風險管理視角下的質量安全監管芻議

文 /陳 宇 朱明亞 張 帆

【2016年度“質量風險與應急管理”優秀征文】

風險管理視角下的質量安全監管芻議

文 /陳 宇 朱明亞 張 帆

文章在引入全面風險管理理念的基礎上，結合當前質量安全監管的現實困境、提出加強構建市場監管系統質量風險防范與控制的風險管理體系的必要性，并介紹了質量安全監管的主要實現路徑，構建了產品質量安全風險監管控制機制總體框架模型，在此過程中對市場監管部門提升質量安全風險監管效能也提出了合理化建議。

風險管理 質量監管 應急處置

一、當前質量安全監管的現實困境

在ISO 9000:2015標準中，“質量”被定義為一組固有特性滿足要求的程度，是指一個關注質量的組織倡導一種文化，其結果導致其行為、態度、活動和過程，通過滿足顧客和相關方的需求實現其價值。產品和服務的質量不僅包括其預期的功能和性能，而且還涉及顧客對其價值和利益的感知。對于質量技術監督（市場監管）部門來說，質量監管的主要工作內容就是規制可能或者已經出現的質量風險問題。在市場經濟條件下，企業是保證產品和服務質量的主體，但由于市場競爭機制的不完善，企業的逐利行為往往導致產品和服務質量得不到保證，因此，為了保護消費者權益，政府必須采用監管手段來保證產品和服務質量。但總體來看，當前質量安全監管工作仍面臨諸多問題和障礙，主要表現為以下幾點。

1.質量監測外部環境復雜，風險預警難度較高

從質量安全突發事件本身的特性來看，往往具有前兆不充分、復雜性顯著、危害潛伏時間長的特點，使得對事件的監測與預警難度加大。以食品產品為例,涉及食品質量的突發事件的形成是一個復雜而且相對漫長的過程，主要包括原料供應、運輸、生產與加工、銷售與食用等多個環節，每一個環節都有可能產生造成食品安全隱患的風險。然而，這些不利因素往往只有在經過消費者食用之后才會暴露出來，同時，有些食品安全問題具有累積性，爆發后會在短時間內形成大面積、大范圍的事件，潛在次生或衍生危害巨大、破壞性嚴重。因此對于這類食品質量安全突發事件，質量監督（市場監管）部門往往難以采取有效預警措施，從而導致質量安全突發事件的發生乃至局勢失控。

2.風險管理缺乏主動性，事后管理弊端叢生

雖然在質量監管中有行政許可、產品強制性認證等事前監管手段，但總體來說目前現有的質量管理體系缺乏查找風險、防范風險的主動性，主要側重于質量安全事件爆發后的應對和恢復，而對風險的預測與預防工作做得不夠。往往等到風險來臨，才會想到控制和處置風險，應該說只重視事后的補救性管理，缺乏對風險事件發生前可能性階段的預防性管理。缺乏對風險的預測，使質量監督（市場監管）部門在風險來臨時處于被動的撞擊式反應，而不是主動出擊。而且以往無論是標準化質量管理還是全面質量管理，都只是從產品質量的一個角度切入進行研究，沒有對產品生產的全流程以及整個流程中涉及的企業、消費者、監管者等多主體進行全面的分析研究，因此常規事后管理模式往往難以應對處置質量安全突發事件。

3. 風險處置機制不完善，質量風險信息溝通不暢

雖然當前本市所有區均已實現原工商、質監和食藥監“三合一”的大市場監管體制，質量安全分段式管理的問題有所緩解，但由于區域性的職責劃分，高度協調的風險處置機制尚不完善。當風險來臨時，應對方式相對簡單、單一，處置危機時不能做到游刃有余，特別是在面對復合風險事件，需要各種資源協同運作時，就顯得捉襟見肘，不能形成多元立體反應機制。而且在信息化風險社會中，信息溝通問題變得日益復雜，全球化和信息多元化使得監管部門的信息控制能力弱化。礙于傳統的“外松內緊”宣傳策略，當有風險來臨時，有些監管部門往往采取失語的方式，而不主動進行信息溝通。 這樣不但無法達到風險控制的目的，反而容易陷于被動，置自身于合法性危機和權威性危機之中，如此前的“雅培奶粉質量門”事件就應該引起質量監督（市場監管）部門的深刻反思。

