《民事訴訟法》修改前后民事訴訟法律監督制度分析

●劉京蒙/文

《民事訴訟法》修改前后民事訴訟法律監督制度分析

●劉京蒙*/文

本文對《民事訴訟法》實施前后，北京市民事訴訟法律監督制度的運行情況進行了實證對比分析，并對案件受理數量、類型、監督效果等方面的變化進行了較為細致的原因分析。北京市民事訴訟法律監督制度運行狀況在全國具有一定的示范性，其各項業務指標均呈下降趨勢，這主要是由民事訴訟制度的固有特點決定的。檢察機關應遵循民事訴訟規律，將監督的主動性建立在當事人的主動性上，并將目光著眼于司法公正這一最終目標的實現。

民事訴訟法律監督 實證考察 立法預期

一、修法前后案件辦理情況的實證分析

2012年新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）對民事訴訟監督制度進行了較為完善的規定，擴大了監督范圍，增加了監督方式，增強了監督手段。

（一）三級院受理案件數量呈倒三角結構無明顯變化

2012年《民事訴訟法》修改以前，全國從下級檢察機關到上級檢察機關，受理案件數量一直呈倒三角結構，北京市亦不例外。檢察機關辦案數量呈倒三角結構的原因主要是以下兩個因素。一是基層檢察機關可辦理的案件類型少。實踐中，檢察機關對案件的受理遵循同級受理原則，因此與上級檢察機關相比，基層檢察機關只能受理對一審生效裁判、調解書進行監督的案件，其在可受理的案件類型上比上級檢察機關要少。二是兩審終審的審級制度決定了當事人向基層檢察機關申請監督的案件少。當事人申請監督的案件多為二審終審的案件，較少有當事人在一審判決后即申請檢察監督。那么對于只能辦理一審終審監督案件的基層檢察機關來說，受理案件數量必然更少。

（二）各級檢察機關受理案件數均有所下降，基層檢察機關降幅最大

1.各級檢察機關受理案件數整體呈下降趨勢。修改后的《民事訴訟法》實施以來，北京市三級檢察機關受理案件數量均呈下降趨勢。與修法前三年平均受理案件數相比，2013年降幅最大，2014年北京市各級檢察機關受理案件數仍呈下降趨勢。2015年，北京市檢察院及檢察分院受理案件數雖比2014年略有上升，但比修法前仍差距懸殊。基層檢察機關受理案件數則連續三年呈下降趨勢。導致2013年案件數量下降最主要的因素是法院對再審案件審查期限較長，案件進入檢察機關需要較長的周期。

2.基層檢察院辦理案件數量少將是常態。一是嚴格的受理條件使基層檢察機關受理案件數急劇減少。2013年11月18日最高人民檢察院頒布了《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《民事監督規則》）。《民事監督規則》第32條對一審生效裁判監督案件的受理條件進行了相當嚴格的規定，即對法院作出的一審民事判決、裁定，當事人向檢察機關申請監督的，除滿足7種例外情形外檢察機關不予受理。二是監督范圍的擴大對基層檢察機關增加受理案件數量作用有限。依據《民事訴訟法》的規定，增加的對調解書的監督、對審判人員違法行為及執行活動的監督應當是基層檢察機關監督的重點。此外，《民事訴訟法》新規定小額訴訟案件、確認調解協議案件及實現擔保債權案件，為法定的一審生效案件，檢察機關受理時不受《民事監督規則》第32條的限制，這也是基層檢察機關受理案件的重要來源。

（三）辦理案件類型仍主要為對生效裁判監督的案件

在民事訴訟監督范圍擴大后，北京市檢察機關受理的對生效裁判監督的案件仍占受理案件總數的絕對多數，對生效調解書、執行活動及法官違法行為監督的案件比例不增反降。修法后調解、執行等新納入監督范圍的案件沒有明顯增多，其中一個較為重要的原因是《民事訴訟法》對這些案件的監督程序進行了規范化，如規定了法院再審或審查前置，規定了檢察機關對調解書抗訴的理由等，這使得有些案件無需進入檢察機關監督環節，問題已得到糾正。

（四）當事人申請監督案件仍占檢察機關受理案件的絕對多數

《民事訴訟法》修改前，檢察機關受理的絕大多數案件均為當事人申請監督案件，檢察機關從當事人申請外的其他途徑發現案件的機會較少。從2010年至2014年，每年度檢察機關依職權受理的案件數不足年受理案件總數的2%。2015年，檢察機關已不再做此項統計。檢察機關多年來依職權發現案件數量沒有明顯增多的最根本原因是民事糾紛的私權性質。在當事人沒有將案件再審的意圖時，僅憑檢察機關的單方努力很難實現增加案件數量的目標。

