政府自我革命正當其時

□郁建興

政府自我革命正當其時

□郁建興

提出“最多跑一次”，體現了浙江政府改革的深化。未來的改革，需要充分結合中央提出的“放、管、服”三字方針，做細、做足、做好、做對政府改革的“四則運算”，真正實現政府的自我革命。需要時刻將增進人民福祉、促進公平正義作為政府改革的出發點和歸宿點，以高漲的熱情和冷靜的頭腦，探索提升政府效率這一世界性難題的浙江經驗

2017年1月，車俊代省長向浙江省第十二屆人大五次會議作政府工作報告時指出，加快推進“最多跑一次”改革。這一新提法和新目標迅即引起省內外熱議。對浙江省持續多年的政府自我改革稍作回顧就可以看到，2013年全國“兩會”期間，時任浙江省省長李強在接受新華網專訪時提出要打造“辦事最快”的政府。過去四年，浙江省以“四張清單一張網”建設為突破口，開展了新一輪“簡政放權”改革，引領全國。如今，車俊省長提出“最多跑一次”目標，浙江省的政府自我改革開啟了新篇章。

追求政府效率，歷來是政府管理的主題，也是難題。公共管理學于19世紀末、20世紀初的美國應運而生，這個“運”就是當時美國工業化、城市化勃興所產生的提高政府效率的強烈訴求。20世紀70年代中后期，西方實行國家干預主義的經濟體普遍陷入“滯漲”危機，經濟下行引發的失業等社會問題，導致了嚴重的社會、政治危機。1979年，英國撒切爾政府率先將私人部門的管理組織方式引入公共部門，提出了以“效率”為核心內容的3E原則（即經濟economy、效率efficiency、效能 effectiveness），作為衡量政府行為的標準。美國里根政府緊隨其后，積極調整政府職能，減小政府規模和活動范圍，借鑒企業管理的手段，提高政府運行效率。隨后，澳大利亞、新西蘭等國家也相繼效仿，開展了一系列類似改革。這場以“放松管制、提速增效”為主旋律的改革浪潮，被人們稱之為“新公共管理”運動。作為“新公共管理”運動的關鍵詞，“效率”成為世界各國政府改革的核心議題。但是，政府效率及其與公共性之間的張力，仍然是當今世界各國面臨的難題。

改革開放近40年來，中國的經濟社會發展取得了舉世矚目的成就。中國現象、中國模式、中國道路等林林總總的概念被相繼提出。這些概念都有一個重要的共識，即中國形成了一種政府主導型的改革發展模式。這種模式在快速提高經濟總量、降低利益協調成本等方面，確實展現出了無可比擬的優勢。然而，過分注重“政府主導”，使得政府對市場、社會的干預過多、過深，造成了資源錯配和不公、社會矛盾激化等諸多問題。也正因為如此，政府的自身改革就成為撬動其他領域改革的關鍵。

與改革開放進程相伴隨，浙江從一個地域、資源小省一躍成為經濟體量、人均指標穩居全國前列、經濟發展最為平衡的省份。圍繞浙江經濟社會的巨大變革，理論界提出了多種描述與解釋。筆者曾多次把浙江模式的核心經驗概括為，浙江省是我國市場經濟發展較為成熟的地區，也是地方政府創新比較活躍的地區，還是社會組織發育比較充分的地區。而且，市場經濟發展、地方政府創新與社會組織發育之間存在著一種重要的關聯性。就政府而言，浙江省以追求高效所進行的各項改革創新，正是浙江模式的重要元素。以行政審批制度改革為例，1999年，浙江省首開集中審批服務的先河，在紹興上虞成立了全國第一家行政審批服務中心，成為行政服務中心體系的源頭。2006年開始的第二輪審改，浙江省在全國率先出臺“兩集中、兩到位”改革的指導意見，重點推進部門內部審批職能向行政審批處（科）室集中、行政審批處（科）室向行政審批服務中心集中，保障進駐行政審批服務中心的審批事項到位、審批權限到位。2009年至2012年，浙江各地大力創新審批方式，探索出了并聯審批、網上審批、模擬審批、形式審查等多種審批方式。2013年開始，浙江審改再下一城，圍繞省委、省政府提出的“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優”的改革目標，以“四張清單一張網”為主線，致力于打造最簡、最優、最高效的審批流程。四輪審改，浙江省以“集中場域、整合職能、再造流程、厘清邊界”為目標，層層遞進、逐級深入，分別回應了“哪里審批、誰來審批、怎么審批、要不要審批”等幾個重要問題。今天，車俊省長提出“最多跑一次”，體現了浙江政府改革的深化。

值得注意的是，“最多跑一次”的新目標和新要求提出后，一些企業家和社會組織負責人沒有表現出應有的欣喜。他們說，不期待只跑一次，三次、五次能辦妥事已是皆大歡喜。這些疑慮表明，在過去的一系列改革中，市場主體、社會組織的獲得感并不充分。如此而觀，即便是浙江的政府改革也還有較長的路要走。未來的改革，需要充分結合中央提出的“放、管、服”三字方針，做細、做足、做好、做對政府改革的“四則運算”，真正實現政府的自我革命。