二、質量安全監管的主要實現路徑——全面的風險管理

當代“風險社會”的環境復雜性、情況緊急性、過程多變性及原因不確定性，對質量監督（市場監管）部門的質量管理能力和管理體系提出了巨大的挑戰和更高的要求。2015年推出的ISO 9001修訂版將風險管理作為質量管理體系（QMS）的一個要素，說明風險管理的概念已為現實所接受，這要求質量監督（市場監管）部門必須建立著眼于質量安全監管的全面風險管理體系。比如針對產品質量監管問題，產品風險的可傳導性與乘數效應決定了對風險的有效監管必須從全流程、多主體的角度出發，并綜合考慮風險的傳導機制和管理的控制機制，從生產環節開始對產品和企業的全生命周期進行監管。

1.產品質量監管環境：基于全流程、多主體的全面風險分析

要實現對產品質量監管的全面風險的控制，就需要對監管體系所處的環境及其可能產生風險的領域進行全面的分析與評估，總結導致風險轉化為突發事件的途徑。整體而言，分為以下三種情況：一是基于產品自身屬性的分析，即對組成產品的部件、產品的主要性能、產品固有的技術型風險等進行分析；二是基于全流程的產品鏈分析，即對產品鏈所涵蓋的原料供應、運輸、生產與加工、銷售與使用等多個環節中的管理型風險進行分析，繼而通過規范管理行為來控制風險；三是基于多主體的監管體系分析，即對監管體系中的監管部門、媒體、公眾、行業協會等多元主體進行分析，同時對制約這些主體之間相互關系的工作標準、制度、行為等制度風險也要進行系統分析。2.風險評估：對風險所帶來的損失進行預防在對產品質量監管環境進行全面風險分析的基礎上，需要對總結出來的風險或風險事件進行評估，主要是分析風險的兩個基本要素：不利后果與可能性。其中，“不利后果”包括主觀和客觀兩個方面，即可能產生的人身傷害和可能造成的社會影響。一般情況下，根據事件的嚴重程度和頻繁程度對其進行歸類。嚴重程度就是“這種風險對社會的負面影響有多大”，頻繁程度就是“這種事件經常發生的可能性有多大”。

3.質量風險的監管控制：實現監管資源的合理配置

通過先前基于全流程、多主體的全面風險分析基礎的風險評估，就可以制定出處理“潛在損失”的系統規劃，即設置產品質量監管的內容，同時配置監管資源。本文基于施穎（2013）提出的IDEF建模方法，構建了產品質量安全風險監管控制機制總體框架模型并進行分析，模型主要由應用系統、輸入、輸出、控制與機制構成，各應用系統為過程控制機制的基本內容（如圖1所示）。

① 應用系統（按照產品質量安全監管的基本要求制定）

?支撐系統。主要制定產品質量安全監管的組織、法律、制度、技術等支撐體系，為過程控制機制提供約束與保障。

?風險信息快速收集系統。作為風險傷害信息交換中心，用于收集、調查、分析并發布傷害數據和信息，這些數據和信息涉及到產品有關的傷害、死亡與疾病的原因以及預防措施。

?危害分析與關鍵控制點系統。基于產品全生命周期的全流程控制，包括設計、原材料采購、加工制造、銷售運輸至消費使用整個生產過程所有環節的全面性監督控制。

圖1 產品質量安全風險監管控制機制總體架構

?產品質量安全可追溯系統。主要通過對產品生產、加工、流通、消費等環節的質量安全信息進行標準化采集、規范化處理，并對外發布，最終達到“源頭可追溯、生產有記錄、流向可跟蹤、責任可追究”的目標。

② 輸入

主要指目前已具備的相關條件，由內部基礎條件與外部基礎條件構成，內部條件包括產品信息、組織結構、人員情況等，外部條件包括產品生產供應商，上下游企業等。

③ 輸出

主要指各類信息以及質量監督（市場監管）部門作出的相關監管措施等。

④ 控制

主要指當前的監管規模、結構、模式以及技術水平、法律法規等。

三、提升質量安全風險監管效能的思路對策

當前我國正處于體制轉軌、社會轉型期，更處于矛盾凸顯期和突發事件易發期。涉及到質量安全類的突發事件呈現出種類多、影響大、連發性強、損失重、處置難等特點。為適應新形勢，當前的質量監督管理體系也需要進行深度調整，按照“放、管、治”三位一體的質量提升思路，變注重事后監管為事前、事中、事后監管相結合的全過程管理模式，努力構建起“企業自主、市場調節、行業自律、政府監管、社會參與”的質量社會共治格局。

