當前我國創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策存在問題及對策

胡文龍

（中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京市100836）

當前我國創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策存在問題及對策

胡文龍

（中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京市100836）

目前，我國已初步形成以降低稅率、減免稅額、延期納稅、稅前加計扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等降低或減免企業(yè)（個人）所得稅為主要手段，以增值稅退（免）稅，契稅、印花稅、進口關(guān)稅、進口增值稅、進口消費稅減免等為有益補充的系列創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策措施。不過，與經(jīng)濟新常態(tài)下創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的要求相比，我國創(chuàng)新激勵導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策仍然存在諸多問題，如稅收政策支持創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)性，多元政策意圖致使創(chuàng)新激勵導(dǎo)向不明晰；稅收優(yōu)惠政策欠缺行業(yè)多樣性，創(chuàng)新激勵偏重高新技術(shù)領(lǐng)域缺乏普惠性質(zhì)；稅種優(yōu)惠模式與現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)不匹配，對創(chuàng)新人才稅收激勵不足；享受創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的條件偏緊偏嚴，相關(guān)稅收優(yōu)惠措施受益面較窄；國有企業(yè)對稅收激勵政策不敏感，激勵創(chuàng)新的政策效果不明顯等。為妥善解決上述問題，有必要通過積極的政策調(diào)整，建立健全創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策體系，營造以激勵創(chuàng)新為導(dǎo)向的普惠性稅收政策環(huán)境，完善以創(chuàng)新激勵為導(dǎo)向的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，逐步擴大增值稅等稅種對創(chuàng)新激勵的覆蓋面和支持力度，加大對創(chuàng)新人才的稅收優(yōu)惠力度，著力解決稅收優(yōu)惠政策對國有企業(yè)創(chuàng)新激勵無效或低效的問題。

創(chuàng)新激勵；稅收優(yōu)惠；稅收政策；產(chǎn)業(yè)政策

創(chuàng)新活動不確定性高，風險大，且具有外部正溢出效應(yīng)，單純依靠市場力量難以有效激發(fā)各類市場主體的持續(xù)創(chuàng)新活動，而稅收優(yōu)惠政策被視為政府“有形之手”彌補市場激勵不足的重要政策工具。[1]當前，我國先后出臺了一系列促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策，初步形成了以降低稅率、減免稅額、延期納稅、稅前加計扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等降低或減免企業(yè)（個人）所得稅為主要手段，以增值稅退（免）稅，契稅、印花稅、進口關(guān)稅、進口增值稅、進口消費稅減免等為有益補充的系列稅收優(yōu)惠措施。然而，與經(jīng)濟新常態(tài)下創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的要求相比，目前我國創(chuàng)新激勵導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策仍然存在諸多問題，亟需通過政策調(diào)整予以妥善應(yīng)對。本文梳理了當前我國以激勵創(chuàng)新為導(dǎo)向的一系列稅收優(yōu)惠政策措施，分析了當前我國以創(chuàng)新激勵為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策存在的主要問題，并提出了針對性強的解決措施。

一、我國創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策的基本現(xiàn)狀

（一）稅收優(yōu)惠激勵創(chuàng)新的法律法規(guī)及政策措施

從稅收優(yōu)惠激勵創(chuàng)新政策的法律層級來看，我國在法律法規(guī)層面僅稅收相關(guān)法律法規(guī)存在零星的以鼓勵創(chuàng)新為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠條款，稅收優(yōu)惠激勵創(chuàng)新政策主要以財政部、國家稅務(wù)總局、科技部等相關(guān)部門聯(lián)合或單獨頒布的部門規(guī)章為主，許多省市也參照制定了地方性的激勵創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠規(guī)章制度。

1.法律法規(guī)層面存在零星創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠條款

在法律法規(guī)層面，我國沒有制定專門的稅收激勵創(chuàng)新的法律法規(guī)，僅在稅收法律法規(guī)中頒布實施了一些以創(chuàng)新激勵為導(dǎo)向的個別優(yōu)惠條款。比如，《企業(yè)所得稅法》第27條、第28條、第32條分別對符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得、國家重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)和固定資產(chǎn)折舊政策制定了減免征收、降低稅率、縮短折舊年限、加速折舊等稅收優(yōu)惠處理措施。在此基礎(chǔ)上，《企業(yè)所得稅法實施條例》（以下簡稱《條例》）對《企業(yè)所得稅法》創(chuàng)新激勵的相關(guān)條款作出了進一步規(guī)定。比如，《條例》第90條對《企業(yè)所得稅法》第27條技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得減免征收企業(yè)所得稅的具體條件和適用范圍進行了明確規(guī)定；《條例》第95條對《企業(yè)所得稅法》第30條研究開發(fā)費用加計扣除措施給出了進一步說明；《條例》第98條對《企業(yè)所得稅法》第32條固定資產(chǎn)加速折舊適用的折舊年限法和加速折舊法進行了明確規(guī)范。除此之外，《個人所得稅法》和《增值稅暫行條例》等法律法規(guī)也頒布了與創(chuàng)新激勵直接相關(guān)的稅收優(yōu)惠條款。比如，《個人所得稅法》第4條明確規(guī)定，與科技創(chuàng)新相關(guān)的科學(xué)、技術(shù)、教育、文化等方面的個人獎金所得，符合條件的可以免納個人所得稅；《增值稅暫行條例》第15條規(guī)定，進口儀器或設(shè)備有直接證據(jù)表明是用于科學(xué)研究、科學(xué)試驗或者教學(xué)的，可以免征增值稅。上述法律法規(guī)條款均是明顯以創(chuàng)新激勵為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠條款。