（五）抗訴案件數量、發出再審檢察建議數量呈先增加后減少趨勢

2010年至2015年，北京市檢察機關辦理的抗訴案件及發出再審檢察建議案件占受理案件總數的比例一直較低，但2013年該比例呈增加趨勢，之后又均呈大幅下降趨勢。將法院再審程序作為申請監督的前置程序，是導致抗訴案件及發出再審檢察建議案件數量下降的最主要原因。與以往檢察機關受理的案件多為未經法院再審審查的案件相比，經過法院再審審查過濾后仍符合再審條件的案件會大幅減少，因此修法后檢察機關提出抗訴或發出再審檢察建議案件的絕對數量均呈下降趨勢是必然的。我們還可以看出《民事訴訟法》修改前后一個較為明顯的變化是，發出再審檢察建議案件數占受理案件總數的比例比抗訴案件數占受理案件總數的比例下降更為明顯。這說明檢察機關更傾向于運用抗訴手段對法院開展監督，原因在于檢察機關審查的案件均為經法院再審審查過的案件，檢察機關運用較為柔和的檢察建議方式啟動法院再審程序的可能性較小。

（六）抗訴案件再審后改判率變化趨勢尚不明確

法院再審后案件的審結方式主要有改判、發回重審、調解以及維持原判四種。其中改判案件的比例是檢察機關衡量抗訴案件質量的重要標準之一。在《民事訴訟法》修改后，北京市檢察機關的抗訴改判率總體略有上升。法院再審程序前置對抗訴案件再審改變率有正反兩方面的影響：一方面，法院已對案件進行過再審審查，對抗訴案件再審予以改判的可能性減小，抗訴案件再審改判率會降低；另一方面，檢察機關對經法院再審審查的案件抗訴會更加慎重，沒有確定把握的案件不抗訴，從而提高法院再審改判的可能性。

二、修法前后民事訴訟監督案件辦理程序的對比分析

（一）各級檢察機關采用的主要監督方式的變化

1.對“上級抗”原則予以沿用的質疑。我國民事訴訟監督一貫采用“上級抗”模式，即除最高人民檢察院之外，同級檢察機關如發現同級法院已經發生法律效力的裁判符合提起再審條件時，應當提請上級檢察機關向其同級法院提出抗訴。“上級抗”模式一直受到青睞的原因主要是：一是更能體現檢察機關對法院的監督；二是上級檢察機關的辦案水平更高，監督效果更好。但事實并非如此，“上級抗”、“上級審”的立法初衷已被“同級抗”、“同級審”的司法實踐所取代。

2.檢察建議應成為同級監督的主要方式。修改后的《民事訴訟法》規定，各級檢察機關對同級法院作出的生效裁判、調解書進行監督以再審檢察建議方式予以監督，對審判程序中審判人員的違法行為及執行活動中的違法行為以一般檢察建議方式進行監督。2013年以來，北京市基層檢察機關積極轉變職能，開展對同級法院的監督工作。但因受前述案件數量下降、法院再審前置等因素的影響，發出檢察建議的數量呈大幅下降趨勢。

（二）立案環節予以取消

與修改前的《民事訴訟法》相比，檢察機關在辦案程序上最大的變化是取消了立案環節。案件在受理之后被立案，檢察機關進一步審查案件存在再審事由的可能性。因此立案往往意味著具有啟動抗訴程序的較大可能。但在實踐中，因立案對案件最終結果不起實質影響作用，立案審批也流于形式，通常是承辦人延長辦案時間的方法。此外，立案還容易引起當事人誤解，檢察機關一旦對案件做出對當事人不利的處理，息訴工作就會具有相當難度。

（三）辦案效率有所提高

2012年《民事訴訟法》修改以前，對檢察機關的辦案期限沒有明確規定。依照2001年最高人民檢察院制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》的規定，檢察機關受理案件后，對直接作出不立案決定的案件，應從調齊法院審判卷宗后起1個月內審結案件。實踐中，何時調齊法院審判卷宗往往是承辦人根據辦案需要隨時調整。對立案的案件，不予提請抗訴的案件應在立案后3個月內審結，提請抗訴的案件，上級檢察機關應在3個月內決定是否抗訴。在實踐中，上級院3個月的審查期限基本形同虛設。

此次修法對檢察機關辦理案件的期限進行了明確規定，檢察機關在案件受理后應當在3個月內作出是否提出抗訴或檢察建議的決定。為保證抗訴案件的質量，最高人民檢察院在《民事監督規則》中對抗訴案件的審查期限作出了擴大解釋，上級檢察機關在受理下級檢察機關提請抗訴的案件后，仍有3個月的審查期限。這也就是說，除少量提請抗訴案件審查期限為6個月外，其他絕大多數作不支持監督申請的案件應在3個月內審結。

