行政公益附帶民事公益訴訟相關問題研究

文◎徐金波

行政公益附帶民事公益訴訟相關問題研究

文◎徐金波*

行政公益附帶民事公益訴訟是一種全新的訴訟類型，其起訴條件相比普通行政附帶民事訴訟案件及普通公益訴訟案件更加嚴格，其起訴方式、庭審模式、判決方式等一系列問題均要遵循降低司法成本、提高司效率的原則進行制度設計和完善。

公益訴訟 附帶 起訴條件 庭審模式 判決方式

2012年民事訴訟法的修改，標志著民事公益訴訟制度在我國的正式確立。2015年7月1日，全國人大作出授權最高人民檢察院在全國部分地區開展檢察機關提起公益訴訟試點決定后，試點省份檢察機關在為期二年的試點期間，提起了大量的行政公益訴訟案件，為立法機關提供了寶貴的實踐支撐。2017年6月27日，全國人大正式修改了民事訴訟法和行政訴訟法。至此，標志著行政公益訴訟制度在我國正式建立。

行民交叉是司法實踐中比較復雜的問題，行政法律關系與民事法律關系往往在一個案件中相互交織，審理難度很大。2014年11月修改的行政訴訟法正式確立了行政附帶民事訴訟制度，作為一種全新的訴訟模式，現實發生的案例極為少見。如前所述，行政公益訴訟更是一種嶄新的訴訟類型。難能可貴的是，吉林省白山市人民檢察院在公益訴訟試點期間，提起了全國首例行政公益附帶民事公益訴訟案件，并得了人民法院的判決支持。關于此類訴訟的理論研究還不夠深入，本文嘗試以此案例為基礎，對行政公益附帶民事公益訴訟的起訴條件、庭審模式、判決方式等問題進行一些梳理，以期對司法實踐能夠有所幫助。

一、起訴條件

根據《民事訴訟法》第119條和《行政訴訟法》第49條的規定,提起民事訴訟或者行政訴訟應當符合下列條件:一是原告是符合法律規定的公民、法人或者其他組織，二是有明確的被告，三是有具體的訴訟請求和事實根據，四是屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。由于行政公益附帶民事公益訴訟的特殊性，筆者認為，此類的起訴條件應當具備以下六點：（1）公益訴訟人只能是人民檢察院；（2）行政機關和違法行為人是共同被訴主體；（3）有具體的訴訟請求和事實根據；（4）同時符合《行政訴訟法》第61條規定的受案范圍和公益訴訟案件的受案范圍；（5）履行了法定的前置程序；（6）行政公益訴訟與民事公益訴訟必須具有關聯性。

（一）公益訴訟人只能是人民檢察院

此類案件屬于公益訴訟案件，故起訴主體必須符合公益訴訟案件的相關規定。根據《民事訴訟法》第55條的規定，能夠提起民事公益訴訟的主體是法律規定的機關和有關組織，以及人民檢察院。根據《行政訴訟法》第25的規定，能夠提起行政公益訴訟的主體只有人民檢察院。因為此類訴訟是以行政公益訴訟為主訴，附帶解決民事公益問題，故起訴主體只能按照行政公益訴訟的標準確定，而且人民檢察院也具備提起民事公益訴訟的主體資格，所以此類訴訟只能由檢察機關作為公益訴訟人［1］提起，其他公民、法人、社會組織及其他機關均無權提起此類訴訟。

本案中，無論發出檢察建議的白山市江源區人民檢察院，還是最終提起訴訟的白山市人民檢察院，均是檢察機關，因此，完全符合起訴主體的資格條件。

（二）行政機關是行政公益訴訟被告，違法行為人是民事公益訴訟的被告，同時也是行政公益訴訟的第三人

根據新修改的行政訴訟法的規定，行政公益訴訟的被告只能是“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關”，因此，此類案件的第一被告必須是相關的行政機關。

