土地征收：統一標準讓利于民
——樂清區域性集體土地征收政策執行難點及對策

□黃曉忠

土地征收：統一標準讓利于民
——樂清區域性集體土地征收政策執行難點及對策

□黃曉忠

（一）

隨著城市化進程的加快，舊城的改造和新城的建設也進入了快車道。在城鎮化改造的過程中，既要保證城市建設順利進行，又要化解各方矛盾，協調各方利益，國有、集體土地及地上房屋的征收工作便成為城市化進程中的矛盾焦點和難點。以樂清市為例，征收工作雖然取得了一定的成績，但也滋生出諸多矛盾和問題，政策落實和執行困難、“釘子戶”拔釘難、安置房建設問題等尤為突出，改造進程面臨重重困難。

立法不完善，配套法律法規缺失導致征收工作推進困難。目前我國有關集體土地上房屋征收的法規，主要分散在《憲法》《物權法》《土地管理法》中，都是很原則的表述，并無具體可操作性。部分城市根據自身的情況制定了一些征收補償安置的文件，但溫州市、樂清市均未頒布統一的集體土地征收補償政策性文件，而是通過一個項目一個辦法一個標準的方式執行。對具體的征收政策執行問題、監管問題、信息公開問題、法律救濟問題等未做規定。立法及配套規定的缺失引發的有失公平合理的爭議更是無法平息。一直以來，樂清市的征地征收都以協議征收為主，但目前各片區都存在未簽協議的重點戶，且還存在個別“釘子戶”擾亂征收秩序的現象，由于缺乏相關法律、法規、政策對“拔釘”工作的保障，對“釘子戶”依法強制征收程序尚未啟動，征收效果不明顯。

政策執行難，不以公共利益作為征收前提導致執行受阻。《物權法》第四十二條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。《土地管理法》第二條規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但實際操作中，各地在制定征收政策時并未全部由于公共利益的需要，相反大部分都是因為商業利益的需要而進行的，自然缺失了政府威信，在政策執行層面上受到質疑和反對，導致征收政策執行困難。

違法建筑歷史遺留問題，嚴重影響征收政策執行效率。以樂清市城區為例，改造前的“城中村”違章建筑比較普遍。分析其原因，是政府長期對違法占地建房等行為管理不到位，導致農民的房屋大量存在少批多建、未批先建、違法翻建擴建等違法現象。特別是處于近郊的群眾，依靠地理優勢，搭建違法房屋出租，房租成為大部分城郊結合部農民的重要收入來源。政府的長期管理缺位，導致百姓已將違法建筑的占有、使用、收益權視為理所當然，而一旦征收時違法建筑不能獲得相應補償，不但影響甚至清零了原有的房租收入，而且違法建筑不能給予補償，導致被征收人的經濟損失很大，從而拒不配合征收，出現所謂的“釘子戶”，影響了征收工作的推進效率。

房地產行情低迷，征收戶利益縮水，導致征收安置難。房地產行情的持續低迷，導致樂清市“四策合一”政策落實在改造進程中遇到瓶頸。《樂清市域總體規劃》（2005-2025）中明確提出要加快推進城中村和舊村改造。為了推進城中村改造工作，樂清市政府還出臺《樂清市城中村改造、一般村改造、農房改造集聚建設、城市建設房屋征收補償暫行辦法》，實行“四策合一”政策。在實施過程中，“四策合一”政策的落實受到房地產市場的牽制，在2013年，整體房地產形勢良好的條件下，“四策合一”政策因其產權安置的優越性，受到廣大被征收人的歡迎，但面對現今低迷的房地產市場，房價持續走低的現狀，安置補償的面積越多，對于被征收人來講并不意味著利益獲取越大，相反，個別被征收人過大的安置補償面積因市場低迷無法銷售，反而增加了更大的資金壓力。另外，原各城中村改造指揮部獨立運行，分區推進，對“四策合一”政策的理解和執行有所不同，雖然“一村一策”在政策上具有很大的靈活性，但更多的是不確定性，相鄰區域政策的相互攀比，更是增加了政策落實和征地征收的難度。

“離心”安置問題突出，導致群眾信任度下降增加征收難度。所謂“離心”安置是指：離開原地安置。由于城市征收、被征用地塊多處于核心區或近郊，又加上居民存在“原地安置”的思想，不想離開祖輩衍生的“本土”，安置工作難以推進。當前，征收安置難、投訴多已是不爭的事實，造成該問題的因素很多，而安置用房建設問題首當其沖。一是審批速度慢。缺乏統一建設模式，造成被征收人對安置房建設方案意見不一，且在較短的時間內難以統一意見；村集體基礎工作不扎實，對于安置房審批程序不了解，“冤枉路”繞的多，耗時長；安置房建設資金難以籌集，工程斷斷續續，問題突出。二是期房安置的風險隱患加劇了被征收人的不信任感。三是當前城中村改造因部分業主外出經商，分散在全國各地，給征收工作帶來更大的難度。