2.規(guī)章制度層面涉及創(chuàng)新激勵的稅收優(yōu)惠政策較多

我國創(chuàng)新激勵的稅收優(yōu)惠政策主要以部門規(guī)章制度、行政部門通知等法律形式存在，其主要政策意圖在于促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵企業(yè)投資人力資本和培養(yǎng)創(chuàng)新型人才、激勵企業(yè)增加研發(fā)投入、鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)讓和科技成果轉(zhuǎn)化等。比如，為鼓勵各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚發(fā)展，國家針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)頒布實施了眾多以創(chuàng)新激勵為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠規(guī)章制度。《關(guān)于經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)新設(shè)立高新技術(shù)企業(yè)實行過渡性稅收優(yōu)惠的通知》（國發(fā)〔2007〕40號）對經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)新設(shè)立的高新技術(shù)企業(yè)明確了過渡性的稅收優(yōu)惠措施；《關(guān)于將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》（財稅〔2015〕116號）明確，將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)成熟的稅收優(yōu)惠試點政策推廣到全國范圍內(nèi)施行。為促進高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進型企業(yè)、科技型企業(yè)、文化企業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家針對創(chuàng)新創(chuàng)意類相關(guān)企業(yè)制定了一系列稅收優(yōu)惠規(guī)章制度，如《關(guān)于調(diào)整重大技術(shù)裝備進口稅收政策的通知》（財關(guān)稅〔2009〕55號）適當調(diào)整了重大技術(shù)裝備的進口稅收優(yōu)惠政策，《關(guān)于完善技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知》（財稅〔2014〕59號）完善了技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)的所得稅優(yōu)惠措施，《關(guān)于扶持動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策問題的通知》（財稅〔2009〕65號）和《關(guān)于進一步鼓勵集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展企業(yè)所得稅政策的通知》（財稅〔2015〕6號）分別就動漫產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠扶持措施和集成電路產(chǎn)業(yè)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策進行了規(guī)范，《關(guān)于在服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點地區(qū)推廣技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅〔2016〕122號）明確將技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策推廣到服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點地區(qū)。為完善創(chuàng)新激勵導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策，財政稅務(wù)部門針對研發(fā)費用稅前加計扣除、固定資產(chǎn)折舊、職工教育經(jīng)費稅前扣除等制定了專門的部門規(guī)章，如《國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)固定資產(chǎn)加速折舊所得稅處理有關(guān)問題的通知》（國稅發(fā)〔2009〕81號）和《關(guān)于完善固定資產(chǎn)加速折舊企業(yè)所得稅政策的通知》（財稅〔2014〕75號）專門對固定資產(chǎn)加速折舊企業(yè)所得稅政策進行了規(guī)范和完善，《關(guān)于完善研究開發(fā)費用稅前加計扣除政策的通知》（財稅〔2015〕119號）專門對研究開發(fā)費用稅前加計扣除政策進行了完善，《關(guān)于高新技術(shù)企業(yè)職工教育經(jīng)費稅前扣除政策的通知》（財稅〔2015〕63號）對高新技術(shù)企業(yè)職工教育經(jīng)費稅前扣除政策進行了規(guī)范。

（二）稅收優(yōu)惠激勵創(chuàng)新所涉及的主要稅種

從我國頒布實施的創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策所涉及的稅種看，主要涵蓋了所得稅、流轉(zhuǎn)稅兩個大類，包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅以及關(guān)稅、消費稅、契稅、印花稅等主要稅種。其中，企業(yè)（個人）所得稅的優(yōu)惠方式主要以降低稅率、減免稅額、延期納稅、稅前加計扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等方式為主；增值稅以及關(guān)稅、消費稅、契稅、印花稅的優(yōu)惠主要以退稅、免稅、減稅等方式為主。

1.所得稅激勵創(chuàng)新的政策優(yōu)惠措施

所得稅優(yōu)惠政策是當前激勵創(chuàng)新稅收政策的主要著力點與常規(guī)優(yōu)惠手段，主要包括企業(yè)所得稅優(yōu)惠、個人所得稅優(yōu)惠兩種。所得稅優(yōu)惠主要包括降低稅率（如對經(jīng)認定的技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅）、減免稅額（如對軟件和集成電路企業(yè)實行“兩免三減半”的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策）、加計扣除（如對研究開發(fā)費用支出按150%加計扣除以支持企業(yè)自主創(chuàng)新）、加速折舊（如實施固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠政策以支持企業(yè)更新研發(fā)設(shè)備）等方式。目前，我國初步形成了以所得稅優(yōu)惠為主的創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠體系，有力推動了企業(yè)科技創(chuàng)新與技術(shù)進步。

（1）企業(yè)所得稅優(yōu)惠

企業(yè)所得稅優(yōu)惠是當前創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策的主要內(nèi)容與核心手段，降低和減免企業(yè)所得稅適用稅率是企業(yè)所得稅優(yōu)惠的主要方式之一。比如，為鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自2012年1月1日起至2017年12月31日止，對軟件和集成電路企業(yè)實施企業(yè)所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠，即自獲利年度起前兩年免征企業(yè)所得稅，而在接下來的三年按照法定稅率（25%）減半征收，且符合特定條件的集成電路生產(chǎn)企業(yè)享受企業(yè)所得稅15%的優(yōu)惠稅率，對其中經(jīng)營期超過15年的實施企業(yè)所得稅“五免五減半”優(yōu)惠（《關(guān)于進一步鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展企業(yè)所得稅政策的通知》（財稅〔2012〕27號））；為鼓勵經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)新設(shè)立高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，自2008年1月1日起，經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)新登記注冊的高新技術(shù)企業(yè)自取得收入起享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”的優(yōu)惠政策（國發(fā)〔2007〕40號）；為激勵技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)發(fā)展，自2009年1月1日至2018年12月31日，技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)享受企業(yè)所得稅15%的優(yōu)惠稅率（財稅〔2014〕59號）。

