基層院應對涉法涉訴信訪機制改革的思考

●楊麗姣/文

基層院應對涉法涉訴信訪機制改革的思考

●楊麗姣*/文

近年來，隨著各項改革的不斷深入，利益格局的重新調整，在諸如房屋拆遷、農村征地補償、環境污染、企業改制等方面，由于相應的配套措施不完備，各種深層次的矛盾和問題日漸顯露。隨著依法治國的逐漸推進，司法機關受理案件的種類和數量日益增加，由此引發的涉法涉訴信訪問題也逐漸增多。如何有效化解涉法涉訴信訪問題，如何確保社會和諧穩定大局，探索新形勢下推進涉法涉訴信訪工作規范化、制度化與法治化已成為社會關注的焦點與難點。

依法治國 涉法涉訴信訪 機制改革

我國一向很重視群眾的信訪問題，而正式使用“信訪”一詞，則是1972年中共中央在批轉《關于加強信訪工作和維護首都治安的報告》的批示中。我國《憲法》第41條也規定了我國公民對國家機關及其工作人員有批評、建議權及申訴、控告、檢舉的權利。

1980年，最高人民法院制定了《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》；隨著涉法涉訴信訪問題的日趨嚴重和為了區別涉訴信訪和其他信訪，最高人民法院于2004年4月召開了涉訴信訪工作會議，并在該會上首次提出“涉訴信訪”的概念。次年2月，中央政法委出臺的《涉法涉訴信訪案件終結辦法》界定了涉法涉訴信訪案件的概念，明確指出，涉法涉訴信訪案件就是“依法屬于公安、法院、檢察院和司法行政部門處理的信訪案件。”檢察系統所稱的“涉檢信訪”都是涉法涉訴信訪的重要組成部分。

2014年3月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》），提出改革涉法涉訴信訪工作機制，依法處理涉法涉訴信訪問題。

隨著越來越多的社會矛盾以案件形式進入司法領域，出現了訴訟與信訪交織、法內處理與法外解決并存的狀況，導致少數群眾“信訪不信法”甚至“棄法轉訪”、“以訪壓法”等問題比較突出，嚴重損害司法權威，影響正常有序的涉法涉訴信訪秩序。

各種社會矛盾，最終還是要在規范的、法律的軌道上解決。這既需要法律精神和法律思維的養成，也需要完善相關制度、機制。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。推動涉法涉訴信訪工作機制改革，既是全面推進依法治國的必然要求，也是維護最廣大人民根本利益的需要，不僅有利于從制度機制上倒逼政法機關提高執法司法質量和水平，保證當事人合法訴求及時得到解決，而且有利于從制度機制上推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境，更好地維護法律尊嚴、維護人民群眾合法權益、維護社會和諧穩定。

一、改革前涉法涉訴信訪工作存在的主要問題

一是涉法涉訴信訪總量仍居高位。現代社會在利益分化基礎上形成多元社會結構，而這種結構的穩定性就在于利益的共同體內部不同群體之間的利益均衡。但是，當前正處在全面深化改革的關鍵階段，社會利益格局加速調整，必然產生新的利益沖突和社會矛盾，但由于矛盾糾紛調處機制的不完善，法律手段就成為多元社會結構中解決群體之間或社會成員之間各種矛盾糾紛的終極武器。正因如此，大量的矛盾糾紛涌向了司法機關，在法律救濟的過程中，如果當事人無法滿足其訴求，就可能尋求法律手段之外途徑針對司法機關的處理結果進行上訪。盡管這幾年涉法涉訴信訪工作取得明顯成效，但涉法涉訴信訪案件總量仍居高位運行。

二是信訪群體多元化。信訪群體多元化是現階段涉法涉訴信訪的重要特征之一。具體表現在兩個方面：第一，信訪主體多元化。根據當前涉法涉訴信訪的主體構成，信訪主體已由過去的農民、企業職工等群體擴大到城市居民、退伍軍人、民辦教師等弱勢群體；第二，信訪內容多元化。由刑事案件中的刑訊逼供、枉法裁判等逐步擴大到合同糾紛、征地拆遷、基層換屆選舉、醫療糾紛等社會生活的各個方面，涉及的內容不斷拓展，觸及的領域不斷加深，處理的難度不斷加大。

三是信訪人的對抗加劇。對抗性加劇是現階段涉法涉訴信訪呈現的新特征。在初訪時，涉法涉訴信訪者一般能夠遵守秩序、接受建議，按照合理合法的途徑解決信訪問題，但由于多年就同一問題到多個部門多次上訪，逐漸對司法機關或有關部門失去信任，思想偏執且敏感，一旦受到外界因素刺激或辦案人員不適當處置，就會產生強烈對抗情緒，有的互相串通聯絡，組織集體上訪，圍堵在政府部門或司法機關大門禁止人員車輛出入，有的在重大節日、會議、活動等敏感節點期間進京赴省或市到人群聚集處或主要黨政機關辦公地點扯標語、喊口號，有的甚至以暴力或其他方式直接威脅信訪接待人員的人身安全。

