長江經濟帶綠色發展與西部資源開發中的生態補償研究

藍定香

(四川省社會科學院經濟研究所，四川成都 610072)

長江經濟帶綠色發展與西部資源開發中的生態補償研究

藍定香

(四川省社會科學院經濟研究所，四川成都 610072)

長江經濟帶綠色發展；西部資源開發；生態補償

長江經濟帶的發展正式上升為國家戰略后，習近平總書記又進一步明確了“共抓大保護，不搞大開發”的定向定調。在這種背景下，加強處于長江上游西部省市在資源開發中的生態補償、推動長江經濟帶綠色發展就十分重要。為此，本文提出了以下建議：進一步強化政府補償；爭取更多的社會補償；探索國際合作補償；實施生態移民性補償。

2014年9月國務院發布了《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》(國發〔2014〕39號)，標志著長江經濟帶的發展正式上升為國家戰略。據此，長江經濟帶沿線省市爭相規劃、布局相關產業，期待著“大開發”、“大發展”的到來。不過，2016年初習近平總書記“共抓大保護，不搞大開發”的定向定調，讓長江經濟帶沿線省市的決策者們開始更加理性地思考和研究各自在“大保護”中的定位。其中，以資源型產業為重點的西部相關省市如何在資源開發中保護生態環境將直接關系到長江經濟帶的綠色發展問題。因此，研究西部資源開發中的生態補償、推動長江經濟帶綠色發展就成為非常重要的課題。

一、長江經濟帶必須走綠色發展之路

依托黃金水道推動長江經濟帶發展，打造中國經濟新支撐帶，是黨中央、國務院審時度勢，謀劃中國經濟新棋局做出的既利當前又惠長遠的重大戰略決策。國家“十三五”規劃(綱要)提出，要依托長江黃金水道，構建高質量綜合立體交通走廊，把長江經濟帶建設成為我國生態文明建設的先行示范帶、創新驅動帶、協調發展帶。足見，長江經濟帶發展的極端重要性。那么，究竟如何推動長江經濟帶發展則是許多人特別是相關省市的決策者都十分關注卻又是不太明確的問題。

其實，我們認真研讀國務院發布的《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》(國發〔2014〕39號)，就會發現，整個《意見》有9處提到“綠色”二字：在“原則”中提出“保護和改善流域生態服務功能，推動流域綠色循環低碳發展”；在“提升長江黃金水道功能”中提出“打造暢通、高效、平安、綠色的黃金水道”；在“建設綜合立體交通走廊”中提出“建成安全便捷、綠色低碳的綜合立體交通走廊”；在“創新驅動促進產業轉型升級”中提出“打造沿江綠色能源產業帶”(大力發展分布式能源、智能電網、綠色建筑和新能源汽車)；在“全面推進新型城鎮化”中提出“形成集約高效、綠色低碳的新型城鎮化發展格局”(保護城郊農業用地和綠色開敞空間；推進創新城市、綠色城市、智慧城市、人文城市建設)；在“建設綠色生態廊道”中要求“穩步提高長江流域水質，顯著改善長江生態環境”。這些“綠色”規劃已經表明，長江經濟帶必須走綠色發展之路。特別是2016年1月，習近平總書記在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會時強調，“推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態優先、綠色發展之路，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益，使母親河永葆生機活力?！斍昂徒窈笙喈旈L一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”，就進一步明確了長江經濟帶必須改變過去一說發展就要大開發的觀念，堅定不移地走“共抓大保護，不搞大開發”的綠色發展之路。為此，2016年3月，中共中央政治局會議審議通過的《長江經濟帶發展規劃綱要》再次明確指出：長江經濟帶發展的戰略定位必須堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護，不搞大開發……走出一條綠色低碳循環發展的道路。

