PPP模式的立法保障和項目甑別實施

□杜平

PPP模式的立法保障和項目甑別實施

□杜平

推動政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP），可以充分發揮政府和市場“兩只手”優勢，協同提高全社會公共產品服務質量和供給效率，長期來看也是化解地方政府性債務、優化政府治理和發展混合所有制經濟的重要舉措。當前，亟需從憲法層面加強對政府和社會資本合作模式的支持，規范推進各類政府和社會資本合作項目，因地制宜組織實施政府和社會資本合作項目。

從憲法層面加強對政府和社會資本合作模式的支持

十八屆三中全會《決定》提出“積極發展混合所有制經濟”“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，國務院、各部委及地方政府，紛紛出臺相關的法規政策文件，從法治層面不斷規范政府和社會資本合作領域范圍、方式途徑，推廣PPP模式。

但從實際投資規模和項目實施情況看，PPP“政熱經冷”仍是普遍現象，社會資本參與度不高，觀望情緒濃厚。究其原因，是由于PPP項目不僅有市場風險，更多的顧慮是法律風險、政策風險。首先，PPP項目運營難度相對高。一個項目涉及項目發起、項目評估、合作伙伴選擇、項目公司設立、項目方案實施、項目后續移交等多個環節，除了建設初期資金需求以外，后期設施項目運營也需要大量費用，需要政府補貼等不同資金來源渠道，容易形成企業與政府的博弈，這對社會誠信環境、信用體系提出較高要求。其次，由于PPP項目建運周期往往長達數十年，而地方政府任期往往只有3-5年，政策法規或地方規章存在可變動性，給PPP項目穩定建設運營帶來不利影響，并可能直接導致項目經營不佳甚至終止，進而使得社會資本顧慮較多。第三，多個部委頒布的PPP操作指南和指導意見，仍缺乏統籌協調，在具體操作上適用何類部門的規章規范，也讓地方及PPP項目操作者無所適從，項目現有的進入退出機制缺少規范、缺少途徑。

因此，迫切需要從憲法和法律層面，進一步加強對政府和社會資本合作模式的支持，增強投資者信心。加快制訂發布基礎設施和公用事業特許經營法、政府和社會資本合作法等法律，制訂一部統一的PPP法律，并在此基礎上更進一步，從憲法層面增設相應條款固化下來，明確給予私人部門和公共利益保障，鼓勵社會資本長期持有運營。正如1982年《憲法》首次明確“國家保護個體經濟的合法的權利和利益”條款，大大有利于促進改革開放一樣，加強立法對于從根本上加快推廣我國PPP模式大有幫助。

規范推進各類各級政府和社會資本合作項目

不是所有的項目都可以做成PPP模式。PPP模式主要應用于有長期現金流支撐的基礎設施項目，或政府付費可持續的社會領域項目，工業項目和純公共服務類項目均不宜采用PPP模式。2016年國務院相關文件規定也明確，PPP模式主要應用于基礎設施、公共服務兩大領域，傳統基礎設施領域包括能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業及重大市政工程等基礎領域“6+1”行業；公共服務領域包括科技、醫療、衛生、養老、教育、文化，及保障性安居工程等社會領域“6+1”行業。在關于政府和社會資本合作的具體模式方面，新建項目鼓勵采用BOT、BOO、BOOT、DBFOT（設計—建設—融資—運營—移交）、BOT+EPC（工程總承包）等模式，存量項目采用ROT（改建—運營—移交）、TOT（轉讓—運營—移交）等模式，不提倡采用BT模式。

甑別和設計PPP項目實施方案至關重要。PPP項目，核心是合同管理。一是嚴格項目進入。一個項目可否采用PPP模式建設之前，應先設計PPP項目實施方案，確定項目發起人、股權結構、交易結構體系等，重點進行可行性研究報告或物有所值評價（Value for Money）和財政承受能力論證，否決二次未通過論證的項目，確保合理的投資回報率，確保政府購買能力，確保項目的可行性。把握力度，不具備條件的不宜過度推廣PPP模式，要確保項目“物有所值”或可持續性。對于一般性政府投資項目，項目可行性研究報告可以代替物有所值評價。二是規范項目退出。政府和社會資本合作期滿后，按照合同約定的移交形式、內容和標準，及時開展項目驗收、資產交割等工作。積極提高項目收益權、經營權、資產質押等未來收益變現能力，提升項目價值，增強項目運營期間的可交易流動性；依托各類產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式，為社會資本方提供多元化、規范化、市場化的退出渠道，為PPP項目“嚴進寬出”積極創造條件。