四是重復訪與越級訪比例加大。重復上訪是指信訪人在司法機關上訪的同時，也向黨委、人大、紀檢監察等機關多頭上訪、重復登記，這種多部門接待信訪的大格局除了給社會公眾信訪時提供名目繁多的選擇種類之外，更是涉法涉訴信訪運行不規范和低效率的制度成因。同時，一些信訪人不按照法律途徑解決問題，棄法轉訪，越級向上一級法院、黨委、中央機關上訪，造成基層信訪部門的日常接待機制失去作用。

二、改革后涉法涉訴信訪工作的相關情況

2013年初，全國政法工作會議把涉法涉訴信訪工作機制改革確定為政法系統的重點改革之一。通過改變經常性集中交辦、過分依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機關依法按程序處理，依法保障合法權益，依法維護公正結論，保護合法信訪、制止違法鬧訪，努力實現案結事了、息訴息訪，實現維護人民群眾合法權益與司法權威的統一。

其一，實行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。實行訴訪分離后，群眾要依法按程序反映問題，首先要向政法機關而不是向黨政信訪部門反映問題。

其二，建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制，各級政法機關及時審查涉法涉訴信訪事項，符合法律規定的，依法轉入相應法律程序辦理；不符合法律規定的，做好解釋說明工作。

其三，嚴格落實依法按程序辦理制度，對已經進入法律程序處理的涉法涉訴信訪問題，政法機關依法按程序在法定時限內公正辦結。

其四，建立涉法涉訴信訪依法終結制度，對經過中央或省級政法機關審核，認定涉法涉訴信訪人反映的問題已經得到公正處理，除有法律規定的情形外，依法不再啟動復查程序。

其五，健全國家司法救助制度，對因遭受犯罪侵害或民事侵權，無法經過訴訟獲得有效賠償，造成當事人生活困難的，按規定及時給予司法救助。

三、基層院（以作者院為例）貫徹落實和完善涉法涉訴信訪機制的措施

（一）貫徹落實改革的中心思想

自涉法涉訴信訪改革啟動以來，縣檢察院認真貫徹執行《最高人民檢察院關于進一步加強新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》及三個配套實施辦法，緊緊圍繞“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求，依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”要求，強化措施，狠抓落實，全面推進涉法涉訴信訪工作改革，努力實現維護群眾合法權益與司法權威的有機統一。

（二）完善和落實涉法涉訴信訪改革的主要做法

第一是轉變觀念，加強領導。涉法涉訴信訪改革是中央為維護人民群眾合法權益、維護司法權威、維護社會和諧穩定所作出的一項重要決策。縣檢察院組織全院干警多次學習《高檢院信訪工作意見》及三個配套實施辦法，明確處理涉法涉訴信訪問題的改革思路，準確把握涉法涉訴信訪問題的導入、辦理、終結、救助機制，依法維護公正結論，依法糾正錯誤裁決，實現維護人民合法權益與維護司法權威的統一。同時成立以黨組書記、檢察長為組長、其他院黨組成員為副組長、各科室負責人為成員的涉法涉訴信訪改革領導小組，領導小組辦公室設在控申科，負責涉法涉訴信訪改革方案、工作機制、辦案流程等相關工作規范的制定，以及信訪事項的審查、受理、分流、辦理、督促、答復等日常事務，確保依法處理涉法涉訴信訪工作的順利實施。

第二是搭建平臺，暢通信訪渠道。搭建“兩級便民服務網絡”便捷訴訪，建成以縣檢察院舉報控申中心為平臺，11個鄉鎮巡回檢察便民服務站為支撐的縣、鄉“兩級便民服務網絡”，依托該網絡平臺，對信訪接待情況統一受理、統一分流、統一督辦、統一反饋，建立健全“無障礙綠色通道”，使得群眾表達訴求的渠道更加便捷暢通。堅決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯誤做法；堅決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。