二、西部資源開發對長江經濟帶綠色發展的影響

資源豐富的西部地區長期以來承擔著向全國輸送資源的功能：不僅改革開放以前的幾十年，在西部開發資源、東部加工制造的垂直分工體系中，西部向東部、中部地區輸送了大量資源，而且在世紀之交國家實施的西部大開發戰略中，西電東送、西氣東輸等標志性工程的建設進一步表明西部資源開發與外輸將是一個長期的、戰略性的選擇。但是，西部地區在作為我國資源的“聚寶盆”的同時，又是長江、黃河和珠江等主要江河的發源地，是全國的“百水之源”、風沙源頭，西高東低的地質地貌使之在整個國家生態安全中處于關鍵性的屏障地位。西部地區擁有全國40%以上的森林，同時還擁有豐富的生態資源，保存了許多世界上獨一無二的原生生態系統和珍稀動植物物種，對維護我國乃至世界的生物多樣性具有重要意義。研究表明,資源的生態價值往往是其市場價值的幾倍甚至幾十倍。例如，西部地區保持一方水土所需的成本僅幾角錢，但如果形成洪災轉移到下游，其經濟損失將是幾十元甚至幾百元。因此，西部地區的生態功能具有十分重要的地位，對中下游及全國廣大區域的生態環境安全具有決定性影響。

但是，由于西部本身的地理條件、氣候條件及自然生態條件，如海拔高、干旱少雨、土地貧瘠、沙漠荒漠化嚴重、植物生長發育周期長等原因，加之西部地區經濟不發達,全國的貧困人口絕大部分在西部地區，人們在開發資源、謀求富裕的過程中,未能夠得到來自生態環境保護方面的足夠補償,導致過度開發、亂砍濫伐，使西部生態快速退化——全國一半以上的生態脆弱縣集中在西部地區，不僅影響了西部的可持續發展，而且危及中部與東部的可持續發展。1998年長江中游出現大洪水，20世紀90年代黃河斷流越來越嚴重，中國最大的內陸河塔里木河主河道已縮短300千米，黃河源區不少湖泊已經干涸，2000年春季北方多次發生沙塵暴和揚沙天氣。截至2006年底,西部地區水土流失面積達到28259萬平方千米，占全國水土流失面積的77%。

長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省(市)，6億人口，面積約205萬平方公里，GDP占全國45%。其中，西部地區就有4個省市，與涉及中部地區的省市相同。但是，西部地區這些省市貧困人口所占比重較高、發展經濟以資源型產業為主的突出特點，同時其處于長江上游生態屏障的特殊地位是長江經濟帶中下游地區無法比擬的。因此，西部地區相關省市如何在資源開發、發展經濟、脫貧致富中保護生態環境，對于長江經濟帶的綠色發展具有十分重要的影響。

三、在西部資源開發中進行生態補償的建議

(一)必要性

鑒于西部地區重要的生態功能，國家在1999年提出西部大開發戰略時就明確指出“加強生態環境保護和建設是根本”,并將其作為西部大開發的四大重要任務之一。特別是我國的“十一五”規劃,已經將西部許多地方列入國家限制和禁止開發區。顯然,限制與禁止開發使得“靠山吃山”、“靠水吃水”的西部一些地區喪失了許多資源開發和經濟發展的機會。例如，四川阿壩藏族自治州向來以木材財政為主，自1999年天然林停采禁運后,很多縣財政收入失去了主要來源。在貴州茂蘭國家級自然保護區,因為禁止攝取保護區資源,農民無法繼續進行狩獵活動,大多數農民因缺少生活來源導致生活貧困。無須贅述，我們可以看到，在西部持久不懈地進行生態建設以確保我國生態安全的同時,西部許多地區出現了生態環境越好、資源越豐富而群眾越貧困的背離現象,形成貧困、人口增長、環境退化的惡性循環,陷人“貧困——破壞一——貧困”的怪圈。打破這個怪圈，實現西部地區既“溫飽”又“環?！钡膽鹇阅繕?，就要求我們在今后的開發西部資源、建設長江經濟帶的過程中必須建立科學合理的生態補償機制，尋求長江中下游特別是東部發達省市的經濟資本與西部生態資本的平衡，實現長江上中下游人民生態保護和資源開發的平衡，讓處于長江上游的西部走出為生存、致富而不斷破壞生態系統的怪圈，以生態補償推進西部大開發,保護西部地區豐富的、多樣性的生態資源,發展西部地區經濟,促進長江上中下游地區經濟協調發展,讓建設、保護長江上游生態屏障的西部人民分享長江中下游省市經濟社會發展的成果,真正實現和維護西部作為全國特別是長江上游生態屏障的功能。

