從舉報答復行為的性質看質監行政機關處理舉報答復的義務要求

文/王瑋娟

【拍案說法】

從舉報答復行為的性質看質監行政機關處理舉報答復的義務要求

文/王瑋娟

一、案例背景

舉報是個人或組織對涉嫌違法的人或事，依法向國家機關或有權受理、處理的其他組織進行檢舉報告的行為。舉報答復則是舉報人舉報后，舉報受理機關經調查、處理，采取規定的行為將處理結果告知舉報人的行為。實踐中，行政機關一般以已經受理、不予受理、已經立案、未發現違法行為等答復舉報人，但因上述答復未能如舉報人所愿，其常以行政機關不作為或未在法定時限內履行法定職責為由提起行政復議。對于該申請，復議機關是否會予以支持？審理的理由是什么？本文擬就該問題進行探討，并對舉報答復提出建議，以期為實踐提供參考。

二、案情內容

2015年6月26日，舉報人李某向被申請人甲區市場監管局郵寄《舉報信》，反映A公司通過某網銷售的“感應小夜燈”未取得強制性產品認證，違反了《強制性產品認證管理規定》，要求：1.依法受理并書面回復；2.依法立案查處并給予獎勵；3.依法予以行政處罰并公布；4.書面告知處理結果。收到舉報后，被申請人于7月6日依職權對A公司進行調查，并于7月8日對A公司涉嫌違法行為進行立案。同日，被申請人制作《告知書》，郵寄送達舉報人。

2016年6月27日，被申請人作出《行政處罰決定書》，認為A公司擅自銷售未經國家強制性認證的小夜燈，依據《認證認可條例》第六十七條作出行政處罰決定。2016年11月30日，舉報人向被申請人提出政府信息公開申請，要求公開其對A公司舉報案件的辦理結果。2016年12月17日，舉報人收到《政府信息公開申請告知書》，認為被申請人未及時告知舉報人案件的處理結果，于2017年2月15日向市質監局申請行政復議。

三、案例分析

甲區市場監管局在答復書中提出，根據滬質技監監〔2011〕550號《上海市質量技術監督申訴舉報咨詢工作管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第二十一條和《質量技術監督行政處罰程序規定》（以下簡稱《程序規定》）第十二條的規定，其在規定的時間內對舉報事項進行調查，并將“已經立案”的處理結果告知舉報人，已履行了法定職責。對行政相對人的處罰結果是否告知不是法定職責。

本案中，舉報人理解的“處理結果”與行政機關作出的“處理結果”之間存在分歧，何為“處理結果”，如何理解法律規定中的“處理結果”是本案審理的重點。筆者認為要解決這一問題，首先要確定行政機關舉報答復行為的法律性質。

1.不屬于行政事實行為

有觀點認為，舉報答復行為不直接針對相對人自身的權益，屬于事實行為，因而不應納入行政復議、行政訴訟的審理范圍。學理上，事實行為是指行政主體運用行政職權做出的，不具有法律效果的行為。但在舉報答復行為中，舉報人依申請有獲得物質獎勵的權利，如《產品質量法》第十條第二款“產品質量監督部門和有關部門應當為檢舉人保密，并按照省、自治區、直轄市人民政府的規定給予獎勵”，因此，行政機關對舉報作為或不作為均會直接或間接地影響舉報人的合法權益，將舉報答復行為簡單視為告知、不產生利害關系的行政事實行為不妥。

2.符合行政行為標準

①行政行為構成要件。我國行政法學界對行政行為的構成要件有三要件說、四要件說等等，尚未形成共識，但各種觀點中的基本要件包括：第一，由行政主體作出；第二，在職能上有行政權的存在；第三，在法律上有行政法律效果的存在。即行政行為是行政主體通過履行自身的行政管理服務職能，對行政相對人權利義務產生影響的行為，其影響包括設立、變更、消除某種權利或義務，也包括確定、認可法律關系或法律事實。

②舉報答復行為是行政行為。參照上述關于行政行為構成要件的分析，舉報答復行為的主體為行政機關，一般該行政機關為舉報人提出舉報事項并要求依法處理的行政機關。從職能要件看，《消費者權益保護法》《產品質量法》《強制性產品認證管理規定》等法律、行政法規都明確規定行政機關負有依法調查處理答復舉報人的職責，行政機關的答復是履行行政職責的行為。從法律效果看，舉報人依申請享有了答復的行政法權利，該權利包括程序上的法律效果，也包括實體意義上的法律效果。因此，行政機關舉報答復的行為應屬行政行為。此外，因現受理的舉報行為限定為當事人基于維護自身利益需要而提起的，行政機關對舉報人所作出的具有特定性、具體化的答復行為是具體行政行為。

3.“已經立案”的告知不是具體行政行為

根據《強制性產品認證管理規定》第四十八條和《管理辦法》第二十一條的規定，履行強制性產品認證監管職責的行政機關在收到舉報后，應當進行調查、處理，并將處理結果告知舉報人。綜合上述關于舉報答復法律性質的分析，該處理結果應是對舉報人權利義務產生一定影響的具體行政行為。但本案中，甲區市場監管局在初步核查后發現舉報事項涉嫌違法行為，根據《程序規定》第十二條予以立案，并將立案情況告知舉報人，該告知不具有行政行為所必需的法律效果，不屬于具體行政行為。因此，被申請人甲區市場監管局在作出行政處罰決定后未將處理結果告知舉報人，未履行法定職責，構成行政不作為。

4.舉報答復的建議

日前，市質監局已修訂并發布了新的《管理辦法》，其中第二十二條規定了答復的要求和延期的時限。實踐中，各區市場監管部門受理舉報量大、人員變動快，法律法規多，如果舉報案件辦理期限長，如本案自舉報到作出行政處罰決定，用時一年，很容易就導致超期告知、未履行告知義務的后果。對此，筆者建議根據現有規定，可以根據調查的情況作出不同的答復：

①經過調查，作出立案處理的。對該情況可以有兩種方式，一種是在立案后案件事實調查清楚的，應將予以行政處罰的結果告知舉報人；第二種方式是鑒于全面推行行政處罰信息公開，應在告知書中告知舉報人立案情況、立案號及政務信息公開查詢的渠道等，待行政處罰結果作出后便無需另行告知。

②經過調查，作出責令改正、移送等其他處理的。根據《程序規定》，質監部門發現辦理的案件不屬于本機關管轄的，應當將案件移送有管轄權的質監部門處理，并告知舉報人。

③不予立案的。經對舉報事項核查，發現舉報事項不存在，或因不存在違法行為不符合立案標準的，則應當作出不予立案的決定，并告知舉報人。

④其他情況的處理。如行政機關對舉報事項的調查，無法在法定的時間內作出上述三類處理告知的，則應當將進行調查的情況告知舉報人，但該告知并不免除舉報事項調查清楚后結果告知的義務。

（支持單位：上海市質量技術監督局政策法規處）