社區治理精細化的探索
——以成都市武侯區“深化社區網格治理機制”改革為例

吳 欣

(中共成都市委黨校，四川成都 610110)

社區治理精細化的探索
——以成都市武侯區“深化社區網格治理機制”改革為例

吳 欣

(中共成都市委黨校，四川成都 610110)

社區治理；精細化；多元參與；共建共享

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中指出，加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。武侯區于2013年10月啟動以“網格立體化、主體多元化、服務社會化”為主要內容的社區網格治理機制改革。經過三年多的實踐，改革在推動實現服務對象的精準定位、社區資源的精巧盤活以及社區服務的精細提升方面取得了較大成效。總結其探索經驗和存在問題對于創新社會治理，推進社會治理精細化是有意義的。

引言

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中指出，加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。創新社會治理，完善社會治理體系，提升社會治理水平，是近年來黨和國家一直著力推動的一項兼具戰略性和基礎性的重要任務。從推進社會治理社會化、到現代化、再到精細化等要求上的演變，既可以看出黨和國家對社會治理認識的逐步深化，也說明社會治理不斷地呈現出了一些新的情況與問題，使黨和國家的發展戰略據此作出針對性的回應。

社區及社區社會組織是實現精細化的突破口，五臟俱全的社區往往蘊含著最直接的改革源泉。比如，社區行政化傾向的老大難問題依然難以破解，使其無法向居民提供精細化的服務；社會組織力量依舊薄弱，其發展朝不保夕，難以有效且可持續地參與服務社區居民的事業中；政府雖有放權賦能、積極扶持之心，但卻難以精準把握群眾日益增長的物質文化等方面的需求，費力不討好的情況時有發生，等等。

問題倒逼改革。2013年10月，武侯區啟動以“網格立體化、主體多元化、服務社會化”為主要內容的社區網格治理機制改革，著力構建多元參與、協商共治的社區治理新格局。經過兩年多的實踐，改革在推動社區治理方式由“粗放型”向“精細型”轉變、治理主體由“單一型”向“共治型”轉變、公共服務由“政府包辦型”向“購買服務型”轉變方面取得了初步成效，并榮獲“2014中國十大社會治理創新”獎。因此，總結武侯區改革探索的經驗和問題，進而摸索出一套行之有效且可復制的制度，對于創新社會治理，推進社會治理精細化，在理論和實踐方面都是有意義的。

一、武侯區“深化社區網格治理機制”改革的制度設計及初步成效

1.探索構建社區“立體化”網格體系，實現服務對象的精準定位。

精準定位服務對象是實現精細化治理的前提。為此，武侯區構建了“立體化”的社區四級網格體系。其中，一級網格以社區為單位，主要負責社區黨組織、居民自治組織、綜合服務管理站的職能職責；二級網格以社區內大的區塊為單位，負責牽頭組織、承接實施網格內的社會管理和公共服務職能；三級網格以二級網格下的自治院落、物管小區、駐區單位為單位，承擔網格內的社會管理和公共服務具體落地的職能；三級網格中人口、戶數較多的自治院落、物管小區進一步劃小為四級網格，主要參與和協助三級網格開展各項工作及活動。目前，武侯全區共建立一級網格85個，二級網格460個，三級網格1742個，四級網格1297個。

在網格體系中，二級網格因要牽頭負責一個片區的社會管理和公共服務而顯得尤其重要。它要求社區兩委除書記、主任以外，其他兩委成員都要下沉到二級網格中，即為網格長。實際操作中，這一制度設計最明顯的成果就是提升了社區管理與服務的精準度與時效性。在以網格長為指導，三、四級網格成員積極參與的新型模式下，現在基本能保證對社區動態及時把握、需求及時反饋、服務及時跟進、糾紛及時調處、隱患及時排查等等。不少網格長深有感觸地說：“劃分了責任田，這個家我也當得更有底了。”而居民的感受則更直接而真切，不少居民表示：“臉見得勤了，話說得多了，心也就近了。”

