“保護優先、有序開發”迫在眉睫
——關于浙江省六大灣區保護與開發的調研報告

□浙江省政協經濟委綜合調研組

“保護優先、有序開發”迫在眉睫
——關于浙江省六大灣區保護與開發的調研報告

□浙江省政協經濟委綜合調研組

持之以恒地加強灣區保護是推動灣區高水平、可持續發展的關鍵所在。必須要以“功成不必在我”的胸襟，克難攻堅的膽識，只爭朝夕、久久為功的拼勁韌勁，補齊短板，加強灣區保護與開發。堅持在保護中開發、在開發中保護，保護優先，開發有序，提升灣區發展水平

浙江省委省政府在“十三五”規劃建議和綱要中提出，今后一個時期要把大力發展灣區經濟作為推動區域協調發展的重大戰略，重點要以港口發展帶動灣區開發，推進杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣、甌江口等重點灣區保護和開發，實施藍色海灣整治行動，打造陸海統籌發展的戰略支點、港產城融合的戰略基地和海洋經濟發展新增長極。針對這一重大命題，在省政協主要領導指導下，省政協經濟委組成專題調研組，赴省內外深入開展調研考察，掌握第一手情況，查找短板，發現問題，研討對策。

正確處理保護與開發關系是灣區高水平、可持續發展的關鍵

灣區是指一個海灣或相連的若干海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區域。綜觀世界，各國灣區都是濱海城市和臨海產業布局的重要空間。回顧世界發達灣區開發歷程，大致都經歷了靠港而生、依灣而興的港口經濟時期，以臨港工業為主導的工業經濟時期，以港灣城市服務業為主導的服務經濟時期和以信息產業為主導的創新經濟四個發展階段。從歷史經驗看，成功開發的灣區都具有開放性、引領性和可持續性三大典型特征，這三大特征的形成與是否能持之以恒地加強灣區保護、推動灣區生態文明建設有著不可分割的聯系。

一是良好的生態環境是灣區發展的前提和基本依托。國際經驗表明，保持深水良港優勢和美麗海岸線是灣區經濟形成的基礎。灣區之所以能在國民經濟社會發展中具有重要地位，就是因為灣區是陸海、河海交匯的關鍵節點，依灣靠港，具有天然的開放性和經濟地理優勢，有著豐富的海洋、生物、環境資源和獨特地理。在灣區開發中，這些優勢和特色一旦遭到破壞，灣區將失去發展基礎。

二是良好的生態環境是灣區高水平發展的根本保證。從國內外灣區開發歷程看，在開發中不斷提升灣區生態保護的能力和水平，走創新引領的道路是灣區高水平發展的必然選擇。創新引領發展必須要集聚大量創新產業和創新要素，其核心是能吸引大量人才匯集。實踐表明，保持灣區良好的生態環境和美麗海岸帶，充分利用濱海美麗自然生態優勢打造宜居宜業環境，是世界各地灣區吸引人才的重要法寶。

三是良好的生態環境是灣區可持續發展的關鍵所在。好的環境質量與好的經濟質量是一致的。改革開放以來，灣區已經成為浙江經濟社會發展的主要支撐和重要戰略空間。浙江六大重點灣區涉及杭甬溫三大都市區，擁有杭州灣新區、大江東產業集聚區、甌江口產業集聚區、臺州灣產業集聚區等引領經濟增長的重大產業平臺。沿海沿灣的杭州、寧波、嘉興、紹興、溫州、臺州六市經濟總量占全省79.8%，其中灣區核心區生產總值占全省57.7%，工業增加值占全省54.3%、固定資產投資額占全省35.8%。同時，灣區還儲備了全省主要的土地儲備空間。

但是，灣區地區由于地理條件特殊，長期大規模圍涂、高強度的開發導致灣區生態系統不可逆、難以修復的問題也日益突出。如果不正視灣區開發中保護的問題，不把灣區保護擺在更加突出位置，造成灣區生態環境繼續惡化，不可修復，不僅將導致浙江主要地區和重要平臺開發鎖定在粗放型、低質化的不歸路，也將浪費不可再生的寶貴資源，拖累全省經濟轉型進程。因此，加強灣區生態保護不僅不是發展障礙、財政負累、政績包袱，反而是推動灣區加快轉型實現可持續發展的關鍵所在。