（二）

當前，樂清市征收主管部門正在努力尋找良好的對策。堅決做到陽光征收、和諧征收、依法征收，讓征收的全過程公開透明、晾曬于陽光之下，形成一套接受輿論監督、行政監督、百姓監督和法律監督的征收體系，最終在保證所有被征收人權益的基礎之上，最大程度地實現公平和正義。

盡快完善集體土地上房屋征收補償的規范性文件。樂清市城中村的土地性質較為復雜，往往同一村落中部分土地已征為國有，而另一部分土地仍屬集體，呈現“插花式”布局。2011年樂清市人民政府印發了關于《樂清市征收農民集體所有土地管理辦法》的通知，2016年印發了關于《樂清市征收集體土地涉及房屋拆遷實施程序規定》的通知，相關文件相繼推出，一定程度上對集體土地征收作出規定，各地對集體土地上房屋征收實施主體、征收程序作出了明確規定，但是對補償標準等根本性問題尚不明確一致，特別是對“插花式”布局的城中村，啟動兩種征收補償程序時，很可能導致城中村改造進度混亂或相關征收補償行為違法等。因此，建議：統一全市范圍內集體土地上房屋征收補償的具體規范，市政府及時提請市人大審議出臺《集體土地上房屋征收與補償辦法》，市住建局同步制定配套工作流程圖及協議、文書等范本。目前，杭州市、寧波市均出臺了《集體土地上房屋征收與補償條例》，較好地解決了城中村集體土地上房屋征收補償相關問題，取得了明顯成效，可參考借鑒。

統一征收補償標準。近來征地中暴露出的問題，集中表現為政府與被征收人之間在補償問題上的沖突。目前各地補償標準主要是通過各地政府制定，有的采取政府指導價的方式。但是隨著社會經濟的發展，城市的地價和房價都在不斷攀升，政府指導價如果不能及時調整，集體土地上房屋征收的補償款很難重建或購置到同等質量和同等生活條件的房屋，這將明顯損壞被征收戶的實際利益。集體土地上房屋征收補償標準可引入國有土地上房屋征收補償的市場評估的方法，將補償標準市場化，在估算被征收房屋的價值時，請專業的第三方評估機構對房屋的成本和成新進行估算。

轉變執政理念，堅持讓利于民。一個地區、部門或者一個單位的經濟發展決不能以損害被征收人的利益為代價，應在政策允許的范圍內盡可能地考慮被征收人的利益，同時要想法設法確保被征收人安置后的實際生活水平有所提高。對有困難的被征收人要采取一些特殊的優惠政策，使被征收人親身感受到政府的溫暖，全面推進以人為本的合法友情征收。

打造專業征收隊伍，致力規范征收工作。征收是一項政策性強、專業素質要求高的工作。一方面，房屋征收主管部門的工作人員要加強對有關法律、法規、政策的學習和理解，使自己成為精于征收的專家和能手；另一方面，征收管理部門可采取政府采購方式向社會購買服務，讓專業從事征收工作的律師事務所、咨詢機構協助和承辦具體的征收工作。這樣不僅可以將政府征收工作人員打造成“政策精通、業務熟練、方法眾多”的專業化城市房屋征收隊伍，還能最大程度地發揮專業力量，“讓專業的人干專業的事”，提高征收工作效率，減少征收工作產生的法律風險和法律責任。

及時設立城中村改造行政爭議協調委員會。為協調化解城中村改造中出現的群體性行政爭議案件，深入研究城中村改造過程中的法律適用疑難問題，防止重大決策和重點項目“帶病”啟動和運行，建議及時成立城中村改造行政爭議協調委員會，由市府辦、市法制辦、信訪局、發改局、國土局、住建局、綜合行政執法局作為成員單位。主要職責包括：解讀城中村改造法律政策、規范城中村改造行政程序、協調城中村改造重大案件、指導解決城中村改造爭議事項等。法院審理重大城中村改造行政案件和政府相關部門遇到重大城中村改造行政爭議需要妥善化解的，可提交行政爭議協調委員會，由委員會辦公室主任召集相關部門進行協調，充分利用行政資源，妥善化解糾紛。

作者為樂清市發展和改革局局長