至關(guān)重要。

任何公共政策的施政是否有效，除了政策工具的選擇之外，治理體制的良善與否，非常關(guān)鍵。無(wú)論是在政策決策、實(shí)施環(huán)節(jié)，還是在評(píng)估環(huán)節(jié)，善治的體制要素離不開(kāi)參與、公開(kāi)、公正、透明。無(wú)論政策決策多么前瞻，無(wú)論政策工具多么優(yōu)良，無(wú)論政策實(shí)施多么干脆，離開(kāi)了善治，缺乏了獨(dú)立第三方的專業(yè)評(píng)估和社會(huì)媒體的犀利監(jiān)督，權(quán)力的誘惑絕對(duì)難免暗箱操作，其結(jié)果也絕對(duì)難免尋租腐敗。在產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域，“跑部錢進(jìn)”式的施政注定會(huì)失敗。張維迎在這一方面闡發(fā)的觀點(diǎn)，依然猶如獅子吼，振聾發(fā)聵。

產(chǎn)業(yè)政策必要的理?yè)?jù)在于市場(chǎng)失靈的存在，而在這里，市場(chǎng)失靈的根源在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正外部性。可是，市場(chǎng)失靈的種類很多，產(chǎn)業(yè)政策的決策需要在微觀(企業(yè))和中觀(行業(yè))層次上精準(zhǔn)識(shí)別市場(chǎng)失靈，實(shí)施需要精準(zhǔn)選擇市場(chǎng)失靈矯正工具，評(píng)估需要精準(zhǔn)評(píng)價(jià)市場(chǎng)失靈矯正的效果。百分之百精準(zhǔn)是不可能的，但要接近精準(zhǔn)，需要良好的治理體制，其中通過(guò)社群機(jī)制的完善，將行業(yè)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的參與制度化，同時(shí)將政策績(jī)效的評(píng)估透明化，非常關(guān)鍵。

除了社群機(jī)制，行政機(jī)制的改善，尤其是公共預(yù)算制度的改革，無(wú)論是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的有效決策還是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的適時(shí)退出，都至關(guān)重要。

無(wú)論是林毅夫還是張維迎，都認(rèn)識(shí)到產(chǎn)業(yè)政策所帶來(lái)的尋租風(fēng)險(xiǎn)，只不過(guò)兩者的風(fēng)險(xiǎn)管理之道大為不同。前者頗有明知山有虎偏向虎山行的豪氣，而后者則有釜底抽薪的勇氣，以圖斷絕尋租的財(cái)源。在這里，豪氣和勇氣都不重要，重要的是，既然產(chǎn)業(yè)政策不得不為，那么如何通過(guò)公共治理的改善，將產(chǎn)業(yè)政策的決策和實(shí)施建立在市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，并發(fā)揮社群機(jī)制的作用，盡量降低產(chǎn)業(yè)政策施政的尋租風(fēng)險(xiǎn)，才是現(xiàn)實(shí)之路。

(八)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策和創(chuàng)新政策相互融合。

內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論的頂級(jí)大師阿吉翁(Philippe Aghion)提示我們，將產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策割裂開(kāi)來(lái)，或視之為相互替代的關(guān)系，乃舊時(shí)之見(jiàn)。一方面，產(chǎn)業(yè)政策只有在競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中才能發(fā)揮其應(yīng)有的效力，那種將產(chǎn)業(yè)政策操作成某些關(guān)系戶之提款機(jī)的行為，自然會(huì)雞飛蛋打；另一方面，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策需要貫通，或者說(shuō)，讓產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策之效，這才是產(chǎn)業(yè)政策本身的創(chuàng)新之道。*Philippe Aghion,“Commentary:The Case for Industrial Policy”,in Joseph E.Stiglitz and Bruce C.Greenwald,Creating A Learning Society:A New Approach to Growth,Development,and Social Progress.New York:Columbia University Press,pp.492-298.阿吉翁與其團(tuán)隊(duì)還基于中國(guó)企業(yè)的數(shù)據(jù)，提供計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策僅在具有競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)中或者旨在維持或促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了企業(yè)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)，而促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策是面向某個(gè)產(chǎn)業(yè)中所有企業(yè)的分散型扶助政策，或鼓勵(lì)新企業(yè)和更高效企業(yè)的政策措施。*Philippe Aghion,Jing Cai,Mathias Dewatripont,Luosha Du,Ann Harrison,Patrick Legros,“Industrial Policy and Competition,” American Economic Journal:Macroeconomics,Vol.7,No.4 (2015),pp.1-32.

