公益訴訟中違法行政行為與民事侵權行為復合關系

文◎裘曉東 展志兵

公益訴訟中違法行政行為與民事侵權行為復合關系

文◎裘曉東*展志兵**

公益訴訟中違法行政行為與民事侵權行為交織、結合，共同造成環境污染的損害后果，構成行政民事復合侵權行為。體現為：侵權主體的雙重性、侵權行為的復合性、侵權行為的特定結合、損害結果的不可分性和同一性。行政民事復合侵權責任應遵循民事賠償責任與行政救濟途徑的兩分法。對行政民事復合侵權行為提起公益訴訟應遵循集中管轄、異地管轄的“三訴合一”原則。

公益訴訟 違法行政行為 民事侵權行為 復合侵權 管轄

在公益訴訟中，圍繞著社會公共利益的損害后果，存在著違法行政行為與民事侵權行為復合侵權的現象。在吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局、白山市江源區中醫院行政公益附帶民事公益訴訟案中，檢察機關發現既存在醫院環境污染侵權行為，又存在衛生和計劃生育局違法行政許可和不履行監管職責的違法行政行為。違法行政行為與民事侵權行為交織、結合，共同造成環境污染的損害后果。這種復合侵權現象在環境資源公益訴訟案件中不在少數，有一定的普遍性，從而引發我們對公益訴訟中行政民事復合侵權關系的一系列思考。

一、違法行政行為與民事侵權行為復合的概念及特征

違法行政行為與民事侵權行為復合，是指人民檢察院在辦理公益訴訟案件過程中，基于共同的事實原因或法律原因，行政機關違法行使職權侵權與自然人、法人和其他組織侵權相結合造成同一社會公共利益受損的情形。［1］在法治改革進程中的公益訴訟實踐，基于最大限度保護社會公共利益、實現依法行政之考量，違法行政行為與民事侵權行為結合形成的行政民事復合侵權理論可以運用于行政公益附帶民事公益訴訟領域。其特征為：

一是侵權主體的雙重性。侵權主體中至少有一個是行政主體，其他主體為具有獨立民事行為能力的自然人、法人和其他組織（以下統稱“個人”）。

二是侵權行為的復合性。行政主體的侵權方式是違法行使職權，個人的侵權方式為民事侵權。

三是侵權行為特定結合。違法行政行為與民事侵權行為畢竟主觀上不具有共同致人損害的故意或過失，但違法行政行為與民事侵權行為于特定時空內交織或結合，這種結合并不是直接結合在一起作為一個原因力對同一損害后果施加作用的。違法行政行為是作為民事侵權行為的先決行為或前提行為，［2］并不與民事侵權行為直接結合成一個原因，與民事侵權行為相比較，對于損害后果的發生所起作用是不同的。在公益訴訟中，須分清各自行為對加害后果的原因力大小，分別督促行政機關依法正確履行職責，一并解決民事主體對國家利益和社會公共利益造成侵害的問題。

四是損害結果的同一性。無論違法行政行為還是民事侵權行為都對損害社會公共利益的結果產生作用，該損害結果是同一、不可分割的整體。［3］

五是責任承擔的復雜性。行政公益附帶民事公益訴訟作為公益訴訟的特殊類型，其違法行政行為與民事侵權行為的共性之一就是在于都具有嚴重社會損害性。違法行政行為與民事侵權行為結合形成的行政民事復合侵權責任與單獨侵權行為責任相比較，具有一定的復雜性。

在上述典型案例中，白山市人民檢察院提出的公益訴訟訴求是分為追究民事責任和行政責任兩部分，民事責任部分請求判令中醫院停止違法排放醫療污水，行政責任部分請求確認衛生和計劃生育局校驗監管行為違法，并要求該局履行監管職責責令中醫院整改建設污水凈化設施。法院判決對這兩部分訴訟請求都予以了支持。

二、違法行政行為與民事侵權行為復合的構成要件

鑒于行政民事復合侵權行為兼具民事侵權和行政違法的一些特征，所以在構成要件上也有些重合之處，但同時也具有固有的特殊之處。我們采取案例分析法來厘清行政民事復合侵權行為的責任構成基本要件:

（一）主體要件

包含行政機關主體和民事侵權個人，且行政機關主體因其違法行使職權而侵權。民事侵權個人須具有獨立承擔賠償責任的能力。行政機關主體違法行使職權侵權是行政民事侵權復合責任與傳統民事責任在原因層面上的關鍵區別。若行政機關主體僅為普通民事侵權，則不引發行政民事侵權復合責任。從上述典型案例我們也可以看出，這起環境污染案的侵權主體是白山市江源區衛生和計劃生育局、白山市江源區中醫院，是復數，符合本要件的要求。