2.創新社區網格治理“多元化”參與機制，實現社區治理資源的精巧盤活。

社區是一座社會資源富礦。所謂社區治理能力，很大程度上指的就是善于發現、調動、整合并運用蘊藏在社區中的社會資源的能力。武侯區在多年的社區治理探索中，對“多元參與、協商共治”的理念已經有了廣泛共識，并已初步形成以社區黨組織為核心、社區自治組織為主導、社區居民為主體，社區社會組織、志愿服務組織和駐區單位等共同參與的“一核多元”共治格局。而此次改革的一項重要舉措就是以政府購買服務的方式，把原來下沉到社區的行政事務類事項“轉移”給上述社會力量承擔，實現“權隨責走、費隨事轉。”

資源激活后的社區治理因此發生了一系列新變化：首先，無論是政務事項，還是居民服務，不再由社區唱獨角戲，而是由新成立的社會組織居民服務中心針對不同的服務項目，統籌安排社會組織、志愿服務組織、駐區單位等多元社會主體通過競爭來承接。其次，社會力量服務政府也不再是免費打工，而是建立在地位平等、身份受尊重、勞動有回報、合作與互動的基礎上，各類社會主體共同參與社區治理的積極性得到很大激發。第三，長期以來，“兩委”因其裹挾于繁瑣的行政事務而疏離社區自治，社區去行政化仿佛遙不可及。但隨著越來越多的社會主體被吸納到社區治理中分擔治理活動，社區“兩委”得以有更多的時間和精力專注于思考社區服務事業的興辦、服務活動的組織、社會組織的培育、社會利益的協調和社會資源的整合等關乎社區發展的事情，其逐步回歸自治的本原職責有了真正實現的可能。

3.建立社區網格治理“社會化”服務機制，實現社區服務的精細化、專業化、標準化。

在目前的社區治理中，居民日益增長的物質文化需要與政府所能提供的服務不完全適應是一個客觀的現實存在。因為政府的服務供給是大一統式的、單一的、相對恒定的，而居民的需求則是多樣的、追求品質的、不斷發展變化的。當政府漸漸力不從心時，社會組織卻躍躍欲試。武侯區拿出3000多萬資金來購買服務的舉措，仿佛往社區中投入一條鯰魚，不僅吸引了專業性的社會組織前來，更催生了大量社區自身的社會組織。目前，武侯全區登記備案的社會組織達1127個，從事社區服務的社會組織共計152家，其中105家是推進網格治理機制改革后新登記注冊的。(改革后J街道社會組織發展對比情況，見圖1)

圖1 J街道各類社會組織發展對比表

社區敞開大門，社會組織即大顯身手。一方面，通過承接由政府下沉到社區的行政事項，社會組織有機會全方位、多角度的參與到社區治理中，不僅為居民提供多元化、個性化、專業化的服務，更與正在或潛在的服務對象有了更多的接觸與溝通，為發展延伸服務打下基礎。另一方面，政府選擇的多元化、居民需求的多樣化也鞭策著社會組織不斷提升服務水平。有的社會組織將“沒有最好、只有更好”作為服務的標準，有的將“從草根到品牌”確立為組織的夢想。而作為直接受益人的居民，對社會組織的態度也從最初的懷疑觀望逐步轉變為接受歡迎甚至依賴。有的居民動情地說：“我生活困難，但又不夠申請低保的條件，他們給了我很多幫助，讓我發現自己的潛力，找回生活的希望。”經過兩年多的發展，目前的社區服務已逐步展現出政府信譽、群眾口碑、社會效益和市場地位多贏的可喜效果。

二、武侯區“深化社區網格治理機制”改革存在的主要問題

1.社區“歸位”有了可能，但卻說易行難。

社區“歸位”難，直接影響到社區治理精細化的推進。在調研中我們發現，社區去行政化，至少還存在以下幾個方面的問題：一是社區難以真正超脫。此次改革，絕大多數社區都采取了以原社區公服站人員為基礎成立社會組織，承接下沉到本社區的各類行政服務的模式。(改革形成的三種購買服務模式對社區的覆蓋情況，見圖2)

圖2 三大服務模式覆蓋社區情況圖

第一種模式為社區居委會以原社區公服站人員為基礎，成立社會組織承接本社區的各類行政服務下沉工作。第二種模式為街道統一引入成熟的專業社會工作機構，統一打包承接所有下沉的多項行政服務類工作。第三種模式則是將下沉的各項行政服務事項進行了拆分，將其中一部分行政服務下沉事項統一打包交由專業社會組織承接，其余部分則由社區自身成立的社會組織以及原社區公服站轉制成立的社會組織分別承接。

