行政公益附帶民事公益訴訟的理論基礎

文◎宋京霖*

行政公益附帶民事公益訴訟的理論基礎

文◎宋京霖*

行政公益附帶民事公益訴訟具有附帶訴訟的基本特點，必須符合附帶訴訟的訴訟效率原則和裁判確定原則。同時，行政附帶民事訴訟作為公益訴訟的程序機制之一，具有不同于行政附帶民事訴訟的獨有特點，尤以公益最大化作為程序價值取向的首要考量要素。程序目的、基本原則和價值取向是理解和把握檢察機關提起行政公益附帶民事公益訴訟的關鍵。

公益訴訟 行政附帶民事訴訟 訴訟程序

本案是全國首例行政公益附帶民事公益訴訟案件，并入選第八批檢察機關指導性案例。在為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點工作期間，全國試點地區檢察機關提起行政公益附帶民事公益訴訟案件僅此1例。根據筆者在教學和調研中所了解的情況，行政公益附帶民事公益訴訟案件數量少，實踐中缺乏具體的可操作規定為辦案提供指引，辦案人員亦對于此類程序比較生疏。本文結合上述案例探討行政公益附帶民事公益訴訟應把握的基本理論問題。

一、程序目的和基本原則

根據 《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《檢察院試點辦法》）和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《法院試點辦法》），人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟或行政公益訴訟，訴訟權利義務參照民事訴訟法、行政訴訟法關于原告訴訟權利義務的規定。人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，《檢察院試點辦法》和《法院試點辦法》沒有規定的，適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關司法解釋的規定。根據上述試點工作的規范性依據，行政公益附帶民事公益訴訟基本沿襲了行政附帶民事訴訟的法理基礎和制度內容。

行政公益附帶民事公益訴訟具有附帶訴訟的程序目的和基本原則。在司法實踐中，常常會出現同一爭訴中存在相互關聯的兩種不同性質的法律關系，當事人提出了分屬于兩種不同訴訟序列但具有一定關聯性的訴訟請求。這些訴訟請求在性質上存在差異，無法在同一訴訟中實現合并審理。但考慮到訴訟的成本和效益，為避免訴訟浪費、縮短訴訟過程，同時也考慮到避免對存在關聯性的爭議作出相互矛盾的判決，確保判決的確定性，將兩案交由同一審判組織一并審理。所謂“一并審理”不同于“合并審理”。前者是指由同一審判組織在同一訴訟程序中分別處理行政訴訟請求和民事訴訟請求；后者是指訴的合并，由同一審判組織在同一訴訟程序中同時處理合并后的訴訟請求。

行政公益附帶民事公益訴訟同樣出于上述考慮，必須符合兩項基本原則：其一，訴訟效率原則，將相關聯的訴訟請求一并處理能夠節省訴訟成本、提高訴訟效率，以求在最短的時間內以最小的社會成本定紛止爭。如果不能實現上述目的，則無須一并審理。其二，判決確定原則。兩個相互關聯但性質迥異的案件在分開審理時，很可能由于客觀原因，導致兩個判決存在相互矛盾的狀態。尤其在事實認定的問題上，由于認識能力的局限，使得前后事實認定可能會存在偏差。因此，將存在一定關聯性的兩個案件交由同一審判組織一并審理，確保裁判者對案件各方面情況形成的心證能盡可能地全面和一致，有利于司法判決的確定性、嚴肅性和權威性。

二、基本特點

根據上述程序目的和基本原則，行政公益附帶民事公益訴訟亦具備與一般附帶訴訟相同的基本特點，這些特點集中體現在訴訟請求上。

（一）存在兩種不同性質的訴

根據本案起訴書，白山市人民檢察院作為公益訴訟人提出了三項訴訟請求可歸為兩類不同的訴。一種屬于行政公益訴訟的訴，公益訴訟人向第一被告提出主張頒發校驗醫療機構執業許可行為違法及對許可事項監管失職；另一種屬于民事公益訴訟的訴，即公益訴訟人向第二被告提出停止侵害。這兩種訴分屬不同的訴訟序列，在性質上存在差異，不能進行訴的合并。盡管不能進行訴的合并，但能在同一訴訟程序中，分別適用不同的訴訟原則和訴訟制度。