《民事訴訟法》對辦案期限的明確規定對規范檢察機關的辦案程序，提高辦案效率起到了積極作用。“受理后”起算辦案期限的限制性規定，杜絕了隨意調整調齊卷宗的時間來控制辦案期限的做法。因明確了上級院辦理提請抗訴案件的期限，此類案件由“無審限”變為“有審限”。目前，北京市檢察機關辦理的案件除去必要的調卷時間外，均在法律規定的期限內辦結。

（四）上下級院協同辦案模式依然沿用

鑒于前述上下級檢察機關案件辦案數呈倒三角的狀況，一直以來，為了增加基層檢察機關的辦案數，分散檢察分院的辦案壓力，北京市檢察機關采取由下級檢察機關協助上級檢察機關審查案件的模式，將本應由檢察分院管轄的案件在其受理后交由基層檢察機關以檢察分院名義辦理。該模式的突出特點是將基層檢察機關的辦案部門視為上級檢察機關的辦案部門，辦案期限與上級檢察機關合為一體，案件需經過基層院處長、主管檢察長、分院處長、主管檢察長四級審批。

2013年以后，由于大部分案件仍集中在檢察分院，北京市檢察機關仍采取上述模式將案件分流。從根本上來說，上述辦案模式與立法是相違背的，違反了級別管轄的規定，損害了當事人的審級利益。據了解，在《民事訴訟法》修改后全國多數地方上級檢察機關已不再向下級檢察機關交辦案件。因此，《民事訴訟法》的修改對檢察機關辦案規范化起了較大影響，對檢察機關以往為解決實踐問題而對立法予以變通的做法進行了一定程度的糾正，但這一糾正尚不徹底。

三、對民事訴訟監督制度運行狀況的評價

（一）立法層面的預期

2012年《民事訴訟法》的修改，全面肯定了檢察機關對民事訴訟的法律監督，在制度完善方面具有歷史性突破，意義深遠。此次修法在立法層面主要希望能夠達到兩個目標，一是將民事訴訟全部納入檢察機關的監督范圍，從以往對訴訟結果的監督轉變為對訴訟過程、訴訟結果、執行活動的監督。二是運用多種監督方式強化檢察機關監督效果，具有“剛性”的抗訴及具有“柔性”的檢察建議兩種方式相互補充。

（二）實踐層面的回應

1.擴大監督范圍的目的更多地是在立法層面得以實現。檢察機關雖然將調解活動、執行活動以及審判人員違法行為納入了監督范圍，但案件仍主要集中在對生效裁判結果的監督。認為監督范圍擴大更多地是在立法層面，并不主張監督范圍不應擴大。對調解活動、執行活動及審判人員違法行為的監督是檢察機關對民事訴訟活動進行監督的應有之意。新制度設計是給當事人以選擇的權利。就如同民事訴訟中的二審終審以及再審制度的設計并不是期望所有當事人均予以適用一樣，不能因為僅有10%的當事人會在一審結束后選擇上訴，在二審結束后，又只有10%的人會選擇申請再審，就認為二審及再審制度設計的目標沒有實現。擴大訴訟監督范圍是對當事人選擇性救濟權利的賦予，更何況檢察機關對法院民事訴訟活動的監督是對公權力的監督，其在立法層面的意義更為重大。

2.多種監督方式均發揮了一定作用。從前述統計數據來看，不論是舊有的抗訴方式，還是新增的檢察建議方式雖然在案件絕對數量上均有所下降，但均在各自的領域發揮著相應的作用。檢察建議雖然是新增的法定監督方式，但其在實踐中早已被廣泛適用。對法院不符合抗訴條件但又有一定瑕疵有必要予以糾正的訴訟活動，檢察建議發揮了較為良好的作用。因法院再審在先的條件設置，在法院再審審查之后，檢察機關不論是適用抗訴或檢察建議的方式進行監督都會審慎用之，所以兩者在數量上有所下降是較為正常的現象。

3.基層檢察機關離實現以同級監督為主的理想尚有差距。《民事訴訟法》的修改除期望達到上述兩個目的外，還期望能夠改變上下級檢察機關辦案數量呈倒三角結構的狀態。但此狀況非但沒有改觀反而更加嚴重，基層檢察機關原本可監督的案件變得更少，新增加的監督的案件并未如期增加。這是由以下兩個不可變因素決定的：一是由前文所述的二審終審的審級制度決定的。二是當事人程序公正的理念尚未建立。

*北京市石景山區人民檢察院［100000］