此類案件的難點是如何確定違法行為人的訴訟地位。根據《行政訴訟法》第25條的規定，行政訴訟的被告只能是行政機關和法律法規授權的組織，而違法行為人通常是公民、法人或者其他組織，其作為民事公益訴訟的被告沒有法律障礙，但作為行政公益訴訟的被告顯然違反上述法律規定。根據《行政訴訟法》第29條的規定，違法行為人由于與被訴行政行為存在法律上的利害關系，可以作為第三人參加行政訴訟。因此，在此類案件中，違法行為人作為民事公益訴訟的被告人，同時作為行政公益訴訟第三人參加訴訟，符合現有法律規定。具體在書寫起訴書時，可以明確寫明“行政公益訴訟被告：xx行政機關，第三人：xx公民、法人或者其他組織，民事公益訴訟被告：xx公民、法人或者其他組織”。這種作法，既與現有法律規定不沖突，也符合此類訴訟的特殊性，應當是實踐中比較可行的辦法。

本案中，檢察機關起訴書中列出的第一被告是白山市江源區衛生和計劃生育局 （以下簡稱江源區衛計局），第二被告是白山市江源區中醫院（以下簡稱江源區中醫院）。江源區衛計局作為對醫療機構負有法定監督管理職責的行政機關，其對江源區中醫院多年違法排放醫療污水的行為未依法履行監管職責，屬于典型的行政不作為，其作為第一被告顯然符合法律規定。江源區中醫院作為違法行為人，長年違法排放醫療污水，其作為民事公益訴訟的被告人也完全符合法律規定。但現在反思，此訴狀中沒有體現出江源中醫院作為行政公益訴訟第三人的身份，明顯不妥。事實上，人民法院在其行政判決書中，恰恰將江源區中醫院列為第三人，在民事判決書中將其列為被告人，與檢察機關起訴書中所列主體并不一致。由于此類案件的起訴書采取何種形式寫法，法律及相關司法解釋均沒有作出規定，筆者認為應當采用書寫一份起訴書的方式，才能充分體現“附帶”的意義（下文將對此問題進行詳細論述），故采用筆者上文所建議的寫法，是解決此問題的最佳途徑。具體到本案，檢察機關起訴書中應如此列出被訴主體：

行政公益訴訟被告：江源區衛計局，住所地...

行政公益訴訟第三人：江源區中醫院，住所地...

民事公益訴訟被告：江源區中醫院，住所地...

此種作法，對人民法院撰寫“行政公益附帶民事公益訴訟判決（裁定）書”也具有參考和借鑒意義。

（三）有具體的訴訟請求和事實根據

1.有具體的訴訟請求。此類訴訟本質上是兩個訴的合并，所以對行政公益訴訟和民事公益訴訟都應當分別有各自的訴訟請求，并在起訴書中具體寫明。本案起訴書的第一項訴訟請求是確認江源區衛計局對江源區中醫院的檢驗行為違法，第二項訴請是判令江源區衛計局立即履行監管職責，責令江源中醫院限期對醫療污水處理設施進整改，第三項訴請是判令江源區中醫院立即停止違法排放醫療污水的行為。前兩項訴請屬于行政公益訴訟的訴請，也就是確認行政行為違法，要求其繼續依法履職；第三項是民事公益訴訟的訴請，實質上就是停止侵害。由于江源區中醫院違法排放醫療污水的行為根據相關部門的專業鑒定意見，只是存在造成地下水、土壤污染的重大風險，并沒有現實的損害發生，故當時沒有請求賠償損失。

2.有事實根據。此類訴訟，既要有民事公益訴訟的事實根據，也要有行政公益訴訟的事實根據。根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的相關規定，行政公益訴訟和民事公益訴訟一個共同的事實依據是違法行為侵害國家利益和社會公共利益的證據，行政公益訴訟另外要有行政機關違法行使職權，也就是不依法履行法定職責方面的證據。民事公益訴訟要有違法行為與損害結果存在因果關系方面的證據。當然，根據不同的訴訟請求，相關的證據必須要向法院提供。本案中，江源中醫院違法排放醫療污水的行為，有當地環保機關的行政處罰決定、江源中醫院相關負責人的詢問筆錄、現場勘查影像資料等證據在卷為憑。侵害國家和社會公共利益的證據有吉科檢測公司出具的檢測數據、吉林省中實環保工程公司（具有環保部頒發的資質）出具的意見書，證實江源中醫院將醫療污水混入生活污水直接排入滲坑，可引起醫源性細菌對地下水及周圍土壤的污染。中實環保工程公司出具的意見書，同時也證明了因果關系的存在。