1.樹立全面風險管理意識，構建事前預防機制

以往的質量安全監管工作更多的是一種“救火”行為，主要側重于事后監管，并沒有突出預防、處置和恢復全過程管理的思路，風險監測預警能力弱，主動保障性較差。從風險管理全過程視角來看，今后的質量風險監管工作必須要從“突發事件”發生前的風險預警著眼，努力構建事前預防機制。

具體來說，一方面要做好產品質量安全風險監控規劃準備工作，主要包括明確被評估對象、建立風險準則，完善產品質量安全監控相關法律，健全行政許可、強制檢驗、分類監管、合格評定、吹哨人等監管制度，為產品質量安全風險監管的順利開展創造良好的環境；另一方面要做好產品質量安全風險監控的風險信息收集、評估、預警工作。風險管理的核心是風險因素的識別和評估，只有正確判斷與識別風險源，才能確定風險管理工作的目標和任務。在此基礎上，確定產品質量安全的風險等級，根據相應的風險評估結果，及時準確地向社會發布風險警示，提醒消費者注意產品存在的質量安全風險和潛在危害。

2. 完善風險管理組織體系，構建事中響應機制

質量風險管理工作具有明顯的專業化特征，實行專業化管理為主有利于及時、全面地掌握信息，有效統籌、協調各方面的資源和力量。因此未來需要整合現有監管和技術資源，打造一支專業化的風險處置應急隊伍，同時科學合理地處理好監管部門、第三方檢驗檢疫機構、企業和行業協會等多元主體的關系，明確職能部門管理、企業負責、專業機構處置的原則，加強部門聯動，與社會單元一起完善風險管理組織體系建設。

同時，為提高監管效率，應該深化事中質量安全問題核查機制。按照事前監測體系傳遞的質量問題信息，有針對性地開展問題調查、核實與評估。其主要包括產品質量安全風險監測、企業監督檢查、產品監督抽查等。通過開展質量安全風險監測，以技術手段驗證產品質量問題，預判可能存在的風險，提高質量風險預警能力。通過開展企業監督檢查，以行政手段“點對點”核實企業質量行為，查找問題形成原因，獲取相關證據資料。通過開展產品監督抽查，實現定向抽檢，提高監督抽查的精度和問題判定的準度，提升資源利用效率和費效比。

3. 加強質量風險信息溝通，深化事后輿情應對機制

質量風險發生之后，相關部門，相關社會主體都應該及時有效地形成社會監管合力，共同應對產品質量安全風險事件所帶來的社會輿情關注。因此，我們要不斷完善產品質量安全風險通報制度，包括及時約談涉事企業，向其主管部門通報產品質量安全風險事件，及時向社會公布產品質量安全風險事件的詳細情況等，消除公眾的恐慌情緒。

具體來說應該著力深化質量風險事后輿情應對機制建設，提升風險應急處置能力。突發性質量安全事件的特點要求政府在建立反應機制的過程中必須突出一個“快”字，即信息的輸入速度要快、信息的分析速度要快、信息的輸出要快、信息的反饋要快。首先要建立高效的、統一的信息收集機制，依靠產品質量安全可追溯系統，以最快的速度，準確掌握情況的變化；其次要打破信息過于集中的格局，適度賦予相關監管部門信息發布權，并更好地完善政府部門發言人制度，避免出現質量安全事件發生后，監管部門“猶抱琵琶半遮面”，集體失語的情況；最后在信息的發布環節，應該增加層級，使更多掌握信息的主體均能及時發布信息，擴大信息的受眾面，從而有效降低輿情風險。

[1] 施穎. 產品質量安全風險監管運行機制研究[D]. 北京: 中國礦業大學, 2013.

On the basis of introducing a comprehensive risk management concept, combined with the reality of the dilemma of current quality and safety supervision, the paper put forward the necessity of strengthening market supervision system, the risk management system to prevent and control the quality risk. The paper introduces the main path to realize the quality and safety supervision. The paper constructs the overall framework model of product quality and safety risk control and control mechanism, and puts forward some reasonable suggestions on how to improve the quality and safety risk regulation efficiency of market supervision departments.

Risk management; Quality supervision; Emergency disposal

（作者單位：上海市青浦區市場監督管理局）