首都檢察公信力建設研究*

●北京市西城區人民檢察院課題組/文

首都檢察公信力建設研究*

●北京市西城區人民檢察院課題組**/文

全面提高檢察工作法治化水平和檢察公信力是首都檢察工作的兩個主基調。通過梳理首都檢察機關公信力建設實踐經驗，剖析執法理念、法律監督等方面存在的問題以及制約公信力建設的深層原因，探尋檢察機關內部和外部建設中進一步提升檢察公信力的有效舉措。

檢察公信力實踐探索 提升路徑

公信力是公權力的生命線，也是司法權的存在基礎。要始終把提升公信力作為重要的司法規律、立身之本和戰略任務來抓。要以法治為使命，以公信為追求，馳而不息地推進嚴格規范司法、提升監督能力、完善公共溝通，使檢察機關成為人民信賴、群眾認可的法治典范。

一、首都檢察機關檢察公信力建設實踐與探索

（一）理念塑造為先導，端正統一執法指導思想

理念是行動先導。近年來，首都檢察機關始終把維護好人民權益作為檢察工作根本出發點和落腳點，忠實履行法律監督職能，維護社會主義法制統一尊嚴權威；樹立執法為民意識，堅持以人為本、執法為民，積極回應人民群眾新要求新期待；樹立公平公正執法意識，堅守檢察官客觀義務，秉公辦案、公正執法，努力做國家法律的捍衛者、社會公平正義守護者；樹立公信為本意識，強調牢牢把握檢察工作法治化和檢察公信力“兩個主基調”，通過公信力建設贏得黨和人民的重視和信任，爭取人民群眾和社會各界理解與支持，樹立檢察機關良好形象和法律監督權威。

（二）依法履職為根本，忠實履行法律監督職責

檢察機關根本職責是法律監督。近年來，首都檢察機關深入貫徹市人大常委會《關于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監督工作的決議》，完善監督機制和措施，增強監督實效。開展破壞環境資源犯罪和危害食品藥品安全犯罪等專項立案監督活動，依托市、區兩級“網上銜接、信息共享”平臺，推動行政執法與刑事司法有效銜接，防止嚴重侵害民生犯罪逃避刑事處罰；率先探索刑事執行檢察工作從“辦事模式”向“辦案模式”轉變，制定《辦理被監管人死亡監督案件工作規范》等文件，規范監督行為，提升監督質量。

（三）制度規范為載體，不斷深化工作機制建設

科學、規范、明晰、便捷的檢察工作機制，是檢察機關執法公信力的制度保障。首都各級檢察機關注重充分發揮頂層設計和制度規范的引領作用，針對實踐中證據審查不全面、標準不統一等共性問題，市院制定《證據審查運用規范》、《提前介入偵查工作規范》、《提高公訴辦案質量的工作意見》、《規范不起訴工作的指導意見》等規范，準確把握起訴標準；全面落實與市律協簽訂的《關于保障和規范律師刑事訴訟辯護的若干規定》，制定《加強新形勢下檢律關系建設的工作意見》，依法保障律師執業權利；針對訴訟監督職責分散、程序不完備的情況，出臺《關于加強對訴訟活動的法律監督工作的意見》及5個監督工作細則，在全國檢察機關率先建立訴訟監督制度體系。

（四）環境營造為動力，堅持持續整治突出問題

執法不規范、不公正、不文明問題是影響檢察機關執法公信力的主要癥結。首都各級檢察機關積極開展規范司法行為專項整治活動，結合查找出的司法不規范問題，印發《檢察人員規范履職手冊》，編制權力運行流程圖，列明易出問題的辦案風險點，細化司法責任。市院實行全市職務犯罪案件線索集中統一管理、統一評估，堅決排除人為因素和選擇性辦案；決不允許借初查之名私自接觸當事人，決不允許違法干預涉案企業正常生產經營活動。堅持偵查訊問“全面、全部、全程”同步錄音錄像，制定實施細則，杜絕選擇性錄制、有圖無聲等問題，對不符合標準的，一律不允許報請逮捕、移送起訴。