對(duì)此，林毅夫有所評(píng)論：

“阿吉翁所發(fā)現(xiàn)的在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策容易成功，背后實(shí)際上和我強(qiáng)調(diào)的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該針對(duì)具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)的原則一致。我所謂的潛在比較優(yōu)勢(shì)是指一個(gè)產(chǎn)業(yè)其要素生產(chǎn)成本在國(guó)際上處于最低(即符合要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢(shì))，但交易費(fèi)用太高(因?yàn)檐浻不A(chǔ)設(shè)施不完善)導(dǎo)致總成本太高，在國(guó)際市場(chǎng)上還不具競(jìng)爭(zhēng)力。針對(duì)這樣的產(chǎn)業(yè)，政府的因勢(shì)利導(dǎo)所要做的是：1，對(duì)先行者給予一次性的外部性補(bǔ)償；2、為此產(chǎn)業(yè)提供相關(guān)的軟硬基礎(chǔ)設(shè)施的完善。因?yàn)橥獠啃匝a(bǔ)償是一次性的，而且，需要的量小，如果不成功，政府當(dāng)然不會(huì)繼續(xù)給予補(bǔ)償或補(bǔ)助。相反，如果產(chǎn)業(yè)政策扶持的是違反比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，企業(yè)在開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中沒(méi)有自生能力，政府為克服自生能力所需要給予的補(bǔ)貼量大，并且必須不斷的給予保護(hù)補(bǔ)貼。具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)政府為其解決了軟硬基礎(chǔ)設(shè)施的問(wèn)題，應(yīng)該就能成為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這樣的產(chǎn)業(yè)自然是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。反之，一個(gè)違反比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，即使靠政府的保護(hù)補(bǔ)貼建立起來(lái)，也沒(méi)有可能成為競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

林教授之見(jiàn)，通俗表達(dá)，即唯有揚(yáng)長(zhǎng)避短方能凸現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這一點(diǎn)無(wú)疑是無(wú)可辯駁的。更值得注意的是，著名財(cái)經(jīng)評(píng)論家水皮于2016年10月8日在采訪時(shí)，林毅夫明確主張現(xiàn)在就應(yīng)該取消保護(hù)性補(bǔ)貼的主張，*商灝：《林毅夫談產(chǎn)業(yè)政策：我主張現(xiàn)在應(yīng)取消保護(hù)補(bǔ)貼》，《華夏時(shí)報(bào)》，2016年10月8日。這就與弘揚(yáng)保護(hù)主義不遺余力的張夏準(zhǔn)等，拉開(kāi)了距離。

當(dāng)然，需要再次強(qiáng)調(diào)，要讓產(chǎn)業(yè)政策施政于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，張維迎的眾多市場(chǎng)化之見(jiàn)值得重視。唯有夯實(shí)有效市場(chǎng)的制度基礎(chǔ)，競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境方能形成。但在這里，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)并不止是產(chǎn)業(yè)政策之外的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境問(wèn)題，更是產(chǎn)業(yè)政策決策與實(shí)施本身的治理問(wèn)題。讓產(chǎn)業(yè)政策更加有效，不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究的對(duì)象，也應(yīng)該是公共管理學(xué)界的關(guān)注重點(diǎn)之一。