（四）必須同時符合《行政訴訟法》第61條規定的受案范圍和公益訴訟案件的受案范圍

1.必須符合行政公益訴訟和民事公益訴訟的受案范圍。新修改的行政訴訟法將行政公益訴訟的受案范圍界定為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓領域，因本案屬于因行政機關不依法履行法定職責，造成地下水及土壤存在重大污染隱患，應屬于 “生態環境和資源保護”領域，故符合行政公益訴訟的受案范圍。新修改的民事訴訟法，將民事公益訴訟的受案范圍界定在“破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域”，因本案屬于破壞生態環境和資源保護，也符合民事公益訴訟的受案范圍。

2.必須符合行政附帶民事訴訟的受案范圍。根據《行政訴訟法》第61條的規定，行政附帶民事訴訟的受案范圍僅限定于行政許可、行政登記、行政征收、行政征用和行政機關裁決民事爭議這五類行政訴訟案件，其他案件不允許提起行政附帶民事訴訟，當然也不允許提起行政公益附帶民事公益訴訟。

根據《醫療機構管理條例》及其實施細則的相關規定，醫療機構依據不同床位，在不同的年限內必須要進行校驗。此種校驗類似于以前的工商年檢，屬于典型的行政許可行為，如醫療機構經校驗不合格，在1-6個月的暫緩檢驗期間內仍不合格的，應當吊銷其醫療機構執業許可證。顯然，本案第一項訴訟請求確認江源區衛計局的校驗行為違法，屬于確認行政許可行為違法，符合行政附帶民事訴訟的受案條件?！夺t療機構管理條例實施細則》第35條規定：“辦理校驗應當交驗 《醫療機構執業許可證》，并提交下列文件:（一）《醫療機構校驗申請書》；（二）醫療機構執業許可證副本；（三）省、自治區、直轄市衛生行政部門規定提交的其他材料?！薄都质♂t療機構審批管理辦法（試行）》第44條規定，醫療機構申請校驗時應提交校驗申請、執業登記項目變更情況、接受整改情況、環評合格報告等材料。本案中，江源中醫院在2012年改建綜合樓時，沒有按照《水污染防治法》第35條的規定，同時建設醫療污水處理設施，也沒有進行環保驗收即投入使用。對此，江源區環保局于2014年對其作出過行政處罰決定，除罰款外，還要求江源中醫院限期改正、限期辦理環保驗收手續。江源區衛計局在江源中醫院沒有提交環評合格報告的情況下，仍然對其校驗合格，屬于典型的不依法履行職責。故檢察機關提出了確認江源區衛計局行政許可行為違法的訴訟請求，此請求符合行政訴訟法關于行政附帶民事訴訟的受案范圍。

（五）履行了法定的前置程序

根據相關法律及司法解釋的規定，行政公益訴訟的前置程序是檢察機關向違法行政機關發出督促其糾正違法行為或依法履行職責的檢察建議，如行政機關仍不依法履行職責，致使國家和社會公共利益持續處于受侵害狀態的，人民檢察院才能夠提起行政公益訴訟。民事公益訴訟的前置程序是沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟，致使國家和社會公共利益持續處于受侵害狀態的，人民檢察院才能提起民事公益訴訟。檢察機關只有全部履行了行政公益訴訟和民事公益訴訟的前置程序后，才能提起行政公益附帶民事公益訴訟。