合理確定PPP項目的投資回報機制。資本天性逐利。參照重慶等地的做法經驗，建立健全不同性質項目的市場化價格形成機制、有效防控履約風險機制，厘清政府與市場的邊界。譬如，對于市場定價PPP項目，充分發揮價格機制的調節作用，由項目法人自主定價、自負盈虧；對于收費定價PPP項目，按照“成本+合理回報”確定政府指導價，合理制定收費標準，健全服務收費動態調整機制；對于財政補貼PPP項目，財政通過購買服務方式、公開招投標邀約條件競價，對項目協議產品或服務量不足部分給予補貼，政府補貼不承諾社會資本回報水平，防止政府承擔過度支出責任；對于土地配置PPP項目，按照合同約定配置一定數量土地進行對價，以公開招投標邀約條件競價確定，以土地開發收益作為投資或收益來源。

擇優選擇社會投資方即項目合作伙伴。因項目而異，依法通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式，盡量選取具有相應投資能力、管理經驗、專業水平、融資實力、信用狀況良好的社會資本合作方。按照優先選擇能直接參與項目建設和運營的投資方合作原則，鼓勵社會資本方成立聯合體投標、設立混合所有制項目公司，鼓勵投建結合、投運結合、建運結合。一般而言，對于投資規模大、周期長的PPP項目，實力強大的中央企業、地方國企是較好的合作對象，也可以有意識地選擇大中型民營企業或選擇境外公司企業參與PPP項目。譬如，對于大型軌道交通項目，擇優選擇中鐵總、中國鐵建、中國通號等合作方；對于大型能源水利項目，優先選擇中國能建、中國交建、中國建筑、中國電建等。對于城際軌道、地鐵、農林業等省市級PPP項目，可以鼓勵省內外大型民企集團參與投資；對于污水處理、文化教育、養生養老、產城融合等縣市級PPP項目，鼓勵各類基金、各類大型企業參與，包括交投、城投等投融資平臺。

需要說明的是，PPP的社會資本主體界定因不同層級政府而異。社會資本不僅包括民間資本、外商資本等非國有資本，也包括非本級政府所有的各種類型資本。譬如，對于省級政府而言，中央企業屬于社會資本主體，省屬國有企業則往往代表政府一方、代表省級政府出資；對于地方市縣而言，省屬國有企業資本屬于社會資本范疇，市縣投融資平臺代表地方出資。社會資本主體包括國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體，也可以包括社保基金、保險機構及其他社會資本主體。

因地制宜組織實施政府和社會資本合作項目

建立健全分級政府PPP項目分級管理機制。由發改、財政牽頭，會同住建、規劃、國土等部門，建立完善PPP項目協調推進機制，結合實際制定本地區政府和社會資本合作項目管理辦法。省屬項目應由省級行業主管部門牽頭組織實施，設區市市屬項目由市級政府負責組織實施，縣屬項目由縣級政府組織實施。對于市縣而言，比較合理的做法是投資部門負責制定PPP試點領域改革指導意見，加強項目儲備，通盤考慮和謀劃；財政部門負責統籌PPP項目財政支出能力評估，運營補貼、政府付費項目列入財政預算（占年度一般公共預算支出比例控制在10%左右）；行業主管部門負責行業內PPP項目實施方案，積極引入第三方評估機構推行項目聯審。

謀劃設立完善政府和社會資本合作項目中心。近年來，國家發改委、保監會、清華大學聯合發起設立清華大學PPP研究中心，財政部設立政府和社會資本中心（PPP中心）等，積極推廣運用PPP模式。具體在地方層面，按照項目導向、目標導向、問題導向原則，謀劃以發改為主、財政配合的方式聯合設立各級PPP項目服務中心，并賦予其相應職能，譬如包括負責征集PPP前期項目，建立統一的PPP項目儲備庫；承擔政府交辦的PPP重大項目實施，參與項目管理政策的研究制定，制定操作指引及實施細則；建立健全PPP項目庫和專家庫，組織開展項目咨詢評估，提出評估意見并實施跟蹤服務，積極推進PPP領域的地區間、省際、國際交流與合作等。

創新政府和社會資本合作項目要素支撐。PPP工作政策涉及面廣、理論性強、項目流程長，需要法務、金融、財務、咨詢評估、政策研究等一批相關專業技術人才支撐。由發改財政牽頭，建立健全政府、高校、企業、咨詢機構等聯合培養人才機制，加強PPP中介咨詢機構和專家庫建設，培養PPP復合型專業人才。依托智庫、高校等開設PPP方向的碩博士學術研究，推動PPP領域的課程建設和人才培養。鼓勵金融機構通過債權、股權、資產支持計劃等方式支持各級PPP項目，探索設立一定規模的專業化產業投資基金或基礎設施投資基金，推動PPP項目實施。支持財政部門探索建立PPP項目履約保障基金，在政府無法及時啟動調價機制或財政補貼難以到位時，由基金彌補社會投資者運營虧損，保障項目實施。

作者單位：浙江省發展和改革研究所