這對于有的社區來說，仿佛無所謂改革，幾乎換湯不換藥。社區也沒有把轉制而來的社會組織看作一個相對獨立的主體，依舊是有任務直接下、活兒一起干。二是社區長期的行政化影響尚有極大慣性。一方面，有的社區對社會組織不放心、不放手，認為經費給的是社會組織，但最后考核的卻依然是社區，因而改革伊始就試圖把社會組織變成自己的“手”和“腿”，引起社會組織反感；而與固有管控思維相對的，卻是部分社區自身自治能力已經嚴重萎縮，對于社會組織大量接手行政事務不僅沒有感到如釋重負，反而無所適從，對工作方向產生了新的茫然。有的社區書記坦言：“現在這些事都不由我們干了，那我們該干些什么呢？”三是社區對社會組織的認知有偏差甚至誤解。原本，社區在承接行政服務方面駕輕就熟，專業組織在提供公益服務等方面術有專攻；社區有人熟、地熟之便利，專業組織有規范、專業之優勢。但有的社區不僅不善于互補與合作，反而帶有偏見與傲慢。有的“兩委”成員甚至意氣地表示：“專業組織不是能嗎？那就讓他們干吧。如果沒有社區帶路，他們連居民家的門兒都進不了。”也有部分是因為失落而產生的抗拒心理。如有位社區主任就講：“我們居委會本來就是群眾選出來一心一意為居民服務的，何必要那么多社會組織來，幫的忙少，添的事兒多。”這樣的故步自封不僅影響社區治理合力的形成，更給自身“歸位”徒增阻礙。

2.社會組織蓬勃興起，但發展水平參差不齊。

社會組織發展不平衡是制約社區治理精細化的重要因素。首先，安于現狀的社會組織不在少數。由于目前大部分的社會組織都是轉制而來，其成員對從“鐵飯碗”突然轉入社會和市場感到不適應，既無理念之更新，亦無制度之規范，更無長遠之規劃，工作基本停留于完成規定動作，發展前景堪憂。其次，部分社會組織有“跑偏”傾向。相對于大多數社會組織的按部就班，有的社會組織能夠敏銳捕捉到社會和市場帶來的機遇，因而把主要精力也放在了拓展延伸服務甚至營利性服務上面，對首先需要完成的139項政務事項卻敷衍應付。再次，關于社會組織的發展從理念到路徑皆存在爭議。比如，以公益事業為核心價值的社會組織是否應該做政務服務？社會組織的發展應該是應社會需求而生，還是靠外力催熟？等等。因此，如何讓改革從理念到落地、變爭論為共識，是確保改革不偏向、社會組織不走樣所必須正視和解決的問題。最后，多重因素制約著社會組織的可持續發展。一是結構不平衡：實踐中，除了文體興趣活動類的社會組織外，多數社區都更愿意發展生活服務、教育培訓等微利性的社會組織，因而公益類社會組織的比例相對較低，維權類則更少。(改革后H社區所形成的社會組織分類情況，見圖3)

圖3 H社區社會組織分類情況表

二是造血功能不強：大多數社會組織主要還是依靠政府購買服務也就是財政經費支持來維持運轉，而靠自身能力和實力主動爭取下來項目經費，能夠自給自足保證正常運轉的社會組織依然是少數。三是社會組織的組織化、制度化程度不高：改革中，武侯區制定了《武侯區承接政府購買服務社會工作服務機構準入標準(試行)》，引導社會組織健全組織、完善制度、提升能力。但仍有部分新成立的草根型社會組織因其規模小，人員流動性大，其組織設置簡單，人員管理松散，組織運轉隨意，離有法可依、有章可循的基本要求還存在不小差距。