當前浙江灣區保護與開發中的突出問題

灣區保護優先的思想認識亟需加強。堅持保護優先，有利于緩解環境壓力、解決環境問題、推動發展轉型。近年來，浙江以“五水共治”為重點的一攬子戰略舉措，在全省各地取得了明顯成效。但是，灣區各地在處理保護與開發的關系上，還沒有真正體現保護優先的理念，思想認識上“三重三輕”的問題較為突出：一是重開發輕保護。在實踐中先污染后治理的狀況仍然存在，生態舊賬未還，又添新賬，導致生態環境不斷惡化。二是重治標輕治本。雖然有的灣區已經意識到要把灣區生態環保擺在更加突出的位置上，但在行動上卻沒下決心改變，多是修修補補的治標舉措，源頭控制的治本謀劃不夠。三是重務虛輕執行。在生態保護上，說得多、做得少，務虛的多、落實的少，就事說事的多，陸海聯動、區域統籌的辦法不多。

跨區域統籌的規劃體系和管理機制嚴重缺失。調研中各地各部門普遍反映，由于六大灣區多分屬不同行政區劃，難以統籌協調，導致跨區域灣區往往面臨開發無序、疏于保護的突出問題。一方面，規劃體系不健全，導致目標難一致、資源難共享、發展難協同。目前浙江尚缺乏站在全省層面針對六大重點灣區的統一規劃，各灣區現有規劃編制多以屬地政府城市總規為基礎，導致同一灣區在產業發展、基礎設施建設、生態環境保護等方面低水平重復建設，保護不同步、資源不共享。規劃執行上，由于跨區域灣區缺乏高層次統一領導，行政壁壘突出，保護與開發難以采取聯合一致的行動，一些重大生態保護問題懸而不決，一些關系灣區發展的重大設施布局與建設時序難以匹配銜接。另一方面，管理體制機制上競爭大于合作，政出多門、多頭管理，跨區域、跨部門保護尚未形成合力。跨行政區域的灣區保護上，自掃門前雪、地方利益思想占據主導，過于注重所有權控制，不能擱置爭議從保護好整個灣區生態大局出發共同開發。跨部門管理“政出多門”問題突出，海洋、環保、海事等部門職能交叉、多頭執法、越位缺位并存，設施等資源難以共享、管理監督各自為戰。

灣區產業結構同質化和不可持續問題突出。從調研情況來看，浙江灣區產業結構和層次有待提升，一些灣區還處在層次較低、發展粗放的階段，即使是經濟密度和開發強度相對較大的灣區也存在“低小散弱”不可持續的問題。一是產業同質化、產業布局雷同。各大灣區依托岸線和港口優勢，都競相建設大型港口，港區高標準重復建設，往往造成大港功能閑置；各灣區產能過剩和低質化并存，以資源開發和初級產品生產為主，缺乏核心競爭力，也缺乏大空間范圍內的產業協同思維。二是新興特色產業和引領性項目缺乏。除了大江東、杭州灣新區等少數平臺外，大多數灣區產業鏈長、帶動能力強、具有重大影響力的大項目引進力度不大，新興產業總量較小，高端“龍頭”項目不多，高新技術產業產值比重不高。海洋科技自主創新和科技成果轉化能力也不能滿足灣區海洋經濟發展需求。三是資源利用效率偏低和要素保障不足的矛盾并存。一些灣區開發建設方式粗放，部分岸線資源沒有按照相關規劃進行合理利用，部分縣（市）、區業主碼頭岸線所占比例過高，總體利用效率不高；一些灣區部分園區土地利用率、畝均稅收、投資強度偏低，灘涂圍墾存在圍而不能用、用而未批的問題。與此同時，一些灣區要素保障日益緊張，部分重點區塊、重大項目融資難、開發進度放緩，一些重大項目無法落地。