（五）隊伍建設為主體，全面加強檢察隊伍建設

近年來，首都檢察機關認真貫徹落實中央、市委部署，扎實開展黨的群眾路線教育實踐活動及“兩學一做”學習教育活動，把從嚴教育、從嚴管理、從嚴監督貫穿隊伍建設始終，努力營造風清氣正、干事創業的良好生態。扎實推進隊伍專業化建設，重點圍繞金融證券、知識產權、互聯網技術等領域培養專門辦案力量。深化檢務公開，增強主動宣傳意識和能力，以開放心態加強與社會溝通，增進理解認同。堅持以人為本，優化業績評價，教育引導檢察人員熱愛檢察事業。堅持把紀律和規矩挺在前面，依法排除外部干擾，自覺接受監督制約，確保清正廉潔。

（六）服務保障為抓手，積極服務首都工作大局

首都檢察機關注重強化服務觀念和大局意識，做好服務大局工作。會同天津市、河北省檢察院簽訂《京津冀檢察機關服務和保障京津冀協同發展的合作框架意見》，緊緊圍繞北京城市副中心建設、北京未來科技城建設、北京新機場建設等重點工程發揮法律監督職能，提供有力法治保障；貫徹落實高檢院《關于充分發揮檢察職能，依法保障和促進科技創新的意見》，圍繞服務北京科技創新中心建設，有效懲治侵犯知識產權、破壞創新環境等各類犯罪；貫徹落實國務院辦公廳下發的《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，積極參與互聯網金融領域專項整治，通過精準打擊相關犯罪，切實維護金融秩序。

（七）強化監督為手段，加強監督制約機制建設

首都檢察機關始終牢固樹立監督者更要自覺接受監督的意識，堅持以監督促公正、以公開樹公信。建立直接聯系人大代表制度，注重創新聯絡機制，通過邀請代表視察、座談、擔任特約檢察員，每周向代表發送檢察工作情況手機彩信等方式，為代表了解、監督檢察工作提供服務保障，重視協商民主建設，充分利用人民政協和愛國統一戰線工作平臺。市院研發“檢立方”大數據輔助決策平臺，實現所有案件一律網上辦理，所有司法行為全程留痕，所有辦案數據真實準確、公開透明，所有問題都擺在明面上，促進執法辦案環節的信息公開，依法保障群眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權。

（八）廉潔執法為保障，加強自身反腐倡廉工作

全市檢察機關認真貫徹落實中央、市委和最高人民檢察院關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭工作部署，堅決把紀律和規矩挺在前面，扎實開展“三嚴三實”專題教育，著力提升黨章黨規黨紀意識，促進檢令政令暢通無阻。緊扣規范司法行為，開展專項整治和綜合督察，堅決排除內外部干預司法活動、插手具體案件，保障檢察權始終在依法、規范、受監督的軌道上運行。嚴格落實中央八項規定和最高人民檢察院的“十五個嚴禁”，運用反面典型案例開展警示教育，嚴防“四風”反彈。堅持全面從嚴治檢，狠抓監督執紀問責，以“零容忍”態度查處違紀干警。

（九）以司法改革為契機，確保改革任務落地生根

北京是全國第三批司法改革試點省份，孟建柱書記到北京調研工作時希望北京成為全國司法改革的先鋒，成為全國司法改革領頭羊，為全國司法改革創造好經驗。北京檢察改革以落實司法責任為核心，以內設機構和辦案組織優化為先導，整體推進綜合配套改革；制定系列改革文件20余個，形成了較為完整的改革制度體系；成功選任1365名計入員額檢察官，完成檢察輔助人員和司法行政人員分類定崗，制定下發檢察官權力清單、履職清單和全市檢察官追責清單，新的權力運行模式和工作模式逐步形成。