除了競(jìng)爭(zhēng)政策，產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策的融合也至關(guān)重要，這一點(diǎn)在主流的發(fā)展主義者當(dāng)中有所忽略。就這一重要問(wèn)題，以演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家為理論基礎(chǔ)的學(xué)者，正在潛心發(fā)展相關(guān)的論述。事實(shí)上，演化經(jīng)濟(jì)學(xué)在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)之外低調(diào)前行，近幾十年來(lái)在創(chuàng)新政策領(lǐng)域已有豐碩成果，其探索的著力點(diǎn)，在于企業(yè)創(chuàng)新能力建設(shè)的微觀機(jī)制、中觀條件和宏觀環(huán)境。演化經(jīng)濟(jì)學(xué)派的思路，在產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)中并未受到重視。限于篇幅，本文對(duì)此無(wú)法細(xì)論，只能提及兩點(diǎn)，即演化經(jīng)濟(jì)學(xué)如能一方面超越反新自由主義立場(chǎng)，另一方面從主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家如斯蒂格里茨、羅德里克、阿吉翁等超一流經(jīng)濟(jì)學(xué)家那里汲取理論精華并融會(huì)貫通，就有可能透徹光大之道。

(九)有為政府之道在于增強(qiáng)市場(chǎng)，而非駕馭市場(chǎng)，更不是取代市場(chǎng)。

發(fā)展型政府的傳統(tǒng)理論，強(qiáng)調(diào)政府的作用在于扮演領(lǐng)航員的角色，駕馭市場(chǎng)。*Wade,Robert,Governing the Market:Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization.revised edition.Princeton:Princeton University Press,2000.(此書第一版在1990年出版，中譯本：羅伯特·韋德，《駕馭市場(chǎng)：經(jīng)濟(jì)理論和東亞工業(yè)化中政府的作用》，呂行建、沈澤芬譯，企業(yè)管理出版社1994年版。)但林毅夫提出，產(chǎn)業(yè)政策成功的藥方在于政府是一種“因勢(shì)利導(dǎo)型政府”，并非越俎代庖取代市場(chǎng)去決定一個(gè)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，也不是駕馭市場(chǎng)，而是和企業(yè)共同決定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。這是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本立場(chǎng)。

然而，立場(chǎng)歸立場(chǎng)。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)問(wèn)重心卻是在“挑選贏家”和“提供服務(wù)”之間搖擺，筆者不以為然。對(duì)此，林毅夫在電郵中指出，“你認(rèn)為我對(duì)政府的因勢(shì)利導(dǎo)作用是在挑選勝者和提供服務(wù)之間搖擺，似乎也是不妥。因?yàn)槊總€(gè)產(chǎn)業(yè)所需的軟硬基礎(chǔ)設(shè)施不完全相同，而政府可用來(lái)改善軟硬基礎(chǔ)設(shè)施的資源和執(zhí)行能力是有限的，所以，對(duì)其所準(zhǔn)備服務(wù)的產(chǎn)業(yè)也必須有所選擇，因此，因勢(shì)利導(dǎo)也必須有產(chǎn)業(yè)選擇。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

無(wú)論何種施為，必定有所選擇，自是常情。關(guān)鍵不在于是否進(jìn)行選擇，而在于政府施為的取向，是當(dāng)領(lǐng)航員還是當(dāng)服務(wù)生。*顧昕：《從領(lǐng)航員到服務(wù)生:政府主導(dǎo)型發(fā)展模式中的政府職能轉(zhuǎn)型》，《學(xué)習(xí)與探索》，2014年第9期。值得注意的是，在新一輪產(chǎn)業(yè)政策爭(zhēng)論中，林毅夫與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)始遠(yuǎn)離“挑選冠軍”，將論述重心轉(zhuǎn)向“提供服務(wù)”。在與筆者的電郵交流之中，林教授專門說(shuō)明，他的因勢(shì)利導(dǎo)型政府，絕非計(jì)劃體制附體，其實(shí)只是比新自由主義政府更有為，但又比發(fā)展主義政府更有限。對(duì)其學(xué)理，林教授進(jìn)一步解釋說(shuō)：