灣區發展支撐存在明顯的交通和設施短板。從調研情況來看，交通等基礎設施是制約各大灣區高水平發展的突出短板。一是灣區對外綜合立體化交通尚未形成，沿海大通道存在短板。杭州灣杭甬連接主要通道通行能力有限，鐵路僅有杭甬客專和蕭甬鐵路，高速僅有杭甬高速和杭州灣跨海大橋，已不能滿足寧波與杭州、上海等主要城市的溝通聯系。樂清灣、甌江口、三門灣等區域對外交通建設滯后，對內連通性不足，呈現末端式交通格局。二是灣區綜合樞紐港和集疏運體系建設存在短板。臺州頭門港、溫州狀元岙港和樂清港等主要綜合樞紐港建設滯后，港口集疏運條件不佳，海上與寧波舟山港的聯接，陸上與浙西南、贛東、閩北、皖南等腹地的集疏運通道不暢。杭州灣等重點灣區聯接海港的各種運輸方式之間尚未實現有效銜接，海河江聯接存在突出瓶頸，關鍵綜合樞紐建設短板明顯，江海聯運、空鐵聯運的集疏運體系不完善。三是灣區內重要基礎設施建設尚存在短板。杭州灣等灣區核心區域排澇條件先天不足，防災體系薄弱；三門灣、象山港等灣區在開發和新城建設中對于水資源、能源配套、地下綜合管廊和環境容量等問題考慮不足。

圖1 2014年和2015年重點海灣海水水質等級分布示意圖

灣區生態系統質量和生態環境的現狀堪憂。調研中發現，擁有美麗生態和豐富自然資源的灣區不僅沒有成為引領“兩美浙江”的標桿地區，反而成為了浙江生態文明建設落后區域。一是陸海統籌乏力，導致海灣水質變差。根據2015年海洋環境質量公報，浙江六大灣區四季均出現劣四類水質，在我國44個重點監測的海灣中屬于污染較為嚴重的區域（見圖1）。分析原因，海水污染的問題，根子在岸上。水質變差主要是灣區入海口上中游和周邊陸地產業的問題。根據監測結果，灣區近海污染的主要污染源，70%以上來自于近岸陸源污染物，且總體入海污染物總量呈現逐年上升趨勢。二是圍墾方式落后，導致沿灣景觀不美。一些灣區為片面追求圍涂投資效益，圍填海堤往往是直來直去，一些自然海灣、美麗的海岸線基本消失。圍填海后，海岸線景觀多樣性遭到破壞，人工景觀取代自然景觀，很多有價值的海岸景觀資源和海島資源逐漸消失。三是開發強度過大，導致生態系統破壞。隨著近些年沿灣開發加速，尤其是大規模不合理的圍海造地，造成灣區濱海濕地減少、濕地生態服務功能下降。海洋生物環境不斷萎縮，底棲生物多樣性降低；鳥類棲息地和覓食地消失，一些重要鳥類、許多珍稀瀕危野生生物瀕臨絕跡；魚類生態環境遭到破壞，漁業難以延續。更值得關注的是，圍涂造地等活動，也已改變部分近岸海域自然地形地貌、底質分布和潮流動力條件，一些半封閉型灣區水體凈化功能明顯降低，灣面有縮小趨勢，也導致附近海域環境污染加劇，并造成不少港灣發生程度不同的淤積、海岸侵蝕現象。

加強灣區保護與開發的若干意見建議

加強灣區保護與開發是省委作出的重大決策，必須要以“功成不必在我”的胸襟，克難攻堅的膽識，只爭朝夕、久久為功的拼勁韌勁，補齊短板，加強灣區保護與開發。總體思路上要正確處理好六大關系：一是要正確處理發揚成績與正視問題的關系。實事求是，總結經驗教訓，不過譽成績，不回避問題，不推諉矛盾，正視不足，補齊短板。二是要正確處理灣區生態保護與開發建設的關系。堅持在保護中開發、在開發中保護，牢固樹立綠色發展理念，對歷史負責，對人民負責，保護優先，開發有序，為發展提供綠色新動力。三是要正確處理著力當前與著眼長遠的關系。讓群眾有可持續獲得感，給歷史留下不竭財富，加快恢復自然和諧灣區、建設生態品質灣區、打造富裕美麗灣區。四是要正確處理海洋經濟與陸域經濟的關系。陸海統籌，通盤謀劃，科學定位，促進良性互動。五是要正確處理規劃編制與監督實施的關系。堅持高起點、高質量、高品位、高標準、高要求，狠抓規劃科學編制、落地實施和嚴格監督。六是要正確處理地方與部門關系。相向而行、雙向到位、合心合力，協同提升灣區發展水平。按照這一思路，建議重點抓好七方面工作：

