堅守有為 不辱使命努力打造新區發展保護和保障的舟山樣板

□舟山市國土資源局黨委書記、局長 虞國平

堅守有為 不辱使命努力打造新區發展保護和保障的舟山樣板

□舟山市國土資源局黨委書記、局長 虞國平

編者按

為進一步學習貫徹落實《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發﹝2017﹞4號）文件精神，浙江省國土資源廳干部職工熱烈響應，自覺開展學習研討，各市國土資源局局長也帶頭學習，結合工作實際積極撰寫心得體會。本期選登4篇體會文章，供大家學習交流。

中共中央、國務院出臺了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號文件，以下簡稱《意見》）。文件圍繞實現耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，系統提出了多項加強耕地保護的新政策。同時，《意見》又堅持統籌協調與差別化管理相統一，進一步改進耕地占補平衡政策，完善耕地保護補償機制和耕地保護責任目標考核機制。當前，正值舟山群島新區、中國（浙江）舟山自由貿易試驗區、舟山江海聯運服務中心等國家重大戰略相繼獲批，綠色石化基地、波音完工和交付中心等一批國家戰略項目先后落地。舟山新區肩負著落實國家重大戰略和耕地生態環境保護的“雙重”使命。站在歷史的十字路口，如何統籌把握好這兩大使命是擺在舟山各級黨委政府和每一個新區領導干部面前的一道必答題。《意見》的出臺為舟山如何破解難題指明了方向。

一、要立足國情，堅守國策

耕地是糧食安全的載體。我國之所以反復強調國家糧食安全和耕地保護，就是因為13億人口的吃飯問題，始終是我國一件頭等重要的政治大事。保證國家糧食安全，最根本的就是保護耕地。現在我國人均耕地只有1.43畝，不足世界平均水平的一半。面對嚴峻的人地矛盾，是我們始終不可以忽略的基本國情。因此，在大力實施國家戰略的背景下，必須遵循耕地保護基本國策；在抓好耕地保護和改進占補平衡上，必須要突出“堅守”，即《意見》提出的“兩個絕不能”，已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用。

1.必須堅守耕地保護主體責任

《意見》明確指出地方各級黨委政府要切實擔負起耕地保護和占補平衡的主體責任。目前，舟山已在全市全面構建耕地保護共同責任，將耕地保護列入對各縣（區）政府、功能區管委會的年度綜合考核和領導干部政績考核的一項重要內容。為使責任落地生根，舟山早在2009年就率先實行領導干部土地管理和耕地保護責任離任審計。《意見》的出臺為持續深化主體責任落實進一步指明了方向。舟山明確將土地管理和耕地保護責任離任審計與自然資源資產離任審計相結合，將永久基本農田保護、閑置土地消化處置以及單位GDP建設用地占用量及下降率等土地集約節約用地指標作為離任審計評價的重要內容，切實加以深化、細化、固化，切實繃緊耕地保護主體責任這根弦。

2.必須堅守耕地保護基層共管

一是要全面實施耕地保護補償機制。舟山市已全面建立耕地保護補償機制，對耕地實行差別化補償，對永久基本農田實行特殊保護，已落實以獎代補、地力保護、補償獎勵等資金3240余萬元。同時，按照《意見》十四條“統籌推進耕地修養生息”精神，市財政決定對實行耕地休養生息的農村集體經濟組織、種糧大戶、農業經營主體和單位，每年另外安排300萬專項資金予以獎勵，有效調動耕地保護的積極性。二是積極推行村級土地民主管理模式，把實施耕地保護約束性和激勵性條款納入其中。例如，對落實耕地保護責任較好的承包農戶予以優先安排宅基地審批的獎勵，并優先享受村里的其他優惠待遇；對于耕地拋荒、閑置或受環境污染的責任人，在取消經濟補償費的同時取消其耕地承包經營權，并收取拋荒費等經濟處罰。這些條款經村民代表大會充分討論后寫入村規民約，有效填補了基層土地管理的“空白”和“盲區”。三是全面推進國土資源基層所規范化建設。按照“職責要厘清、制度要健全、人員要融合、權責要下方、硬件要到位、工作要順暢”的“六要”標準，進一步健全工作機制，發揮好國土資源所作用，形成基層國土資源管理合力，真正將耕地保護沉到一線，落到基層。

3.必須堅守耕地保護執法紅線

面對國土資源行政執法存在的查處難、執行難、移交難等難題，舟山市積極構建由鄉鎮政府牽頭的聯合執法、綜合執法新體系，打通案件執行“最后一公里”。在全市開展違法用地“亮劍行動”，借助“三改一拆”、無違建縣（區）創建有利契機，建立市政府聯席會議制度，在不同場合公開曝光30余件重大案件，通過聯合執法，一批歷史遺留積案和重大疑難案件有效查處到位。今年，舟山將進一步創新執法監察新機制，以新建舟山市衛片遙感和執法監察指揮中心為核心，建立起巡查管理系統、違法線索（報告、舉報）管理系統、案件管理系統、在線監督系統、法律法規查詢系統、統計分析系統“六位一體”的執法監管系統，構建起“天上看得見，網上查得實，地上管得住”，早發現、早報告、早查處的執法監察機制。

