治國(guó)理政理念的歷史性轉(zhuǎn)變

◎劉永瑞

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治國(guó)理政理念的歷史性轉(zhuǎn)變

◎劉永瑞

(本文作者：河北省政協(xié)原黨組副書(shū)記、原副主席、教授）

中共十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的目標(biāo)，意味著處理社會(huì)生活問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)和方式，從傳統(tǒng)的管理模式向現(xiàn)代化的治理模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，是歷史性的社會(huì)文明的巨大進(jìn)步，是從根本上推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，建立民主與法治社會(huì)的理論自覺(jué)、實(shí)踐自覺(jué)。

（一）

社會(huì)管理的制度模式與實(shí)踐行為模式，在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的不同階段甚至不同國(guó)家有著很大的差別。國(guó)家生來(lái)就是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，是為調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和調(diào)和社會(huì)矛盾而存在的。但在長(zhǎng)期的奴隸制、封建制下，雖然那時(shí)從根本上還沒(méi)有所謂的社會(huì)管理理論和學(xué)說(shuō)，但無(wú)論是在東方還是在西方，管理社會(huì)的“策論”還是少不了的。在當(dāng)時(shí)的歐洲，社會(huì)的人、財(cái)、物統(tǒng)統(tǒng)分屬于各領(lǐng)主私有，是其神圣不可侵犯的私有財(cái)產(chǎn)，與之相適應(yīng)，“策論”與社會(huì)管理的核心是將社會(huì)的主體即百姓牢牢地捆綁在封建領(lǐng)主的統(tǒng)治權(quán)力下，而無(wú)人身自由權(quán)。在中國(guó)，社會(huì)管理從思想到制度也主要體現(xiàn)在王（皇）權(quán)的獨(dú)斷專(zhuān)制和對(duì)地主權(quán)力的依附管控上。王權(quán)與百姓的關(guān)系，就是天下皆王土，萬(wàn)民依附隸屬君主皇權(quán)。王權(quán)即國(guó)家即法律，順我者昌逆我者亡，專(zhuān)制獨(dú)裁是其唯一特點(diǎn)。在意識(shí)形態(tài)上所實(shí)踐的是君綱網(wǎng)固天下萬(wàn)民之道。因此，社會(huì)管理作為一種具有普遍社會(huì)意義的制度，應(yīng)該說(shuō)是在近代資產(chǎn)階級(jí)革命和其資產(chǎn)階級(jí)民主國(guó)家形成之后，才逐漸發(fā)展并完善起來(lái)的。其最主要的歷史條件是商品市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成，勞動(dòng)者脫離了中世紀(jì)前的人身依附和隸屬關(guān)系，具有了自由出賣(mài)勞動(dòng)力的自由權(quán)利，勞動(dòng)力成為商品。因此，在經(jīng)濟(jì)關(guān)系層面，公眾轉(zhuǎn)而從屬依附于資本物的統(tǒng)治支配，在社會(huì)領(lǐng)域，有了完全不同于君主獨(dú)裁專(zhuān)制的社會(huì)管制。資本主義社會(huì)發(fā)展到上世紀(jì)中葉，隨著戰(zhàn)后資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到國(guó)家壟斷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，尤其是中產(chǎn)階級(jí)的崛起并日益成為社會(huì)力量主體，公民自組織的發(fā)展和快速增加，社會(huì)治理思想越來(lái)越成為社會(huì)管理學(xué)的主流意識(shí)，因而，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和體系成為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家社會(huì)文明追求實(shí)現(xiàn)的一大標(biāo)志性目標(biāo)。

現(xiàn)代中國(guó)，在新民主主義革命基礎(chǔ)上建立起來(lái)的社會(huì)主義社會(huì)管理制度體系等，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)它是對(duì)半殖民地半封建社會(huì)管理制度的根本否定，“中國(guó)人民從此站起來(lái)了”，就從根本上改變了過(guò)去長(zhǎng)期遭受封建地主政權(quán)和官僚買(mǎi)辦權(quán)力絕對(duì)支配統(tǒng)治和專(zhuān)制的命運(yùn)。黨代表人民執(zhí)掌政權(quán)，人民通過(guò)代表會(huì)議參與社會(huì)管理。這是中國(guó)社會(huì)管理歷史文明的一大進(jìn)步。但是，在隨后長(zhǎng)達(dá)60年的社會(huì)管理實(shí)踐中，不能不說(shuō)在許多方面如在管理社會(huì)生活秩序、社會(huì)成員有序地經(jīng)常性地參與管理方面，還沒(méi)有真正形成體現(xiàn)憲法精神即“人民當(dāng)家作主”的社會(huì)管理科學(xué)體系與有效機(jī)制。而像十年“文化大革命”時(shí)期“社會(huì)管理”既無(wú)體系可言，也無(wú)機(jī)制可循。因此，從社會(huì)管理學(xué)和社會(huì)政治學(xué)的角度，來(lái)評(píng)判社會(huì)管理的主體結(jié)構(gòu)，不能不說(shuō)我國(guó)的社會(huì)管理在大多數(shù)情況下，依然深深烙印著政府行政權(quán)力至上，惟政是要，社會(huì)成員緊緊依附和從屬于行政權(quán)力管制的特點(diǎn)。因此，在社會(huì)生活的現(xiàn)象形態(tài)上政府行政權(quán)力高于一切，大于一切，它主宰著整個(gè)社會(huì)關(guān)系。