完善灣區保護與開發規劃。規劃是統領灣區保護與開發的行動綱領，是統籌協調各方利益的重要依據，必須有高標準的定位和長遠的謀劃。一是凸顯“保護優先、開發有序”的規劃理念。各灣區要堅持走綠色發展道路，規劃上把灣區“宜居、宜業、宜學、宜游”等綠色開發理念和目標凸顯出來，宜保則保、宜建則建，堅決摒棄產能過剩行業、社會效益差的產業和生態影響看不準的項目，維護海灣生態系統良性循環。對于杭州灣、臺州灣、甌江口等開敞型灣區，水體交換較好，環境承載力較大，可依托中心城市配套設施，在生態優先的前提下，有序推進港口開發、產業發展和新城建設。對于樂清灣、三門灣、象山港等半封閉型灣區，生態環境更為脆弱，環境承載力有限，保護要求更高，應進一步強化生態環境保護，并結合資源特色和產業基礎發展綠色經濟。二是制定浙江省海洋主體功能區規劃，發揮頂層規劃引領作用。在摸清底數的前提下，加緊制定《浙江省海洋主體功能區規劃》，嚴格根據海灣主體功能定位明確空間安排，研究起草環保生態建設規劃、近岸海域環境功能區劃和重點海域區域性環境保護規劃等相應配套制度，明確優先保護區域，加強對海岸帶、海灣生態敏感區、脆弱區和生態安全節點規劃保護。三是制定和落實若干重點規劃，明確各灣區的戰略定位。按照全省“一盤棋”的思路，以重點規劃引領灣區發展，建議加快研究謀劃《環杭州灣高新技術產業帶發展規劃》等重點灣區規劃，整合灣區現有沿灣、環灣產業規劃，明確產業發展導向、開發強度、空間導向和配套要求，改變產業布局雷同、缺乏合作、低水平重復建設的問題。近期抓好《浙江海洋港口發展“十三五”規劃》的落實執行，引導市、縣規劃與省級有關規劃有效銜接。四是推進灣區重點規劃“多規合一”。積極做好海洋功能區劃與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃協調銜接，推動港灣、港口、產業和城市融合聯合發展，形成灣區規劃“一張圖”。建議省政府根據灣區保護與開發需要，對全省涉及六大灣區的港口、城市、土地規劃和海洋功能區劃進行一次修編，創新規劃管理體制機制，真正實現“多規合一”。

推動海陸聯動發展。堅持海陸統籌聯動發展，聯合開發和保護，統一配置各類要素和公共資源，避免重復建設、資源浪費，清理保護盲區。一是統籌陸域與海洋資源，提升灣區在區域發展全局中的戰略地位和資源綜合利用效率。各大灣區要統籌濱海土地、圍填海造地和海島開發，緩解沿海地區土地資源瓶頸；控制圍填海規模，盡可能保護灘涂、濕地和自然岸線。積極探索通過海域農牧化使用置換陸上土地資源的制度創新。充分發揮灣區資源綜合優勢，強化組織、機制和服務創新，優化產業空間布局，拉長產業鏈，重點發展帶動力強、產業鏈長、高科技引領的現代產業；制訂產業準入標準，明確環境保護、土地和海域利用、海岸帶整治修復等要求，限制或者禁止不符合港灣發展要求的產業項目。對現有不符合規劃和產業準入要求的項目，要采取整治等嚴格措施。二是統籌陸海國土開發空間布局。在進一步優化提升陸域國土開發的基礎上，構建陸海開放型國土開發綜合格局，實施沿海地帶發展空間布局調整，推動灣區開發空間布局優化。充分發揮灣區在資源環境保障、經濟發展中的作用，通過海陸資源開發、產業布局等領域的統籌協調，促進海陸兩大系統的優勢互補、良性互動和協調發展，增強對海洋的管控與利用能力。三是統籌灣區產城一體化發展。以灣區現有城市為依托，按照區域定位和發展優勢，實現錯位發展，加速產城融合，加強重大產業鏈集聚，推進一大批高精尖項目在重點灣區落地生根，引進培育新型高端服務業態，提升城市品位和檔次，實現新型工業化、城市化深度融合發展。杭州灣等重點灣區要改變過去“攤大餅”式城市化發展模式，對標國際，立足長三角，按照灣區經濟和灣區城市發展規律，以超前戰略眼光和全球化視野，重新審視和修訂城市總體規劃功能定位，拓展濱海空間資源，優化城市空間布局，全面推進與產業發展相配套、相融合、相銜接、相關聯的城市發展，打造更加宜居宜業的生態空間。四是建立海陸資源開發和生態保護的統籌協調機制。各大灣區要實施陸源污染物入海總量控制，建立海域入海污染物總量控制制度。重點海域要以海定陸，統籌海洋功能區與上游水功能區的環境要求，削減河流入海的總氮總磷等污染物總量。強化沿海工業企業管理與污染控制，推行節能減排，加強污染防控，劃定禁排區和禁倒區，及時取締和調整不合理排污口，制止各類污染源超標排海。對于污染較為突出的杭州灣，建議從省級層面建立杭州灣生態保護聯防聯控工作機制，加大跨行政區域污染治理和執法力度，按照環保部的要求，積極協調上海市、杭州市、寧波市等有關政府，限期要求污染嚴重的化工企業搬遷，讓灣區生態得到休養生息。改革環保管理體制，建立陸海統籌的生態修復和污染防治區域聯動機制，促進海洋環境保護與流域污染防治有效銜接。