(二)西部地區生態補償存在的問題

目前，財政轉移支付是最為主要的生態補償資金來源，而且縱向轉移支付占絕對主導地位,即中央對地方的轉移支付,而區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付少之又少。這種完全由中央政府“買單”的方式顯然與“受益者付費”的原則不協調。同時，還存在生態補償稅費征收標準低，收費與補償的管理體制不順，受償主體錯位，生態補償力度、年限、補償范圍不到位，缺乏有效的監督機制等問題。例如,西部地區水土流失面積占全國的83.3%,而國家投資僅占71.2%,遠不能彌補西部地區因生態保護而不能開發利用資源所帶來的經濟損失和發展機會的喪失。再如,在退耕還林中,經濟補償區域分為長江流域及南方地區和黃河流域及北方地區兩大區域。長江流域及南方地區統一執行每年每畝150千克糧食補助標準,黃河流域及北方地區統一執行每年每畝100千克糧食補助標準。這樣的補償方式造成退耕農之間事實上的分配不公,一些地區出現了“過高補償”、 “低補償”和“踩空”現象。比如，在生態公益林補償金政策的執行中,一些具有重要生態服務功能的林地未得到國家有關部門的認定,因此得不到相應的補償。

(三)對長江經濟帶西部省市進行生態補償的建議

根據國內外的相關經驗和我國已有實踐經驗的總結,西部的生態補償主要應當采取政府補償、社會補償、國際合作、生態移民四種方式。

1.進一步強化政府補償

(1)進一步強化財政轉移支對西部省市的生態補償。一是在中央財政轉移支付仍然是西部生態補償的主要方式的現階段,國家應制定更加有利于西部地區生態補償的財政轉移支付制度。要在現有生態補償資金規模基礎上擴大中央財政向西部各省市財政轉移支付的總規模,并確保按一定的比例遞增。二是要按照“誰受益、誰補償”的原則，協調建立長江中下游相關省市對上游省市的橫向財政轉移支付制度,加大橫向財政轉移支付補償力度。三是對西部生態保護與建設任務重的區域,如禁止開發區和限制開發區,可以建立集中統一的生態建設與補償協調機構,負責相關重大問題的研究、管理與協調、監督,為西部生態建設與補償提供組織保障，完善財政轉移支付補償機制,增強西部生態補償的效果。

(2)征收并逐步提高西部生態環境補償稅(費)。應建立生態環境稅費制度，形成穩定的西部生態環境保護與建設資金來源,實現西部生態環境保護與建設投入的規范化、社會化和市場化。建立西部生態補償的稅收制度主要應正確界定納稅人的范圍，確定稅基、稅種以及稅率。其中，納稅人應包括三類：受益于西部生態環境的納稅人；消耗西部生態資源的納稅人；對西部生態環境構成危害的納稅人。稅基：可以以生態環境的改善率來計算；生態資源消耗量。稅種：應當包括資源稅、增值稅、所得稅和消費稅等。稅率：這里，要特別強調西部自然資源的開采征稅問題。對西部自然資源的開采利用，無論企業是否銷售獲利，都會對資源造成破壞，應考慮以開采量作為企業繳納資源稅的計稅依據。在合理劃分西部資源等級的基礎上，對不同等級的礦山、油田等西部自然資源的開采實行不同的征稅標準。而且，對西部礦山、油田企業來說，在不同開采階段的稅率應當不同。一般應當采取“橄欖型”稅率政策,即開發初期和末期稅率低,開發中期稅率高。此外,應當根據情況逐步提高稅率。對于破壞西部生態環境情況較重的資源開采行為征收較高的稅率,限制其開采。同時，建議西部的資源稅中央共享部分,全額用于西部生態補償；西部的資源稅地方收入部分的10%甚至更高比例應用于西部的生態補償。這樣,可以促使企業根據市場需求合理開發利用西部的資源,同時可以為西部生態補償提供穩定的資金來源。