馬克思主義認(rèn)為，一切事物的發(fā)生，總是一定條件的產(chǎn)物。新中國(guó)一定時(shí)期的社會(huì)管理模式及其特征，是有其深刻背景和原因的。其中最主要的因素：

第一，在國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史上無(wú)前人之有效經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。社會(huì)主義絕對(duì)排斥資產(chǎn)階級(jí)建立在自由民主核心基礎(chǔ)上的公民社會(huì)理論和制度。

第二，最主要的是實(shí)行了生產(chǎn)資料單一的公有制和高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃體制，國(guó)家和政府不僅高度集中對(duì)物的要素支配權(quán)，對(duì)處于社會(huì)生產(chǎn)社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中的社會(huì)成員統(tǒng)統(tǒng)實(shí)行計(jì)劃管理，而且也將社會(huì)成員這個(gè)“人”的因素通過(guò)帶有行政權(quán)力的單位組織納入嚴(yán)密的行政權(quán)力體系管轄之中，代表國(guó)家政權(quán)的人民政府幾乎成為整個(gè)社會(huì)生活的主宰。這樣在計(jì)劃體制下政府與廣大社會(huì)成員就在事實(shí)上形成了一種垂直的居高臨下的直接管理關(guān)系。

第三，從1958年起普遍建立起的城鄉(xiāng)有別的戶(hù)籍制度，將社會(huì)中最有活力的“人”的因素牢牢地鎖定在特定空間，鎖定在特定的權(quán)力管控體系中。尤其是占百分之八十以上的農(nóng)民，被三級(jí)所有隊(duì)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)的也是政治的管理制度，牢牢地捆綁在黃土地上，沒(méi)有行政權(quán)力的準(zhǔn)許，社會(huì)成員是不能流動(dòng)的。這就進(jìn)一步把行政權(quán)力對(duì)全社會(huì)的管控能量發(fā)揮到了極致。人為地制造了二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，極大地抑制了社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)活力。

第四，特殊國(guó)際環(huán)境和政治背景，反帝反修任務(wù)，以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，鞏固無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政、維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安的需要，將政府行政權(quán)力與司法權(quán)力一起深入到了每一個(gè)基層組織，落實(shí)到了幾乎每一個(gè)人頭上。社會(huì)成員對(duì)權(quán)力的依附和隸屬關(guān)系也被強(qiáng)化到了極致。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“社會(huì)管理”體制不是憑空產(chǎn)生的，也不是一無(wú)是處。尤其是對(duì)于初創(chuàng)的人民共和國(guó)的安全，集中人力物力財(cái)力加快形成社會(huì)主義的工業(yè)化，應(yīng)對(duì)短缺經(jīng)濟(jì)狀況下的分配關(guān)系的矛盾，尤其是在保障社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定等等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，其弊端也越來(lái)越明顯。第一，它將政府變成了事無(wú)巨細(xì)的萬(wàn)能政府，背上了無(wú)限責(zé)任的巨大包袱。第二，政府管理手段和技術(shù)落后，實(shí)踐中顧此失彼，服務(wù)缺位、不到位，甚至錯(cuò)位。不斷地引發(fā)群眾不滿(mǎn)，甚至出現(xiàn)群體事件。第三，政府手中集中物權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)，項(xiàng)項(xiàng)審批，大權(quán)在握，官僚主義，腐敗行為也就難以避免。把這些弊端歸結(jié)為一點(diǎn)就是，政社矛盾、干群矛盾加劇，社會(huì)活力逐漸喪失。

因此，從2003年起，黨中央連續(xù)在黨的十六屆四中全會(huì)、六中全會(huì)、十七大和十八大，以及政治局會(huì)議上，相繼提出創(chuàng)新社會(huì)管理的要求。十八屆三中全會(huì)不失時(shí)機(jī)地提出了由社會(huì)管理體系向社會(huì)治理體系轉(zhuǎn)變，由習(xí)慣于傳統(tǒng)社會(huì)管理能力向治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變的歷史任務(wù)，這是一個(gè)同由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變一樣偉大艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)。