二、當前首都檢察機關在公信力建設方面仍存在的主要問題

（一）法律監督方面，與檢察機關憲法定位和公眾期待仍存在一定差距

近年來我們雖然做了大量的監督工作，但是檢察監督并沒有形成完整的監督體系，監督手段之間的銜接也不夠充分。另外，在訴訟監督方面，實踐中不敢監督、不愿監督、不善監督，監督失之于寬、失之于軟，以及監督越位、錯位和缺位的問題依然存在，很大程度損害了檢察機關的公信力。

（二）檢務公開方面，還存在司法辦案的公開性透明度不夠高的問題

近年來，首都各級檢察機關為推進檢務公開進行了積極探索，但實踐中，有些檢察機關或檢察人員仍將檢務公開看做完成工作任務的條件之一，或者將其視為黨風廉政建設的一項舉措，以致在檢務公開工作中不積極、不主動。有的檢察院與檢察業務相關的實質性檢務信息公開不足，檢察網站信息更新時間滯后，一些重要的欄目設置疏漏或形同虛設。

（三）隊伍素質方面，執法水平及社會形象還沒有獲得公眾充分信任

在司法辦案中，一些檢察人員缺乏服務大局的意識，不能正確處理嚴格執法與服務大局的辯證關系，就案辦案，機械執法,辦案法律效果和社會效果難以達到有機統一。少數檢察人員不注重執法辦案方式方法，釋法說理言辭不當或引喻失意等等，都會損害檢察機關社會公信力。

三、影響和制約檢察公信力建設的深層原因

（一）司法需求與日劇增與司法供給側不足產生矛盾

當前，首都各級檢察機關普遍面臨“案多人少”與人民群眾對司法的要求愈來愈高的壓力，過去單純增加或減少“量”的思路如今已很難行得通，必須通過釋放內部活力，在提高司法供給側“質”上做文章。然而現實情況則是，多年來在檢察機關增加編制、增設機構的過程中，由于管理模式沒有適宜性的改進，檢察機關內部存在著司法行政化，司法行政管理與司法辦案相混淆，司法責任落實不到位等問題，司法供給側的能力還難以滿足社會公眾日益提高的司法需求，這些問題是影響司法供給“質”的重要因素。

（二）現行司法體制和檢察權運行機制存在缺陷

近年來，人民群眾對司法不公、冤假錯案等問題反映強烈。這些問題的產生，有司法觀念陳舊、司法人員素質不高等方面的原因，但深層次的原因在于司法管理體制和司法權運行機制不健全。檢察機關在司法辦案過程中始終難以脫離地方掣肘，影響獨立公正行使檢察權的現象依然存在。另外，長期以來，檢察機關三級審批辦案主導模式，審批層級過多，影響辦案效率，行政色彩較濃，難以適應檢察官隊伍專業化、職業化建設的發展方向，各層級執法權限不明、責任不清，司法過錯責任難以嚴格落實。

（三）檢察權濫用和司法腐敗現象的存在

多年來，檢察機關的反腐倡廉建設取得了相當大的成績，檢察隊伍整體上絕對稱得上公正廉潔，但應當看到為數不多的司法腐敗案件，仍然給檢察機關司法公信力建設帶來了相當大的阻礙。一旦檢察機關對案件作出的帶有終局性質的決定，往往就會引起有關領導機關、社會各界人士和廣大人民群眾的“倍加關注”，他們唯恐放權檢察官會加劇司法進一步的腐敗，唯恐檢察權在行使過程中藏有“貓膩”，唯恐檢察人員將不批捕、不起訴案件辦成人情案、關系案、金錢案。

（四）涉檢輿情處理不及時不合理損害檢察公信力

網絡輿情作為社會輿論的最新形式，已廣泛滲透到社會的各個方面，對檢察機關和檢察干警的影響日益凸顯深化。從近年來一些檢察機關對網絡輿情危機的處置情況來看，有的檢察機關對網絡輿情危機的影響力估計不足，對涉檢網絡輿情危機認識不到位，沒有及時制定出切實可行的科學預案，或采用掩飾、打壓、圍堵、刪除等不適當手段進行處理，也有的檢察機關處理不夠及時，最終形成被動局面，將原本簡單的問題演變成輿情危機。