擴大與創(chuàng)新投入相關(guān)的所得稅抵扣范圍是企業(yè)所得稅激勵創(chuàng)新的另外一種優(yōu)惠方式，目前比較典型的是企業(yè)研究開發(fā)費用加計扣除政策、固定資產(chǎn)加速折舊政策、職工教育經(jīng)費支出應(yīng)納稅所得額扣除政策和中小高新技術(shù)企業(yè)投資額70%納入應(yīng)納稅所得額扣除范圍政策。上述四項政策均經(jīng)歷了從局部試點到逐步推廣的過程，由當初散見于財政部、國家稅務(wù)總局制定的若干文件中，逐步形成了較為統(tǒng)一規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策。其中，研究開發(fā)費用加計扣除政策是指，企業(yè)開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費用，可在計算應(yīng)納稅所得額時加計扣除，即研究開發(fā)費用形成無形資產(chǎn)的，可以按照無形資產(chǎn)成本的150%進行攤銷；研究開發(fā)費用沒有形成無形資產(chǎn)的，按照研究開發(fā)費用的150%扣除計入當期損益。2008年以前，企業(yè)研究開發(fā)費用加計扣除政策散見于財政部、國家稅務(wù)總局制定的若干文件中；2008年，《企業(yè)所得稅法》及其實施條例和《關(guān)于印發(fā)＜企業(yè)研究開發(fā)費用稅前扣除管理辦法（試行）＞的通知》（國稅發(fā)〔2008〕116號）對研究開發(fā)費用稅前扣除政策進行了規(guī)范統(tǒng)一。固定資產(chǎn)加速折舊政策是指，對企業(yè)新購進的固定資產(chǎn)，可縮短折舊年限或采取加速折舊的方法。該政策到2014年才初步成熟定型，目前適用于生物藥品制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)等六個行業(yè)的企業(yè)（財稅〔2014〕75號）。職工教育經(jīng)費支出應(yīng)納稅所得額扣除政策的核心是職工教育經(jīng)費支出不超過工資薪金總額8%的部分可以在計算應(yīng)納稅所得額時予以扣除。該政策最早適用于中關(guān)村、東湖、張江、合蕪蚌等國家自主創(chuàng)新示范區(qū)及綜合試驗區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)（《對中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)職工教育經(jīng)費稅前扣除試點政策的通知》（財稅〔2010〕82號）、《關(guān)于中關(guān)村、東湖、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)有關(guān)職工教育經(jīng)費稅前扣除試點政策的通知》（財稅〔2013〕14號）），后來擴展到經(jīng)認定的技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)（財稅〔2014〕59號）以及中國服務(wù)外包示范城市和服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點地區(qū)（《關(guān)于新增中國服務(wù)外包示范城市適用技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)所得稅政策的通知》（財稅〔2016〕108號））的技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)。中小高新技術(shù)企業(yè)投資額70%納入應(yīng)納稅所得額扣除范圍政策是指，法人合伙人投資設(shè)立有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的，可按照該有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)對未上市中小高新技術(shù)企業(yè)投資額的70%抵扣該法人合伙人從該有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)分得的應(yīng)納稅所得額（財稅〔2015〕116號）。該政策要求創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資未上市中小高新技術(shù)企業(yè)兩年（24個月）以上，且投資方式只能是股權(quán)投資。自2015年10月1日起，該政策在全國范圍內(nèi)適用。

（2）個人所得稅優(yōu)惠

延期繳納個人所得稅或免征個人所得稅，是創(chuàng)新激勵個人所得稅優(yōu)惠政策的主要方式。延期繳納個人所得稅主要是指，在特定情況下，個人一次性繳納個人所得稅有困難的，可通過制訂分期繳稅計劃在不超過五個會計年度內(nèi)（含）分期繳納。該政策最早適用于中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的技術(shù)人員，常用于高新技術(shù)企業(yè)轉(zhuǎn)化科技成果給予相關(guān)技術(shù)人員的股權(quán)獎勵（《對中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)股權(quán)獎勵個人所得稅試點政策的通知》（財稅〔2010〕83號））；后來擴大到全國范圍內(nèi)的個人股東和技術(shù)人員，適用于中小高新技術(shù)企業(yè)以未分配利潤、盈余公積、資本公積向個人股東轉(zhuǎn)增股本的情況（財稅〔2015〕116號）；為鼓勵個人投資，延期繳納個人所得稅政策自2015年4月1日起也適用于個人轉(zhuǎn)讓非貨幣性資產(chǎn)所得（《關(guān)于個人非貨幣性資產(chǎn)投資有關(guān)個人所得稅政策的通知》（財稅〔2015〕41號））。免征個人所得稅政策除《個人所得稅法》第4條免納個人所得稅的適用情況之外，現(xiàn)有規(guī)章制度大多為鼓勵企業(yè)加強高新技術(shù)人力資本投入和促進科技成果轉(zhuǎn)化而設(shè)立。比如，經(jīng)主管稅務(wù)機關(guān)審核批準，自1999年7月1日起，科研機構(gòu)、高等學(xué)校轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果以股份或出資比例等股權(quán)形式給予科技人員的個人獎勵，不征收個人所得稅（《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化有關(guān)稅收政策的通知》（財稅字〔1999〕45號））；內(nèi)資辦的開發(fā)區(qū)企業(yè)從其留用的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)凈收入中提取的不超過15%的獎金，高新技術(shù)產(chǎn)品出口企業(yè)按國家法規(guī)從出口獎勵金中發(fā)放給職工的獎金不超過1.5個月標準工資的部分，不征收獎金稅（《關(guān)于批準國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》（國發(fā)〔1991〕12號））。