3.制度設計精細完備，但執行過程不可控。

設計好卻落實差的制度是無法為社區治理精細化提供有力支撐的。此次改革，武侯區從一開始就有制度保障方面的考量，先后出臺了《武侯區區級部門下沉社區政務服務事項納入政府購買目錄》、《區級部門政務服務事項準入社區管理辦法》、《關于社區平臺購買社會服務的指導意見》、《武侯區社區平臺購買社會服務資金管理辦法》等系列配套文件，梳理出《基層群眾性自治組織依法依規協助政府工作事項》、《其它下沉到社區的政務服務事項》等權責清單。但是，再精巧的制度設計也會因為執行因素而打折扣。比如，部分業務主管部門下沉事項很任性。按有關文件要求，區級部門、街道確需下沉到社區的行政事務，必須符合準入標準，對未列入“清單”的事項，區級部門和街道不得以行政命令方式要求社區辦理，對“清單”之外的行政事項，社區可以予以拒絕。但在實際操作過程中，部門往往以各種看似合理的理由盡可能地挖掘出更多需要社區承擔的事項。再比如，執行“費隨事轉”有時很隨意。這在臨時工作任務的經費配比上尤其突出。一位社區主任就說：“各種調查、統計多是臨時性任務，139項里也沒包含，一般只要對口科室下了通知，社區就要馬上去執行。”一名社區工作人員也講：“反正事情來了我們就做，有沒有錢也沒人給我們說，都稀里糊涂的，有時事后會補發，但更多時候都沒下文。”這樣的問題也延伸到了社會組織。雖然大多數社會組織都認可處于社區治理第一線，各種臨時性任務很難完全避免，但既無制度化的工作交接，又無經費配套的模式還是讓大家十分困擾，進而引發對改革的質疑。

三、關于武侯區“深化社區網格治理機制”改革的幾點思考

1.從認識層面看：不忘初心，方能堅守方向。

實現社區治理精細化，既是理念上的重大轉變，也意味著實際工作的更高要求，但其最終目標依然是為了充分動員社區力量和社區資源，共建共享守望相助、服務完善、管理有序、安定祥和的現代生活共同體。對于政府來說，既然是終極目標，必然不可能一蹴而就，需要有設計、有步驟。隨著“治理”理念的深入人心，政府在促使社區“歸位”、培育社會組織方面投入了大量的人財物及政策資源，此次武侯區的改革是又一次力度更大的嘗試。政府推進改革的決心和誠意自然無需懷疑，但當平臺搭建起來、制度規范起來之后，政府就該逐步退居幕后，更多地起引導和監督作用，讓社區各類治理主體在實踐磨礪中慢慢成長，避免因自覺或不自覺地過多干預而使社會組織重蹈社區行政化的覆轍。

對于剛剛起步的社會組織而言，政府的扶持雖然顯得至關重要，但不能因為大樹底下好乘涼而完全依附于政府。社會組織必須清醒地認識到，溫室里的花朵是沒有競爭力的，居民的滿意度才是決定其可持續發展的根本因素。因此，社會組織自身的能力建設將是終身必修課。與此同時，雖然不應把社會組織的少數營利行為統統視作洪水猛獸，但畢竟社會組織的主要功能不在于直接創造經濟價值，而主要是從事具有公益性的活動和服務。因此，如何在獲取收益與發揮公益性功能之間實現平衡，是眾多社區社會組織應該恰當把握的尺度。

而對于社區來說，應充分認識到社會組織是來幫忙而非添亂的。它們對于減輕社區壓力、溝通黨和政府與社會之間的關系、提升居民生活質量都有重要的作用。事實證明，那些社會組織發展狀況較好的社區，其社區書記往往也是比較超脫的。他們將主要精力放在如何更好地滿足居民對美好生活的向往上面，因而能精細梳理居民的需求，精巧動員更多主體參與社區營造，使社區服務更精心，進而提高居民對社區的認同感與歸屬感。合作共治的良性互動不僅深刻推動了社區建設，對鞏固黨的基層基礎的意義也是重要而深遠的。

2.從實際操作層面看：正視問題，方能更好前進。

毫無疑問，政府對社會組織在宏觀社會和微觀社區實現精細化治理中所能發揮的作用充滿關切和樂觀期待，因而有強烈的改革沖動。可以肯定的是，“政府購買服務”在很長的時間內都會是扶持社會組織的主要方式，購買力度也會持續加大。然而，如果社會組織的業務主要的不是自主自愿的選擇，而是來自于完成政府購買的行政事項，很難說其組織的獨立性、服務的多樣性不會受到影響。因此，政府應當更多地鼓勵社會組織從“官辦”走向“民辦”，依靠自身服務公眾的能力和互惠性的社會機制來籌集資金。比如社區“愛心驛站”因其為貧困家庭發放生活必需品的良好服務口碑而得到當地企業、社會團體和居民個人的積極捐贈；他們自己也通過收集廢舊物品、組織二手市場特賣會所獲得的收益購買一部分物品，政府的接濟反而只占了很小比例。因此，政府扶持的重點也應該更多地轉移到此類從事社會保障與社會福利事業的社會組織上來。這樣的政策和資金導向既能催生出更多公益性社會組織，也能有效遏制某些社會組織的營利沖動，促其健康發展。