此外，在西部生態補償稅收制度尚未實施或尚不完善、稅收手段尚不豐富的現階段,西部生態補償仍然應當保留和恢復必要的行政收費補償制度,探索西部生態補償收費的方法,制定嚴格的征收制度。其收費的范圍應當包括礦產開發、土地開發、旅游開發、自然資源、藥用植物和電力開發等領域。收費方式應當按項目投資總額、產品銷售總額、產品單位產量收取,按生態破壞的占地面積收費,綜合性收費和押金制度等等。收費標準可以是固定收費,也可以根據情況采取浮動收費(按比例)標準。這種方式也可以在一定程度上解決西部生態補償的資金來源問題。這里,應當特別強調的是,今后我國特別是西部應當逐步擴大排污收費的范圍,提高排污收費標準,加大收繳力度。同時,西部土地出讓將是一個長期趨勢,應當將土地出讓金按一定比例轉化為生態補償費。

(3)加大對西部生態的項目補償力度。一方面,要加大對西部有關生態保護的科研、建設和開發等項目的資助和扶持力度。例如,可以適當增加西部退耕還林(草)的區域、面積,對有利于西部環境保護的工業生態型項目加大資金支持力度,等等。另一方面,要對西部地區居民因生態建設與保護而喪失的利益給予項目支持補償。同時，國家在安排生產力布局時,應當將國家要上的與西部資源有關的石油、煤化工、磷化工、電解鋁生產及深加工等重大項目盡可能在西部安排并就地延長其產業鏈,盡可能將附加值留在西部,上項目的同時環保工程也起步。只要不影響環境、不影響生態,能創造一定稅收并解決一些就業的企業,就應該允許其生存、發展；下游受益地區應當對上游退耕還林區培植后續產業進行勞動力培訓等項目支持。

(4)政府補償的其他方式。如政策傾斜、財政補貼、政府“綠色”采購等方式。

2.爭取更多的社會補償

由于政府對西部生態的補償能力與西部生態保護及建設所需要的補償之間存在巨大差距，因此，社會補償方式將在西部生態的整個補償中占據越來越重要的地位。包括:社會捐助、發行生態彩票、自愿義工。

3.探索國際合作補償

通過國家或各省(區、市),積極利用國際組織和外國政府的貸款或贈款,努力形成西部生態補償多元化的資金格局。特別是與西部相鄰的國家,大都有意愿改善我國西部的生態環境。因此,西部接受一些國際組織和外國政府單位的捐款或援助是可能的。

4.實施生態移民性補償

對西部的禁止開發區和限制開發區以及一些特殊的生態保護區,國家應當通過財政轉移支付、異地項目開發融資和貸款貼息等多種形式，支持這些區域進行生態移民,確保這些重要區域的原生態環境不被“開發”和破壞。

[1] 《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》(國發〔2014〕39號).

[2] 丁任重.西部資源開發與生態補償機制研究[M].成都:西南財經大學出版社，2009.

[3] 王金南等.生態補償機制與政策設計[M].北京:中國環境科學出版社，2006.

(責任編輯：孫開慶)

2017-02-22

藍定香，女，經濟學博士，碩士生導師，三級研究員，四川省社會科學院經濟研究所所長。主要研究方向：國企改革、資源環境。

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1008-5955(2017)01-0104-04