2.流轉(zhuǎn)稅激勵創(chuàng)新的政策優(yōu)惠措施

增值稅、消費稅、關(guān)稅等流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠也是常用的創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策工具。退還增值稅以及免征進口關(guān)稅、進口增值稅、進口消費稅等方式，是流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠政策激勵創(chuàng)新投入的主要方式。流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠政策的主要目的在于，加強我國自主研發(fā)能力，提高我國科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)水平，推廣國產(chǎn)技術(shù)裝備應(yīng)用，鼓勵進口國亟需卻又無法滿足和提供的產(chǎn)品、技術(shù)及設(shè)備。

增值稅退還優(yōu)惠政策僅適用于激勵集成電路和軟件產(chǎn)品等高科技企業(yè)以及鼓勵研發(fā)機構(gòu)加強國產(chǎn)設(shè)備的采購和使用。為鼓勵集成電路和軟件產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自2011年11月1日起，企業(yè)銷售自行開發(fā)生產(chǎn)的軟件產(chǎn)品按法定稅率繳納增值稅后，稅務(wù)機關(guān)對其增值稅實際稅負超過3%的部分即征即退（《關(guān)于軟件產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財稅〔2011〕100號））；企業(yè)因購進設(shè)備形成的增值稅期末留抵部分，若企業(yè)屬于國家批準的集成電路重大項目，則該留抵稅額期末可予以退還（《關(guān)于退還集成電路企業(yè)采購設(shè)備增值稅期末留抵稅額的通知（財稅〔2011〕107號））。為鼓勵研發(fā)機構(gòu)加強國產(chǎn)設(shè)備的采購和使用，2009年7月1日至2015年12月31日，內(nèi)外資研發(fā)機構(gòu)采購國產(chǎn)設(shè)備全額退還增值稅（《關(guān)于研發(fā)機構(gòu)采購設(shè)備稅收政策的通知》（財稅〔2009〕115號）、《關(guān)于繼續(xù)執(zhí)行研發(fā)機構(gòu)采購設(shè)備稅收政策的通知》（財稅〔2011〕88號））。

免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅政策主要適用于我國科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)必須具備而在國內(nèi)無法提供的產(chǎn)品、技術(shù)或設(shè)備的進口。比如，免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅適用于科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)機構(gòu)進口的科技開發(fā)用品以及出于科學(xué)研究和教學(xué)目的而進口的科學(xué)研究和教學(xué)用品（《關(guān)于修改＜科技開發(fā)用品免征進口稅收暫行規(guī)定＞和＜科學(xué)研究和教學(xué)用品免征進口稅收規(guī)定＞的決定》（財政部令2011年第63號）），2013年至2016年這一政策擴展到科技類民辦非企業(yè)單位予以適用（《關(guān)于科技類民辦非企業(yè)單位適用科學(xué)研究和教學(xué)用品進口稅收政策的通知》（財關(guān)稅〔2012〕54號））。免征進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅政策還適用于國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)國家支持的重大技術(shù)裝備和產(chǎn)品確有必要進口的關(guān)鍵零部件及原材料（財關(guān)稅〔2009〕55號），新型顯示器件的生產(chǎn)企業(yè)進口建筑材料、生產(chǎn)設(shè)備零配件（《關(guān)于扶持新型顯示器件產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)進口稅收優(yōu)惠政策的通知》（財關(guān)稅〔2009〕32號），《關(guān)于進一步扶持新型顯示器件產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》（財關(guān)稅〔2012〕16號）），動漫企業(yè)自主開發(fā)、生產(chǎn)動漫產(chǎn)品而確需進口的商品（財稅〔2009〕65號）。

二、目前創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策存在的主要問題

（一）稅收政策支持創(chuàng)新缺乏系統(tǒng)性，多元政策意圖致使創(chuàng)新激勵導(dǎo)向不明晰

一是目前我國支持創(chuàng)新的稅收政策系統(tǒng)性不夠，尚未形成成熟的政策體系。諸多支持創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策僅以國家稅務(wù)總局暫行條例、通知、答復(fù)函、補充說明等“打補丁”的形式零星散布于多個稅種文件中，法律層級和效力較低，沒有統(tǒng)一的稅收法律法規(guī)或文件對鼓勵創(chuàng)新的稅收政策進行明確說明，難以體現(xiàn)稅收法定原則。同時，以激勵創(chuàng)新為導(dǎo)向的各稅種優(yōu)惠政策之間缺乏內(nèi)在聯(lián)系，稅收優(yōu)惠立法過程信息透明度較低，容易給人造成簡單羅列、倉促出臺的感覺，缺乏權(quán)威性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性。同時，稅務(wù)部門在實際執(zhí)法過程中彈性較大，增加了企業(yè)執(zhí)行難度，也在一定程度上影響了稅收優(yōu)惠政策的實施效果。

二是稅收優(yōu)惠政策大多存在多重目標導(dǎo)向，稅收優(yōu)惠激勵創(chuàng)新的導(dǎo)向難以識別。比如，稅收優(yōu)惠政策措施（比較典型的如企業(yè)所得稅優(yōu)惠）在減輕特定類型企業(yè)（如小微企業(yè)[2]）稅務(wù)負擔、促進特定產(chǎn)業(yè)（如電子信息技術(shù)等高新產(chǎn)業(yè)）發(fā)展、支持重點群體（如大學(xué)生、高校科研人員、下崗失業(yè)人員、退役士兵等[3]）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資（如中小高新技術(shù)企業(yè)投資額的70%可納入應(yīng)納稅所得額扣除范圍）等多重政策目標中均有出現(xiàn)，難以識別其主要政策目標是否以激勵創(chuàng)新為導(dǎo)向。目前，針對不同區(qū)域、不同企業(yè)資質(zhì)認定的稅收優(yōu)惠政策非常多，難以清晰界定到底哪種稅收優(yōu)惠措施是以激勵創(chuàng)新為目標的，難以準確評估某項以激勵創(chuàng)新為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠措施的實際執(zhí)行效果。[4-5]