與此同時，雖然不是所有的社會組織都需要嚴謹的組織規章制度，或者對專業性人才都有強烈的需求(比如一些興趣類社會組織)，但從發展的眼光看，社區社會組織要得到長遠發展，這兩方面都是不可或缺的要件。因為政府選擇社會組織時是有準入標準的，一個組織內部管理無序，內部制度不健全，沒有章程也沒有規則的社會組織不可能有社會公信力，也不可能通過資質審核。而專業人才之所以重要，是因為我們在調研中發現，有些社區社會組織雖然有很好的想法，也有干事的熱情，但由于自身能力所限，對于諸如募捐、資助，項目申請、運行、管理、評估等基本活動等都缺乏相關的知識與技能，導致經費籌措難，工作起色小。因此，指導并督促社會組織建立健全內部管理制度，培養成員遵章守制的習慣；制定引進專業人才的薪資制度和激勵政策，使他們樂意留在社區為居民服務應該成為社會組織能力建設的兩大主要著力點。

3.從文化培育上看：久久為功，方能厚植根本。

如何讓有限的政府資源得到最大限度的利用，如何為社區居民提供更精細的服務，如何增強居民對社區的情感認同與心理歸屬一直都是社區建設的重大課題。武侯區的改革為此提供了有益探索。但是，任何改革都不可能立竿見影，也不可能一勞永逸。其中，有兩大關乎社區治理根本的基礎工程尤其需要我們拿出水滴石穿的韌勁來。一是以社區黨建引領社區治理：如果說有哪個組織能夠覆蓋社區的各個層面各個角落，能夠最大限度的整合社區的各種資源，能夠最高效地將社區居民組織動員起來，毫無疑問，只有黨組織才有這樣的資源和能力。對于絕大多數居民和社區各類治理主體而言，社區黨組織依然是他們最可信任的，社區書記也是最有威信的。居民有了訴求，會首先想到向黨組織反映；有了困難，也會第一時間向黨組織尋求幫助。因此，如何通過聯系服務群眾的最后一公里，有效發揮基層黨組織的社會功能與文化功能，政治功能與服務功能，既是鞏固黨的基層群眾基礎的需要，也是凝聚社區人心的需要。

二是以社區營造激發居民參與。歸根結底，居民才是社區治理的主體。社區治理的績效最終要以居民高興不高興、答應不答應、滿意不滿意來衡量。但是，政府在社區組織的某些活動之所以應者寥寥，是因為它不是居民自發產生的需求；政府的個別惠民工程之所以換不來居民的口碑，是因為它沒能解決居民最迫切的問題；部分社會組織之所以不為居民所認可，也是因為它沒能為居民提供他們所真正需要的服務。因此，為了積累社區的集體社會資本，變居民的冷淡冷漠為熱情熱心，創造社區共同生活福祉，“社區營造”的概念應運而生。“社區營造”指的是居住在同一社區的居民，持續以集體行動來處理共同面對的社區生活議題——例如居住環境的改善、公共空間的營造、安全秩序的維護、居家養老的需求、鄰里守望的期待等等。因為共同行動，居民彼此之間以及居民與社區環境之間會逐步建立起緊密關聯而又互信互助的社會聯系；因為解決問題，居民的自治參與意識和協商共治的能力會得以提升。事實上，近些年來，在武侯區積極推進以基層民主引領基層治理的過程中，居民通過“四個民主”的學習操練，已經為實現“四個自我”積累了有利的條件。但居民主體意識、參與意識以及自治精神的培育依然不可能是朝夕之功，而是需要馳而不息的努力。如果說推進改革更多的是需要勇氣，那么激發居民參與活力更多的則是需要耐心。

(責任編輯：周建瑜)

2017-03-05

吳欣(1981—)，女，重慶市人，中共成都市委黨校黨史黨建教研部副教授，法學碩士，主要從事基層治理與基層黨建研究。

D63

A

1008-5955(2017)01-0099-05