建立灣區生態保護體系。樹立“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，把生態保護放在優先位置，構建完善灣區生態保護體系。一是加快建立灣區海洋生態紅線制度，確立灣區生態保護紅線，嚴守灣區生態保護底線。編制浙江灣區海洋生態紅線劃定工作方案，確定海洋生態紅線劃定落圖，將重要濱海濕地、重要河口、特殊保護海島和沙源保護海域、重要砂質岸線、自然景觀與文化歷史遺跡、重要旅游區和重要漁業海域等區域劃定為海洋生態紅線區，并進一步細分為禁止開發區和限制開發區，依據生態特點和管理需求，分區分類制定紅線管控措施。二是實施灣區清潔行動計劃，強化各灣區腹地重點水域治理。深入推進“五水共治”，開展入海河流水環境綜合整治，加強錢塘江、曹娥江、甬江、椒江、甌江、飛云江、鰲江等七大流域水污染防治，加大對污染較重的支流、溝渠的環境綜合治理，加強流域農業面源污染防治，建設沿河生態帶，恢復河流生態功能，保護和恢復河口濕地，維護河道正常生態流量以及對污染物稀釋和自凈能力，逐步改善河流入海水質，削減河流入海污染負荷。三是開展半封閉灣區和生態脆弱灣區的風險評估，完善灣區環境管理制度。建立全省海洋生態紅線制度無縫監管制度，將全部海洋開發利用活動全方位、全覆蓋納入紅線監管，落實常態化監督機制。近期建議著重對象山港、三門灣、樂清灣三個半封閉灣區和杭州灣的海洋生態系統影響進行一次摸底評估，研究明確紅線制度控制。四是加強生態修復，持續優化灣區生態體系，建設美麗海岸帶。加強圍墾區生態保育建設，結合圍區地形，保留部分灘涂，創建人工濕地，確保圍墾區水面率達到12%以上。針對樂清灣漩門港工程，進一步科學論證，加快將影響海域水動力的圍堤海堤破堤開口，恢復海域水動力和海水自凈能力。組織開展三門灣、樂清灣等重點灣區水產養殖清退整治、濱海濕地退養還灘，有效改善海域水環境。建議加快研究并實施《浙江省美麗海岸帶保護與建設行動計劃》。