（二）稅收優(yōu)惠政策缺乏行業(yè)多樣性，創(chuàng)新激勵偏重高新技術(shù)領(lǐng)域，缺乏普惠性質(zhì)

盡管不同行業(yè)具有不同的特征，但任何行業(yè)都應(yīng)當鼓勵創(chuàng)新。目前，我國以激勵創(chuàng)新為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策在優(yōu)惠對象選擇上主要局限于軟件、集成電路、重大技術(shù)裝備、IT、醫(yī)藥產(chǎn)品、科研設(shè)備、科技企業(yè)孵化器等高新技術(shù)領(lǐng)域的行業(yè)，[6]而忽略了其他技術(shù)水平含量較低，卻在商業(yè)模式、企業(yè)管理、激勵機制上創(chuàng)新較多的行業(yè)，如物流、服飾、餐飲等非科技型服務(wù)業(yè)和輕工業(yè)，使得激勵創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策普惠性不強。2015年6月11日，國務(wù)院頒布《關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕32號），盡管其中提出了完善我國普惠性稅收優(yōu)惠的措施，但在具體政策上仍然有待進一步落實。

從創(chuàng)新的維度看，目前我國稅收優(yōu)惠政策激勵創(chuàng)新的范圍過于狹窄，更多偏重激勵技術(shù)創(chuàng)新，尚未把企業(yè)制度、組織方式、運營模式、生產(chǎn)方式、薪酬激勵、管理方法等方面的創(chuàng)新納入稅收優(yōu)惠范圍。比如，盡管輕工業(yè)及服務(wù)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新較少，但其在激烈競爭下的企業(yè)制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新則較為活躍。滴滴打車、順豐快遞、網(wǎng)絡(luò)購物等新興經(jīng)濟業(yè)態(tài)，從技術(shù)創(chuàng)新來看，其使用的計算機和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段已經(jīng)相對成熟，它們更多的是在企業(yè)制度、組織方式、運營模式、生產(chǎn)方式、薪酬激勵、管理方法等方面進行了創(chuàng)新。單一對技術(shù)創(chuàng)新進行稅收優(yōu)惠激勵，不利于全面而充分地發(fā)揮創(chuàng)新在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的引領(lǐng)作用。

（三）稅種優(yōu)惠模式與現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)不匹配，對創(chuàng)新人才的稅收激勵不足

當前，我國激勵創(chuàng)新的稅收政策偏重于所得稅優(yōu)惠模式，而目前我國的稅制結(jié)構(gòu)是所得稅（企業(yè)所得稅、個人所得稅）與流轉(zhuǎn)稅（增值稅、消費稅、關(guān)稅等）并重模式，貨物勞務(wù)的流轉(zhuǎn)稅是我國稅收收入的主要來源，企業(yè)所得稅收入占比相對較低。在此基礎(chǔ)上，側(cè)重于所得稅的稅收優(yōu)惠政策沒有對貨物勞務(wù)流轉(zhuǎn)稅產(chǎn)生減稅效應(yīng)，對處于微利或虧損階段的創(chuàng)新企業(yè)激勵作用有限，難以取得較好的創(chuàng)新激勵政策效果。除此之外，以企業(yè)所得稅為主的稅收優(yōu)惠政策還可能會制約貨物勞務(wù)流轉(zhuǎn)稅稅收優(yōu)惠政策的空間。比如，高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)等創(chuàng)新主體與高新技術(shù)產(chǎn)品相關(guān)的銷售收入僅享受企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠，無法獲取增值稅稅收優(yōu)惠。

此外，當前稅收政策對創(chuàng)新人才的激勵作用較小，創(chuàng)新激勵導(dǎo)向的個人所得稅優(yōu)惠政策嚴重不足。我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠措施大多從企業(yè)角度出發(fā)，稅收優(yōu)惠對象主要以企業(yè)為主。在投融資、股權(quán)激勵、利潤分配等個人參與的重要環(huán)節(jié)，缺乏針對個人所得稅的優(yōu)惠政策，導(dǎo)致我國個人的創(chuàng)業(yè)所得、從所投資興辦企業(yè)分得的股息紅利所得、股權(quán)激勵所得、轉(zhuǎn)增股本所得等均面臨雙重征稅問題，不利于激發(fā)個人參與創(chuàng)新的積極性。目前，我國獎金個人所得稅減免優(yōu)惠政策門檻較高，優(yōu)惠范圍較窄，只有省級以上科技部門批準的獎金才能獲得個人所得稅減免優(yōu)惠，公司給予創(chuàng)新人才的一般獎勵性獎金是不能享受個人所得稅優(yōu)惠的。同時，目前我國針對工資、薪金所得適用七級超額累進稅率，最高一級高達45%，既增加了企業(yè)高素質(zhì)人員的勞動力成本，又抑制了優(yōu)秀人才的創(chuàng)新努力，不利于充分激發(fā)高素質(zhì)人才的創(chuàng)新積極性。

（四）享受創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的條件偏緊偏嚴，相關(guān)稅收優(yōu)惠措施受益面較窄