（二）

治理體系和機(jī)制的發(fā)生和發(fā)展是有條件性的。從經(jīng)濟(jì)條件看，首要的是社會(huì)應(yīng)具有完全成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自由的民主的法治的法人經(jīng)濟(jì)，是高度社會(huì)化的經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)決定政治，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。充分的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求社會(huì)建立與之相適應(yīng)的具有民主精神的治理體系和機(jī)制。從政治條件看，政府與公民關(guān)系之間，政府應(yīng)自覺(jué)地逐步去權(quán)力強(qiáng)制化，而社會(huì)成員則應(yīng)從思想到行為自覺(jué)地從對(duì)傳統(tǒng)的權(quán)力依附和隸屬的羈絆中解放出來(lái)，建立起對(duì)社會(huì)自覺(jué)地責(zé)任感。從法治環(huán)境看，社會(huì)要有完備的法制體系，政府和公民都要有自覺(jué)的法制觀念，政府依法行政，公民依法行為。

在當(dāng)今中國(guó)，變“管理”到“治理”，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)生活調(diào)控體系和機(jī)制的一場(chǎng)革命。彰顯的是“以人為本”的理念，民主管理意識(shí)，去的是對(duì)社會(huì)成員和社會(huì)事務(wù)的行政強(qiáng)制。治理，將“一切為了人民，一切依靠人民”的理念從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一直貫徹到了社會(huì)生活領(lǐng)域——依靠人民一起治理社會(huì)。建立治理主體的多元化，必將激發(fā)出億萬(wàn)人民的自覺(jué)性、積極性，創(chuàng)造出一個(gè)中國(guó)特色的善治社會(huì)。

在我國(guó)，從管理向治理轉(zhuǎn)變是歷史發(fā)展的必然，建立社會(huì)治理體系與機(jī)制的客觀基礎(chǔ)已經(jīng)形成。順勢(shì)而為，無(wú)疑是治道變革之正確選擇。

第一，30年的改革開(kāi)放，我國(guó)已經(jīng)成功地實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已基本建立。企業(yè)和商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者成為獨(dú)立的市場(chǎng)法人主體，商品生產(chǎn)者具有了自由擇業(yè)的自由自主權(quán)，經(jīng)濟(jì)要素配置越來(lái)越受市場(chǎng)機(jī)制的決定與支配。經(jīng)濟(jì)的民主化已成為客觀現(xiàn)實(shí)。經(jīng)濟(jì)關(guān)系的市場(chǎng)化和市場(chǎng)主體的法人化，要求社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)民主化。實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的平等與合作化，要求政府去行政權(quán)力管理強(qiáng)制化。

第二，比較完備的法律體系和組織機(jī)構(gòu)，尤其是國(guó)民法律意識(shí)增強(qiáng)，既為用法治取代行政管制創(chuàng)造了條件，也為建立扁平社會(huì)治理體系奠定了基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會(huì)，龐大復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)，必須有一個(gè)能覆蓋社會(huì)各生活領(lǐng)域，也能被大多數(shù)人認(rèn)同的最髙價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作依據(jù)，才能實(shí)施有效的治理調(diào)節(jié)。在現(xiàn)代社會(huì)中，惟有體現(xiàn)大多數(shù)公民自由民主權(quán)益的共識(shí)意志——法律及其體系，才是調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾關(guān)系的最高標(biāo)準(zhǔn)。“治理”理論的一個(gè)重要主張，就是鼓勵(lì)和支持公民及社會(huì)中間組織自覺(jué)地運(yùn)用法律規(guī)范自我行為，依法保護(hù)自身的合法權(quán)益。改革開(kāi)放以來(lái)，歷經(jīng)數(shù)十年，比較完備的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，這就為政府、社會(huì)中間組織和公民民主協(xié)商、合作，形成共識(shí)目標(biāo)，共同調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾關(guān)系提供了客觀依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。

第三，生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化和服務(wù)業(yè)的社會(huì)化發(fā)展，新社會(huì)階層急速擴(kuò)大，為各種新經(jīng)濟(jì)組織新社會(huì)階層成員服務(wù)的專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)、促進(jìn)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)，聯(lián)合會(huì)等新社會(huì)中介組織迅速發(fā)展，越來(lái)越顯現(xiàn)出強(qiáng)大的組織協(xié)調(diào)能力。調(diào)查顯示，很多這樣的組織不僅能夠協(xié)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而且有足夠的能量協(xié)調(diào)成員與政府的關(guān)系，與市場(chǎng)的關(guān)系。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，這些組織是建立社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的必要依托和支撐。