“持發(fā)展型政府觀點(diǎn)的學(xué)者，通常是以結(jié)構(gòu)主義為其立論基礎(chǔ)；持有限型政府觀點(diǎn)的學(xué)者通常是以不涉及結(jié)構(gòu)變遷的新自由主義為立論基礎(chǔ)；我主張的因勢(shì)利導(dǎo)型政府是以新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)為立論基礎(chǔ)。發(fā)展型政府和因勢(shì)利導(dǎo)型政府都主張政府在產(chǎn)業(yè)升級(jí)上的有為，但結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為產(chǎn)業(yè)可以外生選定，而新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)主張產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)生于要素稟賦結(jié)構(gòu)，這是我和張夏準(zhǔn)及Robert Wade 觀點(diǎn)的核心差異和爭(zhēng)論的所在。有限政府論所主張的保護(hù)產(chǎn)權(quán)等，因勢(shì)利導(dǎo)性政府也是主張的，所不同的是有限政府論者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新只能由企業(yè)家來(lái)做，政府在這方面的參與只會(huì)起反作用；新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)也承認(rèn)企業(yè)家的作用，但政府必須因勢(shì)利導(dǎo)幫助企業(yè)家解決產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新中必然存在的外部性和協(xié)調(diào)問(wèn)題，這是我和張維迎的爭(zhēng)論的核心問(wèn)題。在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)中，因?yàn)橥獠啃院蛥f(xié)調(diào)的問(wèn)題的性質(zhì)因發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)而不同，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)試圖從產(chǎn)業(yè)、技術(shù)內(nèi)生性方面去研究在實(shí)踐上可以遵循的原則和發(fā)揮作用的方式。總的來(lái)講，發(fā)展型政府的作用范圍大于因勢(shì)利導(dǎo)型政府，因勢(shì)利導(dǎo)型政府的作用大于有限型政府。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

從學(xué)理上看，在新古典主義的基礎(chǔ)上開(kāi)拓新結(jié)構(gòu)主義，從而在捍衛(wèi)既有新自由主義基本原則的基礎(chǔ)上超越，的確是一條可行的學(xué)術(shù)創(chuàng)新之路。在這條學(xué)術(shù)之路上，林毅夫與其團(tuán)隊(duì)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策最優(yōu)決策和實(shí)施的創(chuàng)造性探索，值得期待。在此，作為旁觀者，筆者發(fā)現(xiàn)，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)大師泰勒(Richard Thaler，又譯塞勒)和新行為主義法學(xué)家桑斯坦(Cass Sunstein，又譯孫斯坦)所揭橥的政府助推之道，應(yīng)該成為因勢(shì)利導(dǎo)型政府理念的另一個(gè)思想源泉。*理查德·泰勒、卡斯·桑斯坦：《助推：如何做出有關(guān)健康、財(cái)富與幸福的最佳決策》，劉寧譯，中信出版社2015年版。

助推之道的基本理念是，由于市場(chǎng)失靈和社群失靈(或稱社會(huì)失靈，兩位新行為主義大師也很少分析這種失靈)無(wú)所不在，行政力量的積極施為不可或缺，但依然要取有限、簡(jiǎn)化之勢(shì)。然而，傳統(tǒng)型的積極政府干預(yù)主義并沒(méi)有秉持有限政府之道，反而將行政力量的蠻荒之力發(fā)揮出來(lái)，擠壓甚至摧毀了市場(chǎng)機(jī)制和社群機(jī)制的施展空間。因此，筆者主張，唯有有限的有為政府，才能讓政府的公共政策和調(diào)控監(jiān)管，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

簡(jiǎn)言之，政府任何有為的施為必須滿足兩條原則，即增強(qiáng)市場(chǎng)和增強(qiáng)社會(huì)(society-augmenting government)。市場(chǎng)增強(qiáng)型政府(market-augmenting government)是著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟·奧爾森(Mancur Olson)在臨終未完成論著《權(quán)力與繁榮》中提出的一個(gè)重要概念，并認(rèn)為國(guó)家興衰的奧秘在于政府的性質(zhì)，即當(dāng)政府致力于強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作之時(shí)，國(guó)家的繁榮才有可靠的保障。*Mancur Olson,Power and Prosperity:Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships.New York:Oxford University Press,2000.后來(lái)，青木昌彥等學(xué)者在對(duì)日本和東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)行分析時(shí)同樣指出，籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用并沒(méi)有多少學(xué)理價(jià)值，更重要的是需要辨清，那些最終發(fā)揮了積極作用的政府，都是市場(chǎng)增進(jìn)型政府(market-enhancing government)，而產(chǎn)業(yè)政策必須以增進(jìn)市場(chǎng)的方式施為。*青木昌彥、金瀅基、奧野-藤原正寬主編：《政府在東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用──比較制度分析》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1998年版。