（二）兩種訴之間存在主次之分

根據《行政訴訟法》第61條的規定，法院審理的主要目的是為了解決行政爭議，民事爭議只是在當事人提出訴訟請求時附帶解決。行政訴訟是主體訴訟，民事訴訟以行政訴訟存在為前提并受到行政訴訟的制約。原告沒有提起行政訴訟或行政訴訟不成立時，則附帶民事訴訟不存在，當事人只能單獨提起民事訴訟。

同樣在本案中，針對第一被告的行政公益訴訟是主體訴訟，針對第二被告的民事公益訴訟是附屬訴訟。本案訴訟請求的三項具體內容，也體現了案件主要的目的是為了解決是否存在第一被告違法行政行為，造成國家和社會公共利益受侵害而引起的爭議，民事侵權行為所造成的社會公共利益侵害的問題作為附屬爭議而一并解決。

（三）兩種訴之間存在著一定的關聯性

這種關聯性是內在的、緊密的，才有并案處理的必要。行政訴訟請求與民事訴訟請求之間存在內在關聯性主要體現在行政爭議、民事爭議均與被訴行政行為的合法性具有緊密的關聯。通常存在以下兩種情形：一是行政相對人的行為競合，行政相對人的行為既違反了行政法律規范，又違反了民事合同義務或造成侵權。二是存在同一法律事實，行政機關就某一行政法事項作出的處理對于民事事項的處理具有某種預決性。例如在房屋所有權爭議中，行政機關所頒發的房屋所有權證的合法性直接決定著房屋所有權的歸屬。

本案的訴訟請求符合第二種情形。江源區中醫院的持續排污行為是以負有監管職責的江源區衛計局存在違法行政行為為先決或前提行為。

三、行政公益附帶民事公益訴訟的獨有特點

除了具備一般意義上附帶訴訟的特點之外，行政公益附帶民事公益訴訟有其自身的特點。

（一）訴訟主體相對恒定

從訴訟主體的角度而言，行政附帶民事訴訟有兩種不同的形式結構。一種形式是行政訴訟原告同時是附帶民事訴訟的原告，行政訴訟的第三人是附帶民事訴訟的被告，即“同一原告，不同被告”。另一種形式是行政訴訟的原告是附帶民事訴訟的被告，行政訴訟的第三人是附帶民事訴訟的原告，即“不同原告，連環被告”。很顯然，行政公益附帶民事公益訴訟屬于前一種形式，行政訴訟的公益訴訟人和附帶民事訴訟的公益訴訟人同為檢察機關。

訴訟主體的這一特殊性，對訴訟原理和訴訟構造等基本理論帶來了不少挑戰。根據我國《行政訴訟法》第1條的規定，行政訴訟具有雙重目的，既保護公民、法人和其它組織的合法權益，也維護和監督行政機關依法行政。但該法對原告資格的確定，僅從保護公民、法人和其他組織主觀性權利的角度規定了 “與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織”，沒有對以保護國家和公共利益客觀性權利為出發點的原告資格作出規定。而行政公益訴訟作為客觀訴訟，檢察機關顯然是與當前行政訴訟原告的角色定位不相同，這也勢必會導致行政公益訴訟規則并不能完全套用現有的行政訴訟規則。

（二）兩種訴的獨立性相對較強

在試點工作期間，能夠提起行政公益附帶民事公益訴訟的案件范圍僅限定于生態環境和資源保護領域。而根據最新修訂的《行政訴訟法》第25條第4款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！币约白钚滦抻喌摹睹袷略V訟法》第55條第2款：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟?！睓z察機關可提起行政公益附帶民事公益訴訟的案件范圍擴大到兩大領域：生態環境和資源保護領域、食品藥品安全領域。