從企業(yè)獲得創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠的難易程度來看，目前我國以創(chuàng)新激勵為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策對享受優(yōu)惠的對象設(shè)置了偏緊偏嚴的限定條件，實際覆蓋面較窄，稅收政策紅利難以釋放。

一是以創(chuàng)新激勵為導(dǎo)向的所得稅優(yōu)惠政策存在不足之處。其一，高新技術(shù)企業(yè)認定資格門檻較高，且“一刀切”的直接優(yōu)惠方式不利于激勵企業(yè)創(chuàng)新。《高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法》（國科發(fā)火〔2016〕32號）規(guī)定，高新技術(shù)企業(yè)可享受15%的企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率，但獲得高新技術(shù)企業(yè)認定資格需要企業(yè)滿足注冊時間、擁有核心知識產(chǎn)權(quán)、高新技術(shù)產(chǎn)品（服務(wù)）收入占比、企業(yè)科技人員占比、企業(yè)研究開發(fā)費用占比等諸多條件，這些條件抬高了高新技術(shù)企業(yè)資格進入門檻，導(dǎo)致大量創(chuàng)新企業(yè)無法享受稅收優(yōu)惠政策。“一刀切”的直接優(yōu)惠方式容易滋生企業(yè)“盯住”政策門檻套取稅收紅利的投機傾向，對企業(yè)持續(xù)增加前期創(chuàng)新投入的激勵效果并不明顯。[7]其二，所得稅優(yōu)惠政策對偏好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的風險投資激勵不足。《關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策的通知》（財稅〔2007〕31號）和《關(guān)于實施創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠問題的通知》（國稅發(fā)〔2009〕87號）對促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策進行了明確規(guī)范，提出了中小高新技術(shù)企業(yè)投資額的70%納入應(yīng)納稅所得額扣除范圍的政策，該項政策要求滿足稅前扣除的優(yōu)惠條件較為苛刻，優(yōu)惠對象僅限于創(chuàng)業(yè)投資公司（包括有限合伙創(chuàng)投企業(yè)），且其投資標的必須是中小高新技術(shù)企業(yè)。由于對投資方以及被投資的科技企業(yè)均設(shè)置了較高門檻，導(dǎo)致該項政策執(zhí)行效果不佳，大量創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)無法享受投資額稅前抵免優(yōu)惠政策。其三，現(xiàn)行有限合伙風險投資企業(yè)的所得稅政策存在缺陷。一方面，法人和自然人在制度上存在區(qū)別對待，有限合伙中的法人合伙人無法像自然人一樣享受股息紅利減免個人所得稅的稅收優(yōu)惠，其通過合伙投資企業(yè)投資科技企業(yè)后分回的股息會形成重復(fù)征稅，稅收負擔高于自然人合伙人；另一方面，有限合伙制風險投資企業(yè)的自然人合伙人所取得的收入比照個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得應(yīng)稅項目適用5%～35%的五級超額累進稅率，其個人所得稅實際稅率明顯高于個人投資者所取得投資收益的實際稅率。相對偏高的稅收負擔明顯制約了符合風險投資特征的有限合伙制企業(yè)組織形式的發(fā)展。

二是以創(chuàng)新激勵為導(dǎo)向的增值稅稅收優(yōu)惠對象范圍過窄，且限制條件較多。增值稅即征即退和免稅優(yōu)惠政策對不同行業(yè)存在差別對待，比高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠范圍還要窄。增值稅即征即退優(yōu)惠政策只適用于軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)（財稅〔2011〕100號），免征增值稅政策只適用于納稅人提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓開發(fā)、技術(shù)咨詢服務(wù)所獲得的收入（《關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號）），其他行業(yè)能夠享有的增值稅優(yōu)惠僅有購置研發(fā)設(shè)備的進項稅可抵扣政策。同時，目前我國在增值稅為負的時候政府不退稅，企業(yè)只能在以后抵扣沖銷，稅務(wù)部門占用了企業(yè)大量的留底稅款，且實際征繳中增值稅能夠抵扣的限制條件較多，經(jīng)常會發(fā)生不能抵扣的情況。在大部分企業(yè)增值稅稅負高于企業(yè)所得稅稅負的情況下，增值稅稅收優(yōu)惠范圍窄，力度小，不利于減輕企業(yè)增值稅稅負，與結(jié)構(gòu)性減稅的大方向不相符合。

（五）國有企業(yè)對稅收優(yōu)惠激勵政策不敏感，創(chuàng)新激勵政策效果不明顯

國有企業(yè)對創(chuàng)新激勵導(dǎo)向的稅收政策的反應(yīng)不甚敏感。一方面，高新技術(shù)企業(yè)資格認定門檻較高，國有企業(yè)受多種原因影響常常不符合條件，難以享受到高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策；另一方面，國有企業(yè)亦缺乏爭取創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策以減少納稅的動機。特別是那些處在市場競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，經(jīng)常誤把正常的企業(yè)納稅義務(wù)當成國有企業(yè)的“特殊貢獻”大書特書，“納稅大戶”幾乎成為“企業(yè)高管人員有經(jīng)營能力”的同義表達。受此觀念影響，國有企業(yè)爭取創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的積極性和主動性均比較差。更為重要的是，國有企業(yè)之所以對創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策不夠敏感，在很大程度上是因為受政府干預(yù)影響過大。此外，即使國有企業(yè)希望爭取財政支持或減少納稅，大多也可通過安排就業(yè)承擔社會責任、爭取環(huán)保技改專項資金等其他渠道獲得。故而，以激勵創(chuàng)新為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策對國有企業(yè)吸引力不大，創(chuàng)新激勵稅收政策在國有企業(yè)效果不佳。