二、要敢于擔當，奮發有為

守住耕地保護紅線僅僅是基礎，面對實施國家戰略中的耕地占用剛性需求，實施好耕地占補平衡是關鍵。抓好耕地占補平衡必須要實現“有為”。

1.要在土地全域整治上有所為

以全面建設“海上花園城市”為目標，優化空間布局，加速推進“大島建、小島遷”工程，研究農村宅基地退出機制，推進漁農村集聚區建設，結合地災搬遷等實施全域農村土地綜合整治。一是規劃先行、多規融合。結合發展規劃、城市規劃、土地利用總體規劃等，深化多規合一，重視村鎮空間布局和集中居住點規劃編制，統籌考慮地理環境、人口變動、產業布局、耕作半徑和村莊整合等因素，合理布點農房集中居住區域。二是堅持生態優先理念。實施“綠心綠肺”工程，將健康、生態、可持續發展的“綠色”主題融入城市發展核心，樹立永久基本農田示范區是新區“綠心綠肺”的理念，在規劃上踐行“綠水青山就是金山銀山”。三是多途徑全方位推進。結合新農村建設、農村住房改造、地質災害避險搬遷、農村環境整治和中心鎮、中心村建設等重大基礎設施建設搬遷、廢棄礦山治理、礦山復綠等工程，科學設置項目區，規范有序推進全域土地綜合整治工作。

2.要在節約集約用地上有所為

2016年，舟山市成功創建全國國土資源節約集約模范市。舟山將持續抓好鞏固提升，始終把挖潛增效、創新模式作為實現耕地占補平衡的基礎點和突破點。一是嚴格規劃管控。嚴格執行土地利用總體規劃,按規劃提出的管控細則實施用途管控。嚴格實施土地預申請制度，在規劃、計劃、占補、供應四個環節把控準入，特別對涉及占用耕地的建設項目實施專業論證制度、經濟調節制度和集體決策制度，嚴格落實源頭管控。二是全面推行城鎮低效用地再開發工作。貫徹實施省、市有關城鎮低效用地再開發的各項優惠政策，鼓勵企業和市場主體利用開發低效用地的積極性。三是創新土地利用新機制。全面實行工業用地彈性年期出讓，完善長期租賃、先租后讓、租讓結合等多種工業用地供應方式。同時，結合農村土地制度改革，研究農村存量建設用地盤活的辦法、路徑和政策措施，為探索創新農村建設用地管理機制，推進農村建設用地規模控制、結構優化和布局調整提供政策儲備。

3.要在科學墾造耕地上有所為

舟山地處海島丘陵山區，生態環境比較脆弱，可供開發整理的耕地后備資源極為有限，因此舟山在實施墾造耕地時，必須把生態環境保護擺在更加突出的位置，要科學論證、規范實施，立足海島資源特點，將實施廢棄鹽田和圍涂造地作為解決耕地占補平衡的最現實、最經濟、最可靠和最切實可行的途徑。“十三五”期間，舟山計劃實施廢棄鹽田和圍涂造地造地4.2萬畝。今年，已啟動了舟山歷年來最大規模的岱西廢棄鹽場復墾造地工程，項目區內地勢平坦，具有良好的土地復墾潛力，可墾造耕地5500畝，新增水田2500畝，將極大地緩解舟山市重大建設項目的耕地占補，特別是水田的占補平衡壓力。同時該項目經科學規劃論證，將墾造耕地與打造現代農業園區相結合，培育形成現代農業觀光旅游新業態示范區，將有效實現補充耕地數量、質量、生態“三位一體”有機結合。

三、要創新謀劃，積極作為

“但存方寸地，留與子孫耕”。耕地是我國最為寶貴的資源，事關十幾億人的吃飯大事。保住18億畝耕地紅線、落實耕地占補平衡是一個涵蓋政治、生態、經濟等多方面平衡的綜合性命題。在這個問題上必須要創新謀劃，長遠謀劃，積極作為。

《意見》要求，要全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，市（縣）政府要切實督促建設單位落實責任，將相關費用列入建設項目投資預算，提高補充耕地質量。耕作層是耕地精華，農業生產的物質基礎。實施耕作層表土剝離再利用對提高耕地質量、實現藏糧于地、保障糧食安全具有十分重要的意義。現行《土地管理法》未對耕作層表土剝離再利用進行強制要求和剛性規定。當前，《土地管理法》正處于修訂期間，為更好地落實《意見》精神，建議在法律層面上出臺相關約束性條款加以特殊保護。

《意見》指出，要充分發揮財政資金作用，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導農村集體經濟組織、農民和新型農業經營主體等，根據土地整治規劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實補充耕地任務。因此，在今后土地整治開發中，要注重采用經濟手段，充分調動占補主體的積極性，鼓勵個人和企業通過集資、投勞、貸款等多種形式籌集資金，采取獨資、聯營和股份制等聯合方式參與耕地補充。同時，對新開墾耕地的所有權人和使用權人在一定時期內發放“新增耕地耕種和管護補助費”，讓新增的耕地“有人種、能產出、得收益”。

站在發展騰飛的歷史時刻，面對保護耕地生態和保障經濟發展的雙重使命，我們深感重任在肩，全體舟山國土人必將以更強烈的責任感和使命感，堅守有為、不辱使命，努力打造舟山新區發展保護和保障的舟山樣板，努力譜寫走在前列的新篇章！