就公益訴訟而言，這兩大領域面臨的問題極其相似。根據試點工作期間的辦案經驗，在環境和資源保護領域但凡可提起民事公益訴訟的情形中，行政機關往往存在監管失職或違法履職。這表明在這兩大領域中，行政公益訴訟請求與民事公益訴訟請求同時存在的情形十分常見。但這兩種具有較強關聯性的訴訟請求，并不意味著必須通過附帶訴訟一并審理。在某些情況下，檢察機關可提起單獨的行政公益訴訟或民事公益訴訟。兩種訴所具有的這種獨立性特點取決于行政公益附帶民事公益訴訟的第三個特點。

（三）以公益最大化為價值取向

行政公益訴訟請求與民事公益訴訟請求之間存在內在關聯性還體現在行政爭議、民事爭議與“公益”緊密相關。新修訂的行政訴訟法和民事訴訟法中所規定的檢察機關提起公益訴訟案件與一般的行政案件或民事案件性質并不相同。［1］通常原告因其自身的權利或利益受到直接的侵害而提起行政訴訟或民事訴訟，但公益訴訟是為了維護法律秩序或公共利益的客觀訴訟。這一制度的價值取向在于完善權力制約機制、引導和推動國家與社會的良性互動、化解社會矛盾、整合行政監督方式。［2］結合我國當前的社會發展，公益訴訟能滿足社會群眾對保護生態環境、確保食品藥品安全等方面的迫切需要。

行政公益附帶民事公益訴訟的價值取向同樣與上述公益性相一致。這意味著在程序選擇上，應當將公益最大化作為首要考量因素。對于存在關聯性但獨立性較強的兩種訴，究竟是采取單獨的行政公益訴訟或民事公益訴訟，還是采取一并審理的行政公益附帶民事公益訴訟，關鍵是要衡量哪種程序能夠更全面迅速地保護公共利益。從檢察機關的角度而言，實踐中主要面臨著以下不同情形：

其一，無論是生態環境和資源保護領域還是食品藥品安全領域，會面臨著由于法律對監管主體規定得語焉不詳或疊床架屋，確定作為適格被告的行政主體存在一定難度，而確定民事公益訴訟適格被告則較容易，此種情況下選擇及時提起民事公益訴訟，能夠有效防止公益受損狀況進一步惡化。

其二，對于環境污染問題，涉及污染物認定、損失評估、因果關系認定、環境生態修復方案等，具有很強的專業性和技術性，提起民事公益訴訟將耗費高額的人、財、物及時間成本。若能認定行政機關亦存在違法履職或怠于履職的情形，通過提起行政公益訴訟，要求行政機關在一定期限內履行法定職責，可實現污染企業停止侵害、消除危險或恢復原狀的結果，此種情況下及時提起行政公益訴訟，能夠有效達到保護公益的目的。

其三，在生態環境和資源保護領域、食品藥品安全領域，通常既要解決負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為致使國家和社會公共利益受到侵害的爭議，又要解決實施損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織所引發的損害賠償請求或是具有名譽道義上的賠禮道歉請求。此種情況下適用行政公益附帶民事公益訴訟可有效發揮其程序功能。

試點期間的相關規定難免過于原則化，無法有效地解決實踐中出現的問題。同時由于公益訴訟的自身特點，完全參照行政訴訟法、民事訴訟法相關規定并不能解決理論沖突和實踐困惑。因此，從程序目的、基本原則和價值取向等方面理解和把握檢察機關提起行政公益附帶民事公益訴訟，才能積極推動檢察機關提起公益訴訟的深入發展。

注釋：

［1］參見胡衛列：《論行政公益訴訟制度的建構》，載《行政法學研究》2012年第2期。

［2］參見孫謙：《設置行政公訴的價值目標與制度構想》，載《中國社會科學》2011年第1期。

*國家檢察官學院講師，法學博士［102206］