對(duì)此，林毅夫教授在給筆者的電郵中說(shuō)：“在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)社會(huì)團(tuán)體的作用尚未有所分析，但對(duì)因勢(shì)利導(dǎo)型政府的作用其實(shí)也就是你所說(shuō)的Market-enhancing。這也是為何在我的論著中總是先論市場(chǎng)的重要，再論政府的作用是在于補(bǔ)足技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中必然存在的外部性和協(xié)調(diào)等市場(chǎng)失靈。遺憾的是在媒體和有些學(xué)者的評(píng)論中總是僅將我的觀點(diǎn)卡通化為我只強(qiáng)調(diào)政府的作用。”*引自林毅夫與筆者的電郵通訊，已征得林教授的許可。

現(xiàn)在來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)所引發(fā)的“學(xué)術(shù)互撕”，正在孕育出學(xué)術(shù)探索的新種子。在林毅夫教授那里，有為政府正與有效市場(chǎng)相融合。在筆者所憧憬的世界中，有為政府的理念將與有限政府的思想相融合。在現(xiàn)實(shí)世界中，難耐駕馭市場(chǎng)、干預(yù)社會(huì)之沖動(dòng)的政府，在何種條件下什么樣的政府會(huì)縮回急功近利且時(shí)常走火入魔之手，這倒是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)該加以深入研究的課題。

如上所述，歸根結(jié)底，意味著著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森臨終前提出的“市場(chǎng)增強(qiáng)型政府”的想法，或者青木昌彥等提出的“市場(chǎng)增進(jìn)型政府”的概念，以及筆者希望強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)增強(qiáng)型政府”或“能促型政府”，必須在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)中找到新的理論基礎(chǔ)。這意味著，政府干預(yù)是否必要的問(wèn)題其實(shí)并不是問(wèn)題，真正的問(wèn)題在于政府如何干預(yù)，或者說(shuō)，政府干預(yù)能否以順應(yīng)甚至強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制-社群機(jī)制，而不是破壞、扭曲甚至取代市場(chǎng)機(jī)制-社群機(jī)制的方式來(lái)進(jìn)行。斯蒂格里茨、羅德里克、林毅夫、張夏準(zhǔn)等海內(nèi)外學(xué)者所高揚(yáng)的積極政府干預(yù)主義，只有在參透有為政府的有限之道之后，才能在推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮積極的作用。□

(責(zé)任編輯：嚴(yán)國(guó)萍)

編者按：黨的十八屆三中全會(huì)將完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化列為全面深化改革的總目標(biāo)，這對(duì)于中國(guó)的政治發(fā)展，乃至整個(gè)中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)來(lái)說(shuō)，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。近年來(lái)，無(wú)論是中國(guó)治理的實(shí)踐探索還是理論研究都有了長(zhǎng)足的進(jìn)展。本刊選譯Journal of Chinese Governance2016年刊發(fā)的兩篇論文，試圖體現(xiàn)其中的新進(jìn)展。在其中，托尼·賽奇的論文運(yùn)用2003-2014年的調(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估中國(guó)公民如何感知地方官員的績(jī)效，試圖回答中國(guó)政府提升治理質(zhì)量的持續(xù)努力是否被公民明確地感知到，公民對(duì)政府績(jī)效的滿意程度，以及對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和能力的評(píng)價(jià)等重大問(wèn)題。郁建興、王詩(shī)宗的論文考察了治理理論引入中國(guó)后就存有的治理與善治之間的邏輯矛盾，以及治理理論在中國(guó)適用性問(wèn)題，從中提出中國(guó)治理的未來(lái)研究議程需要圍繞國(guó)家建構(gòu)與治理之間的張力展開(kāi)，內(nèi)容應(yīng)覆蓋國(guó)家治理、社會(huì)治理以及兩者的互動(dòng)。

2016-11-15

顧昕，南方科技大學(xué)社會(huì)科學(xué)高等研究院客座訪問(wèn)研究員；北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策、發(fā)展主義、治理模式。

F062.9

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1007-9092(2017)01-0005-010