此外，目前的《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》盡管經(jīng)過了三次修訂，但由于其考核內(nèi)容指標過多過細，在鼓勵創(chuàng)新上的政策意圖嚴重淡化。比如，在年度經(jīng)營業(yè)績考核指標利潤總額和經(jīng)濟增加值的計算上，如果增加當期對研究開發(fā)的支出，就會降低當期利潤總額指標，使負責人在當期考核中處于不利地位，加計研究開發(fā)費用75%形成稅后凈營業(yè)利潤僅僅適用于計算經(jīng)濟增加值指標。盡管《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》制定了專門的實施細則，設(shè)置了科技創(chuàng)新特別獎、管理進步特別獎等任期特別獎，但任期特別獎是一種事后對創(chuàng)新的獎勵，而非事前和事中對創(chuàng)新的激勵。事實上，當前國有企業(yè)考核評價的周期相對較短，而創(chuàng)新投入的利潤貢獻存在較長的時滯，“創(chuàng)新驅(qū)動”見效慢，現(xiàn)有考核機制下增加創(chuàng)新投入有“前任為后任做嫁衣”之實。

三、優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策激勵創(chuàng)新的對策建議

（一）建立健全創(chuàng)新激勵導(dǎo)向的稅收法律法規(guī)政策體系

國家應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)實情況與創(chuàng)新需求構(gòu)建完善的創(chuàng)新激勵稅收法律政策體系。

一是我國應(yīng)加快立法進程，提高創(chuàng)新激勵導(dǎo)向稅收政策的立法層次，形成支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的稅收體制與政策框架。

二是梳理現(xiàn)有法律體系中激勵創(chuàng)新的各項稅收政策，對各部門制定的稅收政策加以整理并進行優(yōu)化，確保各項政策系統(tǒng)規(guī)范、目標明確、操作性強。

三是在制定新的創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策時，必須對方式、內(nèi)容、主體、程序等進行詳細規(guī)定，及時出臺實施細則，提高稅收政策支持創(chuàng)新的規(guī)范性和透明性。

（二）營造以激勵創(chuàng)新為導(dǎo)向的普惠性稅收政策環(huán)境

一是增強創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠的覆蓋范圍。首先，建議稅務(wù)部門適當降低高新技術(shù)企業(yè)認定門檻，適當擴大高新技術(shù)企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策激勵范圍，支持符合條件的傳統(tǒng)企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)等進行高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)等認定，按照規(guī)定享受相關(guān)所得稅優(yōu)惠政策；打破增值稅即征即退僅限于軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)的限制，將增值稅優(yōu)惠逐步延伸到高新技術(shù)行業(yè)范圍。其次，針對企業(yè)制度、組織方式、運營模式、生產(chǎn)方式、薪酬激勵、管理方法等非技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新，制定專門的創(chuàng)新認定管理辦法，對符合條件的也給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠。其三，擴大企業(yè)自主研發(fā)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)融資、創(chuàng)新人才激勵、技術(shù)轉(zhuǎn)移與成果轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)及重點領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠覆蓋面，形成全面支持企業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠配套體系。

二是延長稅收優(yōu)惠政策的時間期限，促進創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策常態(tài)化。我國創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠措施在初次實施時，稅收優(yōu)惠周期常常確定為三年，具有明顯的嘗試性、階段性、短期性特征。建議稅務(wù)部門重點篩選實施效果好的稅收優(yōu)惠政策，適當延長其優(yōu)惠期限，盡量避免政策的頻繁調(diào)整，創(chuàng)造一個相對穩(wěn)定的稅收優(yōu)惠政策環(huán)境。比如，小型微利企業(yè)減半征稅的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策（《關(guān)于進一步擴大小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策范圍的通知》（財稅〔2015〕99號））的執(zhí)行期限只到2017年底，技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率2018年底就到期了（財稅〔2014〕59號），建議國務(wù)院與稅務(wù)主管部門修訂《企業(yè)所得稅法實施條例》及其實施細則等相關(guān)法規(guī)制度，使該稅收優(yōu)惠政策常態(tài)化。

（三）完善以創(chuàng)新激勵為導(dǎo)向的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策

一是改變企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率僅有15%一檔的“一刀切”稅收優(yōu)惠方式，將所得稅優(yōu)惠稅率分成10%、15%、20%三個檔次予以區(qū)別對待。建議對高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進型企業(yè)、科技型企業(yè)、文化企業(yè)等，根據(jù)創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出等指標細化分成三檔管理，所得稅優(yōu)惠稅率按10%、15%、20%三個檔次遞增匹配。鼓勵所有企業(yè)參加創(chuàng)新企業(yè)認定，創(chuàng)新企業(yè)認定辦法參照高新技術(shù)企業(yè)認定管理辦法及管理工作指引等執(zhí)行。在高新技術(shù)企業(yè)認定時，增加知識產(chǎn)權(quán)和科技成果轉(zhuǎn)化能力等反映企業(yè)創(chuàng)新質(zhì)量的指標權(quán)重，防止以“無用專利”湊數(shù)來滿足高新技術(shù)企業(yè)認定條件現(xiàn)象的出現(xiàn)。修正高新技術(shù)企業(yè)認定中對研發(fā)費用投入強度的要求，對最近一年銷售收入在5億元以上的企業(yè)，要求其最近三年研究開發(fā)費用總額占同期銷售收入總額的比重不低于2.5%。