本案中，檢察機關發現江源區中醫院違法排放醫療污水，而江源區衛計局沒有依法履行監管職責后，于2015年11月向江源區衛計局發出檢察建議，督促其采取有效措施，制止江源中醫院繼續違法排放醫療污水的行為。同年12月20日，江源區衛計局向檢察機關書面回復稱，該局已向江源區政府提交了專題報告，并請相關公司進行前期設計，定于2016年4-5月前期工作準備就緒，政府資金到位后，即可進行施工改造。針對江源區衛計局的答復，檢察機關進行了跟進調查，發現江源中醫院并沒有采取任何措施，仍然每天將醫療污水直接排入滲坑，只是將原來每天投放2次消毒粉改為投放4次。江源區衛計局對中醫院也沒有作出任何行政處理決定，同時該局與相關公司簽訂的只是意向性合同，根本沒有合同履行期限。至此，檢察機關已經依法履行了前置程序，具備了提起行政公益訴訟的條件。因為本案民事公益訴訟屬于環境污染領域，根據《環境保護法》第58條的規定，符合條件的環保組織可以提起民事公益訴訟，故檢察機關進行了調查，白山市民政局、環保局出具書面證明材料，證實白山市沒有符合環保法規定條件的社會公益組織。至此，檢察機關也履行了民事公益訴訟的前置程序，因為沒有可以提起訴訟的適格主體，檢察機關具備了提起民事公益訴訟的條件。

（六）行政公益訴訟與民事公益訴訟必須具有關聯性

《行政訴訟法》第61條規定的是在行政訴訟中，當事人申請一并解決“相關”民事爭議的，人民法院可以一并審理。這里的“相關”即是指關聯性，因此，行政公益附帶民事公益訴訟的起訴條件之一即是兩個訴必須具有一定的關聯性。但是如何正確理解關聯性，觀點并不統一，有的學者認為“關聯性是指行政訴訟及其相關民事訴訟是由同一行政行為引起的，并且民事爭議的解決有賴于行政爭議的解決，相互具有關聯性?！保?］筆者認為上述觀點值得商榷，關聯性應當從行為關聯、結果關聯及訴請關聯三個方面進行分析，只要有一種關聯存在，即可認定為“相關”。關于行為關聯，是指同一行為既違反了行政法規，又構成了民事侵權，即可認定具有關聯性。本案中，江源中醫院違法排放醫療污水的行為既違反了水污染防治法和國務院消毒管理辦法的相關規定，同時又對地下水及周邊土壤造成了重大的污染風險，構成了民事侵權，因此具備了一并審理的條件。關于結果關聯，是指不同的行為造成了同一損害結果，也可認定為具有關聯性。本案中，江源區衛計局在明知江源中醫院沒有建設醫療污水處理設施、也沒有進行環保驗收的情況下，仍然對其校驗合格的行政行為，在一定程度上縱容了江源中醫院違法排放醫療污水的民事侵權行為，行政行為與民事行為共同造成了江源中醫院長年違法排放醫療污水，損害國家和社會公共利益的結果，因此，可以認定兩種行為具有一定的關聯性。關于訴請關聯，是指行政訴訟的請求與民事訴訟的請求相互支撐，緊密相聯，以求達到共同的訴訟目的。還是以本案為例，檢察機關兩項行政公益訴訟請求的實質是督促行政機關依法履行監管職責，責令限期安裝醫療污水處理設施，以達到最終合法排放醫療污水的目的，這與民事公益訴訟的請求停止侵害的訴訟目標實質上是一致的，只要安裝了醫療污水凈化處理設施，自然達到了停止繼續違法排放的目的。

綜上，行政公益附帶民事公益訴訟的起訴條件要遠高于一般行政附帶民事訴訟的條件，同時也遠高于一般行政公益訴訟或者民事公益訴訟的條件，只有同時具備了上述六項條件，才能提起行政公益附帶民事公益訴訟。

二、起訴方式及庭審模式

最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第18條規定：“人民法院在行政訴訟中一并審理民事爭議的，民事爭議應當單獨立案，由同一審判組織審理?！眴为毩?，意味著行政公益訴訟案件與民事公益訴訟案件要立兩個案號，但司法解釋對此類案件是提交一份起訴書還是提交兩份起訴書沒有作出規定，按照正常的邏輯，既然立兩個案號，就應當分別提交兩份起訴書。以此類推，也要開兩個庭，對行政公益訴訟案件和民事公益訴訟案件分別開庭審理。對此，筆者持不同意見，理由如下：