此外，政府積極推進(jìn)的行政體制改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，尤其是戶(hù)籍制度的改革，都是變革社會(huì)管理為社會(huì)治理的必要條件。

（三）

社會(huì)治理，不只是一種理念，更是一種制度實(shí)踐。因此，當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的治理體系還面臨著制度體系再造問(wèn)題。從治理理論基本主張出發(fā)來(lái)討論，至少有以下幾個(gè)方面：

一是依法構(gòu)筑一個(gè)能夠自上而下、自下而上互動(dòng)通達(dá)意見(jiàn)，并與政府開(kāi)展有效協(xié)商、合作、協(xié)調(diào)的中介組織體系。根據(jù)新形勢(shì)發(fā)展需要，在一產(chǎn)和三產(chǎn)領(lǐng)域和其他沒(méi)有行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)域，在市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層地方積極鼓勵(lì)和依法支持發(fā)展非盈利中介組織，構(gòu)建起能與政府合作，服務(wù)社會(huì)成員，相互信任共同處理社會(huì)事務(wù)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)體系，是改造社會(huì)管理模式的最基本條件。

二是對(duì)社會(huì)組織去行政化，建立法人治理組織結(jié)構(gòu)，以與市場(chǎng)法人結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。黨在不同階段已成功創(chuàng)立并領(lǐng)導(dǎo)了工青婦工商聯(lián)文聯(lián)等多個(gè)群團(tuán)組織，為社會(huì)主義政治建設(shè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。在新形勢(shì)下，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大其職能，賦予其更多的社會(huì)治理職能，將其改變成社會(huì)治理的重要治理主體之一。充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能的同時(shí)，依法賦予社會(huì)治理職能。

三是改革政府行政職能，明確規(guī)范政府行政權(quán)力的范圍與邊界。不應(yīng)由政府包辦的事情，自上而下一律交由社會(huì)治理。行政權(quán)力堅(jiān)決地從一般社會(huì)生活領(lǐng)域退出來(lái)。對(duì)政府的某些社會(huì)事務(wù)管理權(quán)實(shí)行適度分權(quán)，或委托或交由社會(huì)組織，或直接歸還于民眾。政府集中精力管好制度設(shè)計(jì)、政策制定、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)引導(dǎo)、輿論方向，當(dāng)好社會(huì)守夜人，不得越權(quán)施政。

四是健全規(guī)范社會(huì)組織登記，章程明晰，成員權(quán)利義務(wù)，注銷(xiāo)并轉(zhuǎn)，以及應(yīng)負(fù)社會(huì)責(zé)任和法律責(zé)任等的有關(guān)法律法規(guī)。要把法律教育作為社會(huì)組織的必修課，積極推進(jìn)對(duì)社會(huì)成員的普法教育和以核心價(jià)值體系為指導(dǎo)的倫理道德建設(shè)，塑造誠(chéng)信、守法、正義、敬業(yè)、互助、友愛(ài)的國(guó)民素質(zhì)。構(gòu)建社會(huì)成員自我約束的國(guó)民素質(zhì)體系。

加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，改革戶(hù)籍制度，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是構(gòu)建社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容。改革二元結(jié)構(gòu)體系，改革土地及其他資源集體所有制，允許從城市里解放出來(lái)的社會(huì)成員和一切市場(chǎng)法人，到農(nóng)村開(kāi)發(fā)建設(shè)，在城鄉(xiāng)人力資本、技術(shù)資本，物質(zhì)和貨幣資本的交換交融中，從根本上消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一體化，為社會(huì)治理體系一體化創(chuàng)造現(xiàn)代化的社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

總之，由社會(huì)管理向社會(huì)治理體系的轉(zhuǎn)變，無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐上都是一個(gè)歷史的進(jìn)步。但是，社會(huì)治理體系的建設(shè)和社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化，不可能像經(jīng)濟(jì)改革那樣來(lái)的快。人治與法治，權(quán)治與民治，始終是一個(gè)對(duì)立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。在一個(gè)長(zhǎng)期比較重視人治和權(quán)治的社會(huì)，必須通過(guò)漸進(jìn)性的基礎(chǔ)改革，創(chuàng)造出治理體系的新土壤，方能使東方自然經(jīng)濟(jì)生成的文明與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生成的現(xiàn)代文明實(shí)現(xiàn)高度有機(jī)結(jié)合，而這只有在馬克思主義世界觀和方法論的指導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)不懈努力才能最終予以實(shí)現(xiàn)，不可能一蹴而就。

責(zé)任編輯：李冬葉