（二）行為要件

行為特定結合是指違法行政行為與民事侵權行為于特定時空內結合產生了損害行為，侵權人承擔行政民事侵權復合責任。“特定”系排除侵權行為人的過錯合意。違法行政行為與民事侵權行為在主觀上可能并沒有意思聯絡，在上述典型案例中至少是現有證據難以證明兩者主觀上有共同故意或者共同過失，他們在主觀上是為了自己的利益而非尋求共同利益的無共謀行為。但出于違法行政行為與民事侵權行為之間的客觀關聯性，典型案例中批準醫療執業許可的違法履職行為與不履行監督醫療污水處理設施整改的行政不作為，只要有一項得到糾正，即可阻卻醫院違法排污的民事侵權行為，違法行政行為與民事侵權行為之間的關聯性是直接的，因此可直接確定為行政民事復合侵權行為。

在此，違法行政行為侵權，應解釋為行政機關不履行法定職責，使得國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態。行政機關不履行法定職責的情形，實踐中常見：（1）行政機關雖已作出行政處罰決定，但行政相對人的違法行為并未停止，此情形可以作為判斷行政機關未履行法定職責的標準。本案中，白山市江源區衛生和計劃生育局對中醫院作出行政處罰，但未能有效制止中醫院違法排放醫療污水即屬此情形。（2）行政機關未窮盡法律手段。根據行政處罰法、行政強制法的規定，當事人在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，又未履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關應采取催告、加處罰款等方式督促其履行。經催告無效后，行政機關可以作出強制執行決定；沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起3個月內申請法院強制執行。行政機關在此過程中的任何一項不作為都屬于怠于履行法定職責的違法行為。（3）行政機關拒絕履行法定職責沒有法定理由。行政機關往往會以 “無法定職責、無資格和權力作出某項行政行為”為由拒絕履行法定職責。檢察機關在確定行政機關的職責權限時，應考慮是否有政府文件設置了相對集中行政許可權或者相對集中行政處罰權。行政機關如原未有該項職權而被指定集中行使，則應納入檢察機關的監督范圍。

（三）結果要件

違法行政行為與民事侵權行為結合造成損害后果是一個整體的結果，具備不可分割性及同一性。是否造成社會公共利益的損害是考量行政民事侵權復合責任能否成立的重要因素。行政民事侵權復合行為的成立要求損害結果具備同一性，所以如果不同的侵權人，主觀上不謀求共同利益，并無任何意思聯絡，客觀行為導致的侵權結果也不屬于一個整體，屬于不同的可分割的侵害結果，則此種情況不屬于行政民事侵權復合行為。

（四）責任要件

原則上，對于行政民事復合侵權行為，責任應一分為二，針對民事侵權行為應適用民事賠償責任，針對違法行政行為應適用行政救濟途徑，即行政責任。那么本案中行政責任與民事責任是截然分開的嗎？顯然不是，公益訴訟中要求“衛生和計劃生育局履行監管職責，責令中醫院整改建設污水凈化設施”的訴求，實際闡明衛生和計劃生育局違法行政行為的內涵就是“具有責令停止、改正民事侵權行為的監管職責而怠于履行”，也就是說違法行政行為必須以對民事侵權行為有法定監管職責為必要條件，違法行政行為從而才能成為民事侵權行為的先決行為、前提行為。由此可見，違法行政行為的行政責任中必然包含承擔民事侵權責任的形式。司法實踐也證明了這一點，本案訴訟提起后，被告衛生和計劃生育局積極采取補救措施，籌措資金，監督中醫院污水處理設施的整改工作，法律效果和社會效果良好。當然，受行政公益附帶民事公益訴訟樣本所限，這僅是從本典型案例這么一個個案總結得出的結論。隨著司法實踐的發展，肯定會有更全面、完善的認識。

三、行政民事侵權復合行為的管轄途徑

典型案例中，管轄機關并不是作出行政行為的行政機關所對應的江源區人民檢察院，而是上一級檢察機關白山市人民檢察院。本案中兩位訴訟被告均位于江源區行政區域范圍內，由市級檢察機關白山市人民檢察院提起公益訴訟，考慮到的因素可能有：時處公益訴訟試點階段，無現成規定可循；基層行政訴訟案件受理難、審理難、執行難的狀況普遍存在，地方制約因素較多，可能限制訴訟效果正常發揮。因此，當時由市級檢察院管轄并無不妥。現在，依照行政公益訴訟的管轄權規定，以由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄為原則，以指定管轄、管轄權轉移等為例外。對于行政公益附帶民事公益訴訟這類特殊類型案件的管轄，還有必要上提一級管轄嗎？