首先，發揮地方人大作用，深化清單制度改革，做細政府權力的“減法”。新公共管理理論的代表人物戴維·奧斯本提出，政府應“掌舵而不是劃槳”。受到歷史慣性等因素的影響，我們的政府常常對“劃槳”比較偏好，把過多的精力放在了干預微觀經濟、主導社會運行上，既阻礙市場經濟體制的完善，也影響社會力量的健康成長。改革開放以來，我國開展了多輪行政體制改革，但總是難以擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。本屆政府成立伊始，將“簡政放權”作為新一輪改革的“先手棋”和“當頭炮”，一場“哥白尼式”革命拉開序幕。浙江省憑借“四張清單一張網”領跑全國，以清單形式明確政府權力的邊界，大大超越了過去從原則上界定政府與市場、社會關系的方式。然而，由于缺乏合適的方法論和有效的約束力，清單制度并未很好地落到實處。部分地方政府將幾條權力歸并成一條，或是用模糊表述、兜底條款等方式，應付政府“瘦身”的任務；還有一些政府只對事權做減法，那些“含金量高”的權力則仍然把握在自己手中，并沒有真正抽掉束縛市場與社會的“細鐵絲”。因此，深化清單制度改革勢在必行。下一步的改革，可以參考生物學中“界門綱目科屬種”的分類方式，統一清單制度中的關鍵詞，明確政府權力的分層、分類標準，為各級政府及其部門切實有效梳理權力提供合理的方法論支撐。在此基礎上，充分發揮地方人民代表大會的職能，切實按照發揮市場在資源配置中的決定性作用、發揮社會在社會治理中的基礎性作用的原則，根據法律、法規與規章制度，復查、核查轄區內政府的行政管理權力，盡可能地減少政府對資源的直接配置，放松政府對社會事務的管控，建立健全分層次、分類別、立體式的清單體系；被賦予地方立法權的城市，還可以嘗試以法律形式確定清單，提高清單的有效性和約束力，做足政府權力的“減法”。

其次，建立追溯制度，完善信用體系，做足監管責任的“加法”。2014年4月23日，李克強總理在國務院常務會議上提出，要“繼續下好簡政放權先手棋，實現放管結合、使兩者相輔相成”，首次在“簡政放權”之后，強調了“放管結合”。長期來，集權與分權的辯證法在我國政府改革中反復上演，政府職能轉型常常陷入“一收就死，一放就亂”的窠臼。如今，“簡政放權”的2.0版，不僅重申了政府權力做“減法”的改革初心，也強調了監管責任做“加法”的配套任務。正如李克強總理所言，“放是放活，而不是放任；管要管好，而不是管死”。在過去兩年中，全省各地圍繞商事登記制度、社會組織登記管理制度、“雙隨機、一公開”等改革，在放寬準入、加強事中事后監管等方面，做出了諸多嘗試和努力，具有代表性的如臺州的商事登記“十一證合一”、杭州的行業協會直接登記制度等。然而，由于監管改革相對滯后，部門間推諉、扯皮的現象仍較為普遍，許多地方出現了不同程度的事中事后“脫管”情況，例如一些市場主體大量注冊空殼公司，隨意申報資本規模，嚴重擾亂市場秩序。因此，下一步的改革應嚴格按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則，以地方立法或者規范性文件的形式，確定責任歸屬，建立追溯制度。同時，健全配套的問責機制，切實做到“誰監管、問責誰”。針對涉及多個部門的市場和社會行為，可以考慮設置監管責任目錄，以百分比形式明確各部門的責任比例。此外，進一步完善信用體系，以“信用浙江”建設為載體，在國家企業信用信息公示系統的基礎上，融入社會組織與公民個人的信用數據，嘗試建立統一、公開的信息平臺，還可考慮推行信用積分、信用分級、黑名單制度等，給信用評價良好的市場主體和社會組織以政務服務上的更多便捷，不僅保證“最多跑一次”，甚至可以實現“上門服務”，而對于信用評價較差的市場主體和社會組織，則列入黑名單，剝奪其享受“最多跑一次”服務的權利。通過正向激勵和反向懲罰相結合的方式，倒逼市場主體和社會組織實現行為自律。