1.從文意上講，“附帶”是指另有所補充的；順便；非主要的（據百度百科解釋）。據此理解，此類案件中，行政公益訴訟是主訴，只是順便審理民事公益訴訟，如果立成兩個案件，與順便、補充的本意有所悖離。

2.“一并審理”就是附帶訴訟，附帶訴訟的立法本意應當是降低司法成本、提高司法效率、便于當事人訴訟，如果須提交兩份訴狀、開兩個庭，就有違立法本意。

3.此類訴訟的一大特點就是行政公益訴訟與民事公益訴訟具有法律上的關聯性，許多證據是共同的，訴訟請求是緊密關聯的，如果提交兩份訴狀、開兩個庭，會造成許多重復勞動，極大浪費司法資源。

4.此類訴訟與刑事附帶民事訴訟具有本質區別，不能將刑事訴訟法的相關規定直接套用到此類訴訟中來。因為此類訴訟的起訴主體只能是人民檢察院，即兩個訴的起訴主體是同一人，而檢察機關在公益訴訟中不具有訴訟利益，其是代表國家提起的訴訟，這與刑事附帶民事訴訟中的民事原告人有著本質區別。

基于以上理由，筆者認為此類訴訟中檢察機關只須向人民法院提交一份行政公益附帶民事公益訴訟起訴書即可，人民法院也只須通過一次開庭完成庭審任務，這更符合附帶訴訟的立法本意。本案中，經與人民法院充分協商，檢察機關只向人民法院提交了一份附帶起訴書。開庭審理時，將兩個訴的爭議焦點統一進行了規納和總結，一次庭審即將案件審理完畢。本案“一紙訴狀、一次庭審”的新模式，取得了良好的法律效果和社會效果，受到了各方的一致肯定，為人民法院將來審理此類案件提供了可復制的成功范例。

三、判決方式

《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第19條第3款規定：“行政爭議和民事爭議應當分別裁判?！北景钢?，人民法院正是分別下達了行政判決書和民事判決書，均判決檢察機關勝訴。此規定與“單獨立案”是一脈相承的理念，對此筆者有不同看法。筆者建議此類訴訟的裁判方式恰恰應當用一份“行政公益附帶民事公益訴訟判決書”處理更為妥當。除以上陳述的理由外，還有一點必須明確，《刑事訴訟法》第99條第2款規定：“如果國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴時，可以提起附帶民事訴訟?！倍鴮液蜕鐣怖娴挠行?、及時保護正是建立檢察機關提起公益訴訟制度的初衷。當檢察機關按照刑事訴訟法的規定提起刑事附帶民事公益訴訟時，人民法院依照《刑事訴訟法》第102條的規定，應當作出刑事附帶民事公益訴訟裁判文書，而不是分別作出刑事判決書和民事判決書。那么就會出現這樣的情況，檢察機關同樣是代表國家提起刑事訴訟和行政公益訴訟 （通說認為，刑事訴訟也屬于廣義的公益訴訟），附帶提起民事公益訴訟，刑事附帶民事公益訴訟只有一份裁判文書，而行政公益附帶民事公益訴訟卻形成兩份裁判文書。這種矛盾，按照現行司法解釋“分別裁判”的規定是無法解決的現實問題。

總之，筆者認為此類案件作出一份裁判文書更符合附帶訴訟的立法本意。但有一種情況除外，即當民事公益訴訟案件雙方達成調解協議時，人民法院則需要對民事公益訴訟單獨制作調解書，而對行政公益訴訟部分依法作出判決書或者裁定書。

注釋：

［1］由于檢察機關是憲法確定的法律監督機關，在試點期間，關于檢察機關在公益訴訟中如何定位，最高人民法院和最高人民檢察院達成一致意見，在司法解釋中均已明確稱為“公益訴訟人”。

［2］江必新主編：《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第391頁。

*吉林省人民檢察院行政檢察部主任檢察官［130022］