補齊灣區重大交通等基礎設施短板。按照規劃同圖、建設同步、運輸銜接、管理協同要求，打通一批斷頭路、瓶頸路，補齊設施短板，解決灣區外聯、內通的問題，盡早形成通達、快捷、經濟、安全的綜合立體交通體系，推動六大灣區基礎設施共享發展。一是謀劃濱海干線和沿海大通道。強化灣區與內陸城市的互聯互通，提升對外聯通能力，盡快形成聯接東西、縱貫南北的大交通格局。加快規劃北向大通道和沿海大通道，以甬舟鐵路、高速公路沿海復線、杭州灣跨海鐵路大橋、甬臺溫沿海貨運鐵路等重點項目為支撐，打造覆蓋長三角、輻射長江經濟帶、服務“一帶一路”的沿海經濟帶。二是加強疏港路網建設，推動鐵路、公路、水路互聯互通。以寧波舟山港為核心，推進相關灣區港口資源整合和轉型升級，提升江海、海鐵等現代化多式聯運樞紐功能。加快與內河港、無水港聯動發展，構建層次分明、結構合理、功能完善、安全高效的現代化港口體系。加快打通各大灣區聯接線，構建“一帶多聯”集疏運體系，以長江經濟帶為軸，高水平建設舟山江海聯運中心，統籌鐵路、公路、管道、航空、內河等各種運輸方式，構建江海、海河、海鐵、海陸等多式聯運體系。三是完善灣區內城市綜合交通建設，發展重點城市軌道交通。加強杭甬溫等都市區集聚輻射能力，加強灣區與都市區核心區聯接，重點加快杭州大江東綜合交通樞紐、七號地鐵機場線、灣區內聯系緊密的區域等內部軌道交通和綜合交通樞紐謀劃建設。加強甌江口、樂清灣、洞頭列島之間高速公路、市域鐵路、城市快速道等大通道的規劃建設；協同溫州和臺州，加強樂清灣、甌江口區域對外通道建設，加快打造樂清—玉環海上走廊。四是補齊灣區通訊、水利、地下綜合管廊等設施短板。加大灣區水利建設保障力度，規模化推廣海水綜合利用；支持發展海洋可再生能源，加快天然氣工程建設；完善灣區海洋防災減災體系，增強安全環保能力；堅持“廠網并舉，管網先行”，與灣區城市道路、舊城改造、小區建設等工程統籌考慮、協調實施，加快生活污水處理廠以及配套地下綜合管廊建設。

實施“科技興灣”戰略。“科技興灣”是灣區創新驅動、綠色發展的必然選擇。浙江灣區要努力在集聚創新資源、轉化創新成果、激活科技創新活力上下功夫，努力走出一條具有浙江特色的“科技興灣”之路。一是構建海洋科技創新支撐體系，加強灣區企業與高校院所、科研機構的合作。組織協調省內和部屬海洋科技資源，加強科技成果轉化和科技示范工程及基地建設，攻克產業短板技術和產業鏈延伸的瓶頸技術，大力推進海洋高新技術集成創新和成果產業化推廣工作。立足國內，面向世界，吸引中科院、中國工程院、清華大學、中國海洋大學以及長三角地區的一批大院大所與浙江聯合建立創新載體，開展多形式交流合作。二是創新灣區開發模式，鼓勵“大眾創業，萬眾創新”。要善于營造綜合環境優勢，結合原有基礎，堅持以新產業、新業態、新技術和新模式為發展方向，謀劃新平臺、新載體，吸引人才集聚，鼓勵創新創業，尤其是環杭州灣、臺州灣、甌江口、樂清灣等灣區要借助國家自主創新示范區、國家金融改革試驗區、小微企業金融服務創新和民間投資創新試驗區建設，建立“小資本對接大項目，大資本服務小企業”機制，推動民間資金轉化創投資本、創投資本對接新興產業、民營企業對接資本市場。加強創業創新人才服務體系建設，以“千人計劃”等為載體，探索構建“人才+項目”“創新+孵化”“資金+基金”等創業模式，打造創業創新灣區。三是對標國際灣區標桿，鼓勵引進世界500強，推動形成具有比較優勢的產業鏈。抓住“一帶一路”和長江經濟帶戰略機遇，針對當前跨國企業大項目引進領域發生的新變化和新特點，創新招商方式，做好專業化招商、完善投資合作平臺、優化營商環境等工作，以世界500強、全球最具創新力企業50強及行業領軍企業、機構為重點，以藍色、高端、新興產業為導向，組織編制重點行業和重點招商企業定向招商計劃，精準針對目標產業、目標機構定向招商，打造產業鏈長、帶動力強、效益好的灣區產業集群。四是推進海洋共性技術的標準化應用。以市場需求為導向，引導灣區在灣區污染處理、綜合管廊建設以及海洋防腐等方面的共性技術標準化應用的推廣；積極開展岸線沙灘修復、紅樹林重構、海域增殖放流等海洋生態修復工程，大力扶持環境友好型、資源節約型、節能減排型海洋保護產業。