再次，融合“互聯網+”，創新服務方式，做好客戶體驗的“乘法”。2015年5月12日，李克強總理在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上，重點提出“當前和今后一個時期，深化行政體制改革、轉變政府職能總的要求是：簡政放權、放管結合、優化服務協同推進”，這標志著政府改革從“簡政放權、放管結合”向“放、管、服”三管齊下的重大提升。作為信息傳遞的新媒介，互聯網技術隨即成為各地“優化服務”改革的重要倚靠。浙江是全國較早開展“互聯網+政務服務”實踐的省份。2014年6月，聯動全省各級地方政府與部門的一站式政務平臺——浙江政務服務網正式上線，“電子政務”開始向“電子治理”轉型。該平臺融合行政審批、便民服務、陽光政務、數據開放等四大功能，部分審批和服務實現了“零上門”。然而，時至今日，對于許多可以在線辦理或在線咨詢的事務，不少民眾仍然習慣于“跑”部門。政務服務網的知曉率低、使用率低，表面上看是宣傳力度不到位的問題，而從深層次分析，可以看到其癥結在于政府的互聯網意識和服務意識不足。可以肯定的是，只有政府學會并主動運用互聯網思維，民眾才可能以互聯網思維尋求政務服務。過去，政府面對互聯網技術，往往秉承著限制、管控的邏輯。2015年7月國務院出臺的《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》首次給出了“互聯網+”的官方定義：把互聯網的創新成果與經濟社會各領域深度融合，推動技術進步、效率提升和組織變革，提升實體經濟創新力和生產力，形成更廣泛的以互聯網為基礎設施和創新要素的經濟社會發展新形態?？梢?，對于“互聯網+”，我們不能以工具主義思維來理解?！盎ヂ摼W+”已經成為了一種大趨勢，任何行業、部門都必須面對與適應。因此，下一步的改革，各級政府應該主動出擊，重塑互聯網意識，以“互聯網+”作為方法論，創新在線服務方式，鼓勵和帶動市場主體、社會組織與公民個人優先運用互聯網思維，促進“互聯網+政務服務”與“政務服務+互聯網”的良性互動，逐步形成“政務服務先上網”的良好氛圍，讓那些沉睡的“零上門”服務有效地運轉起來，實現客戶體驗的“乘數效應”。

最后，突破部門主義，樹立客戶意識，做對市場、社會成本的“除法”。十八大以來，浙江各地開展了形式各樣的簡政放權改革，從舟山、嘉善等地的“核準目錄外企業投資項目不再審批”到柯橋區的“企業投資項目高效審批50天全流程試點”，從杭州、紹興的“工業企業‘零土地’技術改造項目審批方式改革”到臺州、慈溪的“負面清單外項目環評承諾備案改革試點”等等，涉及到績效提升、服務優化的方方面面。一些干部甚至認為，目前的簡政放權改革，能用的招數基本都用了，權力已經不能再減了，速度已經不能再快了，改革的紅利也應該釋放得比較徹底了。那么，省委、省政府為什么在今天仍然提出了新的改革目標和要求？這當然有“改革精益求精”的考量。更重要的是，那些認為改革已經到位的干部的言論，多基于部門工作的視角，而恰恰是這種部門主義的邏輯，構成了當下改革的最大瓶頸。正如“木桶效應”所揭示的，許多常見的政務服務項目因其復雜性，常由多個事項組成，但最終決定服務感受的，往往不是大多數做得好的方面，而是令人最不滿意的部分。就某一特定項目來說，即便是所有組成事項都能實現快速、高效，一旦流通環節停滯了，“最多跑一次”的目標就可能落空。因此，后續改革必須超越部門主義，進一步推進部門聯動，以常見項目為單位，補齊短板，化零為整，實現“場域整合”向“功能整合”重大轉變。具體來說，應該從源頭上重新梳理政務服務，遵循“客戶導向”的邏輯，以市場、社會與公民個人的需要出發，反推其所需的政務服務，整合服務類目，明確牽頭部門。對于確需實際到場辦理的項目，應將其中涉及現場辦理的事項盡可能地集中、前置、歸并，可以考慮建立常見項目一站式服務窗口、綠色通道等，變“民眾跑”為“部門跑”、“數據跑”。同時，在重構政務服務類目以后，逐一進行流程模擬，保證“一次辦結”，做對市場成本與社會成本的“除法”。

必須指出的是，效率并非政府追求的最高價值，社會公平正義才是政府行為的最高價值。約翰·羅爾斯在《正義論》的開篇指出：“正義是社會制度的首要價值。”在實際生活中，效率取向有時候構成與公共利益、公平正義的緊張關系，尋求效率與公共性之間的平衡，是公共管理理論與實踐發展中的母題。如何協調效率與公共性的緊張關系？管理學大師赫伯特·西蒙提供了深刻而常常被忽視的解決方案：效率準則指的是，在給定可用資源的條件下，選擇能產生最大效益的備選方案。西蒙說：“效率根本沒有包含開支實質是大是小、哪種比較好的意思”，而只是說，“如果同樣的開支可以得到兩種結果，那么結果越大的就越好”。效率準則看重的是備選方案的比較優勢，而不是簡單的成本與收益之間的換算。追求效率，預先假定了“相關活動都是‘工具性’活動，它們是為產生以某種‘產出’形式出現的正價值而進行的活動”。毫無疑問，人民利益是我們一切追求效率活動的中心，實現公平正義是我們一切追求效率活動的最終取向。相應的，推進“最多跑一次”改革，既要有壯士斷腕之勇氣，也不能忘卻政府存在之初心，我們需要時刻將增進人民福祉、促進公平正義作為政府改革的出發點和歸宿點，以高漲的熱情和冷靜的頭腦，探索提升政府效率這一世界性難題的浙江經驗。

作者為教育部長江學者特聘教授、浙江大學公共管理學院院長（博士生黃飚對本文亦有貢獻）