（一）現有制度對行政公益訴訟管轄規定明確，行政公益附帶民事公益訴訟的管轄可直接比照執行

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第29條及最高人民檢察院 《關于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規定（試行）》（征求意見稿）第33條規定：人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄。違法行使職權或者不作為的行政機關是縣級以上人民政府的案件，由市（分、州）人民檢察院管轄。可見，在行政公益訴訟的管轄權方面，一般情況下由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的基層人民檢察院管轄。主要是基于以下幾點考慮：其一，公益訴訟工作應當遵循相關行政訴訟原則，而行政訴訟法規定的管轄原則即是基層人民法院管轄普通一審行政案件，行政公益訴訟案件的管轄原則亦不應與其相悖；其二，《檢察機關提起公益訴訟試點方案》將公益訴訟重心放在市級院和基層院，辦案壓力下移，發揮基層容易發現線索、便于就近取證的優勢。在行政公益附帶民事公益訴訟中，民事侵權行為人與監管的行政機關往往在同一行政區域內，由同區域的檢察機關提起公益訴訟符合行政公益訴訟管轄規定，也有利于檢察監督 。

（二）集中管轄制度能有效克服行政公益訴訟易受干擾的弊端

從行政訴訟案件管轄制度適用的情況來看，基層人民法院的審判活動仍受制于地方政府，作為提起行政公益訴訟的檢察機關也同樣如此。長期以來，由于實行司法審判區域與行政管理區域相重合的體制，在人民法院、人民檢察院真正施行省級統管之前，經費支出、人事任免等諸方面均要受同級權力機關和政府的控制。在基層法院，行政訴訟案件受理難、審理難、執行難的狀況一直存在。行政公益訴訟屬于行政訴訟的一部分，案件的管轄比照其他行政案件，由人民檢察院負責提起訴訟，但制約著法院的因素會同樣制約檢察院，如何理順行政公益訴訟的管轄問題成為發揮訴訟效果的重要條件。

近年來，部分檢察機關借鑒法院對行政、環境資源類案件集中指定管轄的優秀做法，積極探索環境資源刑事、民事公益訴訟和行政公益訴訟案件“三訴合一”統一審查模式。

1.建立行政公益訴訟集中管轄制度。人民檢察院為改變資源環境案件刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟職能分散，不能全面有效保護、恢復資源環境的現狀，整合優化公訴、民事行政監督司法職能和辦案配置，創新提出“三訴合一”機制。“三訴合一”是指資源環境類刑事、民事行政公益訴訟案件由全市對應集中管轄的兩級院民事行政檢察部門設立專門的公益訴訟辦案組統一辦理，統一審查，統一向法院提起刑事訴訟（刑事附帶民事公益訴訟）、民事公益訴訟、行政公益訴訟（行政公益附帶民事公益訴訟），并履行相應的訴前程序和訴訟程序［4］。地市級院統一對資源環境類刑事、民事行政公益訴訟案件進行集中管轄，靈活調整兩級院對環境類民事行政公益訴訟案件的管轄權，有效避免地方政府對基層檢察院提起的公益訴訟案件的干預，同時采取類似法院環境資源類案件“三審合一”做法，將涉及刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟的同一類案件統一受理、同步審查，合并起訴，有效節約司法資源。堅持一體化辦案機制，整合管轄院和環境資源受侵害地院資源，形成合力，在案件的調查取證、訴前程序履行等方面密切協作，由管轄院為主，受侵害地檢察院積極配合。從本地實踐看，該項舉措可推廣至其他類型案件，不局限于生態環境和資源保護類案件，還可囊括涉及國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域的案件。

2.實行較為靈活的異地管轄制度。市級檢察院善用指定管轄程序，在轄區內采取異地管轄的制度。如江蘇省南通市人民檢察院在“三訴合一”機制中就作具體規定：如東檢察院管轄海安縣、港閘區行政區域內一審資源環境案件；海門檢察院管轄啟東市、如東縣行政區域內一審資源環境案件；港閘檢察院管轄崇川區、南通經濟技術開發區內一審資源環境案件；如皋檢察院管轄海門市、通州區（包括濱海新區、興東機場地區）行政區域內一審資源環境案件；海安檢察院管轄如皋市行政區域內一審資源環境案件［5］。采取異地管轄制度，可有效避免當地政府部門對司法機關辦案的干預。而對于異地管轄造成的取證不便的情況，則采取案發院積極配合管轄院調查取證的一體化機制予以解決，取得1+1〉2的顯效。

注釋：

［1］參見2017年7月24日最高人民檢察院《關于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規定（試行）》（征求意見稿）第59條。

［2］參見2017年1月4日最高檢第8批指導性案例 “吉林省白山市檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局及江源區中醫院行政附帶民事公益訴訟案”［要旨］部分。

［3］W.V.H.Rogers，Comparative Report on Multiple Tortfeasors，in：W.V.H.Rogers （Ed.），Unification of Tort Law：Multiple Tortfeasors，Kluwer Law International，2004，p.282。

［4］參見《南通市檢察機關建立環境資源公益訴訟案件“三訴合一”機制的意見（試行）》。

［5］同［4］。

*江蘇省南通市人民檢察院民事檢察處處長［226001］

**江蘇省如皋市人民檢察院訴訟監督部行政檢察組負責人［226500］