第三是嚴把“三關”，穩步推進涉法涉訴信訪改革。一是嚴把案件導入關。把實現訴訪分離作為涉法涉訴信訪改革的前提和基礎，完善信訪訴求性質審查、甄別機制，嚴格按照法律監督職責和涉法涉訴信訪案件的范圍，將涉及訴訟權利救濟的控告申訴案件與普通信訪相分離。實行承辦人、部門負責人、分管領導“三級審批”和訴求性質、職能管轄、級別管轄和地域管轄“四項審查”制度，及時審查和區分涉法涉訴信訪事項，嚴把入口關，確保符合條件的涉法涉訴信訪案件能夠及時導入法律程序。二是嚴把辦理關。完善落實首辦責任制，按照“誰辦理、誰負責”和“歸口管理、共同答復”的原則，注重業務部門共同參與的首辦責任落實，力求做到受理快、審查快、分流快、辦理快、反饋快。三是嚴把案件導出關。堅持案件處置“陽光操作”，制定出臺《重要信訪事項公開答復的規定》等制度，建立公開聽證、公開答復機制，公布基本案情和審查情況，邀請人大代表、政協委員、人民監督員等第三方參與答復、參與息訴化解。對檢察機關已經做出終結性決定書，經答復和釋法說理后仍然鬧訪、纏訪的，對照“四個到位”要求，及時啟動信訪終結程序，發動和組織信訪人所在單位、社區和親屬等共同息訴罷訪，密切與地方政府和基層組織的協作配合，共同落實好教育幫扶、矛盾化解和疏導穩控等工作措施，著力解決出口不暢、終而不結、無限申訴、反復啟動法律處理程序等問題。

第四是建立兩類協作，強化內外溝通協調。依法處理涉法涉訴信訪問題，牽涉面廣，需要各方面的協調配合，步調一致開展工作。《意見》特別強調，要加強和改進對依法處理涉法涉訴信訪問題的組織領導。一是建立外部協作機制。對不屬于檢察機關管轄的信訪案件，由控申部門登記后及時向有關單位進行移交和分流，不積案、不壓案，做好案件對接工作，并及時向上訪群眾進行反饋。同時，建立與法院、公安、司法行政等相關部門相互協作機制和聯席會議制度，實現涉法涉訴信訪案件信息共享、統一答復、合理化解、違法上訪處理等方面的多元協作，共同協調解決重大疑難復雜涉法涉訴信訪案件。各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應當引導其到政法機關反映問題；對按規定受理的涉及公安機關、司法行政機關的信訪事項，轉同級政法機關依法處理。信訪群眾直接到政法機關反映訴求，可以少走彎路，便于政法機關及時處理。不按法律規定，到政法各單位多頭上訪、越級進京上訪等，都無助于問題的解決。二是建立內部協作機制。健全完善以控申部門牽頭、案管部門和案件辦理部門為支撐的涉法涉訴信訪案件協作辦理機制，明確協作機制中各部門的職責分工，強化首辦部門的按期辦結和共同息訴職能、案件管理部門的流程監控和質量評查職能以及控申部門的內部制約和催辦督辦職能，相互銜接，共同做好涉法涉訴信訪案件的辦理工作。同時，案件辦理部門對不捕、不訴、不立案、撤案以及法院判決無罪的案件，及時向控申部門通報，提前共同做好化解涉法涉訴信訪預案。

第五是檢調對接，和解息訴。出臺“檢調對接”工作辦法，明確檢察環節刑事和解和民事申訴息訴和解案件范圍、條件、工作程序，建立由案管、控申、公訴、偵監、民行等部門參加的銜接配合機制，將檢調對接工作貫穿始終，對符合調解條件的批捕、起訴、民行案件依法依規啟動檢調對接程序。在案件調解過程中，承辦檢察官參與主持調解，提供相關法律咨詢和幫助，對調解是否尊重雙方自愿、是否合法、是否公平正義等進行監督。對于達成刑事和解的案件，在審查批捕階段，可以作為有無社會危害性或者社會危險性大小的因素予以考慮；在審查起訴環節，可以作為是否需要判處刑罰或者免除刑罰的因素予以考慮；對于依法應當提起公訴的，可以向人民法院提出從寬處罰的量刑建議。

涉法涉訴信訪工作機制改革的成功推進，需要社會各界和廣大人民群眾的理解和支持。各級政法機關要加強與宣傳部門、新聞單位的溝通，加大對申訴新程序、信訪新規定的宣傳力度，使群眾廣為知曉；加強法制宣傳教育，增強全社會學法尊法守法用法意識。同時，案件當事人也要增強法治意識，理性對待糾紛，依法表達訴求，自覺接受政法機關依法律按程序作出的裁判，在全社會形成尊重司法、崇尚法治的良好氛圍。

綜上，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，就必須保證群眾的合理合法訴求在司法程序和時限內得到公平公正解決。這是讓人民群眾相信改革、支持改革的根本所在。對此，《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》也從提高執法質量、強化執法監督、嚴格責任追究和深化執法公開四個方面提出了明確要求。解決涉法涉訴信訪問題不是一蹴而就的，需要循序漸進。作為基層院來說，做好涉法涉訴信訪工作就是要結合自身實際及時認真分析當前形勢下涉法涉訴信訪問題的特點，積極探索和完善治理信訪問題的長效工作機制，有效做好息訴息訪工作，維護好人民群眾的切身利益，維護好人民檢察院的司法權威，并為涉法涉訴信訪改革提供有效的、合理化的意見和建議。

*山西省夏縣人民檢察院［044400］