完善灣區跨行政區域協調和可持續發展機制。創新管理模式，建立跨區域、跨部門的利益決策、協調和執行機制，探索一套適合灣區可持續發展的管理協調體制。一是完善跨行政區域協調機制，及時解決資源保護、跨區域基礎設施建設和開發中出現的問題。省、市級政府兩個層面都要建立跨行政區域的協調機制，對于涉及到一些海洋資源、海島等權屬爭端問題，建議省里加強統籌協調和對接，通過編制跨區域規劃，統籌重大基礎設施建設、產業布局、招商引資等有關重大問題，減少重復建設與惡性競爭。加大各灣區資源整合和協調開發的力度，建議省海港委牽頭協調解決樂清灣港區、大麥嶼港區、狀元岙港區和大小門島港區共用航道建設管理分工不明確、重復建設等問題。對權屬有爭議的開發問題，建議省里牽頭，按照擱置爭議、共同開發的原則，研究符合全局利益、互利共贏的開發建設方案。二是建立聯合執法機制，加大灣區跨區域、多部門協調保護力度。針對灣區跨行政區域的現狀特點和不同海洋生態環境問題，建立海洋、港航、海事、水利、環保、林業等多部門密切配合的跨區域環保協作、聯防聯控聯治機制。建議由省環保廳或海洋與漁業局牽頭，建立以灣區各地政府為主體的灣區海洋生態環境保護協作工作機制，重點在海洋污染源分布與聯合監控、海洋污染原因調研分析、污染物入海總量控制研究、海洋污染聯合同步治理、重大海洋污損事件防范應對、海洋生態修復建設、涉海環境聯合執法、環保設施共建共享、定量化責任分配與費用成本分擔等領域展開有效合作，共同解決跨行政區域的海洋生態環境問題。三是構建灣區發展利益共享機制。實施海洋生態補償制度，建立海洋生態補償相關標準，明確補償范圍，加大對保護區、紅線區等重點生態功能區的轉移支付力度。探索建立流域對海域、受益地區對保護地區的海洋生態補償機制和海洋工程建設項目生態補償制度。四是健全灣區法制保障機制，強化灣區依法綜合管理。推進海洋環保、海域管理、海島保護與開發等法規的制定、修訂和完善，形成完善的環境法規體系。根據國家有關海域、土地、港口、森林等使用管理以及城鄉規劃、海洋環境保護方面的有關法律法規規定，盡快制定《浙江省海岸帶保護與利用管理辦法》。在深入貫徹落實《浙江海洋環境保護條例》基礎上，探索研究出臺三門灣、樂清灣等重點灣區保護條例。大力支持灣區所在地在全國率先進行海域綜合管理創新試點。

加強灣區保護與開發的監管。實現灣區永續發展的關鍵是要建立完善灣區保護與開發的監督管理體制機制。一是加強對規劃實施的監督。強化對灣區發展相關規劃執行監督，建議由省海港委、省發改委牽頭，建立定期聯系會議制度，協同相關部門機構，協調推進灣區開發、權益保護、環境和資源保護、交通安全等事務，切實推進各灣區統一協調、有序開發。二是探索灣區保護評價機制。加快建立動態海灣環評監測管理機制，督促區域內各片區實時做好環境監測。建立覆蓋海洋生態紅線區的綜合監視監測體系，對海洋生態紅線區實行實時、動態、立體化監測預警。全面跟蹤監測和評估已有海洋傾廢區，控制、調整、優化海域傾倒區區域布局。開展重大涉海突發性污染事故預案摸底排查，盤清可能出現的重大涉海突發性污染事故源頭。開展灣區和港口污染風險評估，建立應急響應機制和支持信息系統。三是建立灣區保護責任追究制度。加快建立各灣區入海河流上游轄區的環境保護責任制度，開展入海河流水環境綜合整治；將近岸海域整治指標納入沿灣地區黨政領導班子綜合考評范圍，對重點灣區地區進行海洋環保責任目標落實情況考核；對灣區地方黨委政府開展生態保護專項跟蹤考核，對區域生態環境持續惡化的地方黨委政府實施生態問責制度。對在灣區經濟開發、環境保護中造成重大損失的，要依法給予當事人以行政或其他處罰。四是發揮多種形式的監督作用。完善灣區保護與開發規劃執行的人大法律監督、行政監督、政協民主監督、司法監督、輿論監督等多種機制。建議近期對《浙江省海洋功能區劃（2011—2020年）》開展一次詳規制定和配套措施落實情況的執法檢查。

調研組成員：湯黎路陳正興黃勇余健爾高乙梁李世中王春曉廖明潘毅剛（執筆）徐明