四、改革背景下如何全面加強首都檢察公信力建設

（一）內部建設方面

一是繼續完善司法責任制，完善檢察權運行制度機制。遵循檢察工作本質和規律，繼續細化實施權限清單、履職清單和追責清單，優化內設機構和辦案組織建設，完善司法責任制相關監督制約和獎懲機制，統籌推進四項改革任務，同時充分發揮其他改革的疊加聚合效應，真正讓改革成為司法公正的助推器。

二是進一步規范司法行為，提升執法辦案質量。一方面充分保障訴訟參與人的訴訟權益，充分聽取訴訟參與人的意見，盡可能讓訴訟參與人充分參與案件訴訟過程，并在結果產生前后，有充分發表意見的機會；另一方面充分運用現代監控錄制設備，對接待訴訟參與人的過程使用執法錄像儀進行錄像，以便監督檢察官的執法行為。

三是加強內部監督，樹立檢察機關良好形象。整合內部監督主體資源，形成由紀檢組長組織協調，紀檢組、案件管理部門和檢務督察部門、訴訟監督部門各負其責的內部監督工作體系，增強內部監督工作合力；重構內部監督主體職責，重新定位紀檢組、監察部門、案件管理部門和檢務督察部門、訴訟監督部門的職責，避免職責交叉；完善監督方式，增減監督方式的操作性和實效性。

四是重視教育培訓，規范司法辦案言行。強化檢察官基本職業素養的養成，通過專業培訓、檢察文化建設等方式，抓好檢察官隊伍的職業素養教育；加強對檢察官個人道德的規范、引導、監督，使檢察官嚴格遵守8小時外行為禁令，凈化社交圈、生活圈，牢固樹立生活腐化防線。

（二）外部建設方面

一是深化檢務公開，提高執法過程公開和透明程度。深化檢務公開制度。盡快制定規范信息公開法律，把司法解釋上升為法律，對檢務公開的體制、范圍、方式、程序、責任以法律形式明確固定下來；確立檢務公開原則、范圍。檢務公開的內容，要能夠既保護司法過程不受干預，又保障公民必要的知情權；完善公眾參與機制，搭建檢察機關與社會溝通的橋梁，通過召開熱點案件聽證會、開展檢察開放日、庭審觀摩、不起訴案件的公開審查等方式吸引社會公眾參與進來，增進對檢察機關的理解和信任。

二是加強輿情引導，掌握公共事件中輿論主導權。增強辦案透明度，主動、及時公開信息，有序推進檢務公開，自覺接受公眾的輿論監督；及時規制與打擊制造、傳播互聯網上不實、違法信息、假輿論的行為，尤其是誤導民眾，嚴重干擾司法機關辦理案件的行為；建立長效機制進行輿情預判，通過建立健全與相關職能部門的協作配合機制體系，著力建立健全與相關部門的信息共享機制、負面評論的同步跟蹤與及時處置機制、有效反饋機制等，確保能夠引導輿情發展方向。

三是強化釋法說理，讓人民群眾信服辦案結果。從說理者本身出發，應當采取案例實訓、情境模擬、經典文書研讀等方式進行教育培訓，著重提高檢察官的釋法說理能力、應變能力，使檢察官在面對釋法說理工作時能夠成熟應對，將法律解釋透徹，將道理闡述清楚，讓人民群眾能夠接受、信服；另一方面，應打消檢察官因怕寫錯話而不敢在法律文書中透徹說理的忐忑心理，鼓勵檢察官在法律文書中一方面將訴訟過程的公正性展現出來，一方面對于爭議問題、證據采信的理由、訴訟參與人訴求不予認定的理由詳細闡述清楚、準確。

*本文為北京市人民檢察院2016年度重大課題《“兩個主基調”與首都檢察工作的新發展》的階段性研究成果。

**課題組成員：北京市西城區人民檢察院董常青、張偉、馬昭輝、張文秀、徐志豪、楊林毅［100035］