二是放寬應(yīng)納稅所得的抵扣條件和范圍。首先，將傳統(tǒng)企業(yè)和基礎(chǔ)行業(yè)因機器設(shè)備和工藝技術(shù)升級而發(fā)生的固定資產(chǎn)投入納入固定資產(chǎn)加速折舊所得稅前抵扣優(yōu)惠范圍；購買知識產(chǎn)權(quán)所形成的無形資產(chǎn)參照固定資產(chǎn)加速折舊政策享受所得稅前抵扣政策。其次，研發(fā)費用稅前加計扣除政策放寬對儀器、設(shè)備研發(fā)“專用”的限制，只要有證據(jù)表明該儀器設(shè)備主要用于研發(fā)就可享受稅收優(yōu)惠；加大稅收優(yōu)惠力度，激勵產(chǎn)學(xué)研合作，對企業(yè)與高校及科研機構(gòu)的研發(fā)合作給予研發(fā)費用稅前加計扣除的優(yōu)惠政策。其三，放寬現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠條件，將投資主體從僅僅包括創(chuàng)業(yè)投資公司放寬到所有企業(yè)，將投資標的也從中小高新技術(shù)企業(yè)適度擴大到中小技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)、中小軟件開發(fā)企業(yè)等標準清晰、界定容易的中小科技企業(yè)。其四，為鼓勵風險投資企業(yè)對未上市的中小企業(yè)進行創(chuàng)新投資，建議將可抵扣創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應(yīng)納稅所得額的投資額比例由現(xiàn)在的70%提高到85%，當年不足抵扣的，可在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵扣；對風險投資公司將所獲得利潤再投資于中小科技企業(yè)的，不論其經(jīng)濟性質(zhì)如何，均實行再投資退稅政策。

（四）逐漸擴大增值稅等稅種對創(chuàng)新激勵的覆蓋面和支持力度

充分發(fā)揮增值稅等其他稅種在激勵創(chuàng)新方面的作用，擴大增值稅等其他稅種的優(yōu)惠范圍，逐步由以所得稅優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變?yōu)樗枚惻c增值稅優(yōu)惠并重，更好地適應(yīng)目前我國直接稅與間接稅并重的稅制結(jié)構(gòu)。

一是完善高新技術(shù)企業(yè)增值稅優(yōu)惠政策。打破增值稅即征即退優(yōu)惠僅適用軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)的限制，將這一政策逐步延伸到所有符合認定標準的高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進型企業(yè)、科技型企業(yè)以及文化企業(yè)，激勵所有企業(yè)加強創(chuàng)新。

二是建立健全和規(guī)范增值稅為負時的企業(yè)退稅實施操作辦法，避免稅務(wù)機關(guān)占用企業(yè)大量留底稅款，緩解企業(yè)負擔。

三是建議對知識產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)實行增值稅即征即退優(yōu)惠，以簽訂合同的方式推廣知識產(chǎn)權(quán)的免征或減征契稅和印花稅，從而促進科技研發(fā)成果轉(zhuǎn)化。

四是簡并增值稅稅率結(jié)構(gòu)，做好取消13%增值稅稅率銜接工作。

（五）加大對創(chuàng)新人才的稅收優(yōu)惠力度

一是完善鼓勵企業(yè)進行人力資本投資的稅收優(yōu)惠政策。建議稅務(wù)部門取消現(xiàn)行對教育經(jīng)費、培訓(xùn)費稅前扣除限額的規(guī)定，按實際發(fā)生額據(jù)實扣除甚至加計扣除，降低企業(yè)自主培養(yǎng)人才的成本，鼓勵企業(yè)進行人力資本投資，加大對創(chuàng)新人才的投入。

二是加大個人所得稅政策覆蓋面與優(yōu)惠力度。其一，適當調(diào)整個人所得稅生計費用扣除標準，科研創(chuàng)新人員生計費用扣除金額參照外籍個人生計費用扣除標準（4 800元），在目前每月3 500元的基礎(chǔ)上再加計扣除1 300元。其二，對高科技人才因研發(fā)成果而取得的應(yīng)稅收入，建議比照對稿酬所得的應(yīng)納稅額減征30%的稅收優(yōu)惠政策，按照同等比例減征高科技人才應(yīng)納稅額。其三，擴大科研人員獎勵性所得的稅收優(yōu)惠適用范圍，對免征個人所得稅的科學(xué)技術(shù)獎金，其頒發(fā)單位建議由原來的“省級人民政府、國務(wù)院部委和中國人民解放軍軍以上單位”調(diào)整為“地市級人民政府、國務(wù)院司局和中國人民解放軍師以上單位”。其四，建議個人所得稅應(yīng)納稅所得額允許扣除個人教育培訓(xùn)等人力資本投資費用，鼓勵個人加強自身教育，提升自身素質(zhì)；建議對高科技人才取得的技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入，參照企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的稅收優(yōu)惠待遇，在一定額度內(nèi)免征個人所得稅，超過部分減半征收個人所得稅。

（六）著力解決稅收優(yōu)惠政策對國有企業(yè)創(chuàng)新激勵無效或低效的問題

政府干預(yù)是導(dǎo)致國有企業(yè)創(chuàng)新積極性不高的根本原因，減少政府對國有企業(yè)的不當干預(yù)，使國有企業(yè)行為回歸普通企業(yè)特性，是創(chuàng)新激勵導(dǎo)向稅收政策能夠產(chǎn)生政策效果的前提條件和最根本的制度安排。

一要優(yōu)化政府對國有企業(yè)的績效考核評價體系。調(diào)整以會計利潤為核心的短期評價指標，盡可能采用長期指標與短期指標相結(jié)合的評價體系；除考核財務(wù)指標外，還要加大對非財務(wù)指標的考核，如新產(chǎn)品銷售占比就是一個能夠激勵高管人員加大創(chuàng)新力度的考察指標；考核周期有必要適當延長，一個周期以3～5年為宜。

二要積極探索國有企業(yè)高管股權(quán)激勵試點，通過股權(quán)激勵促使國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員關(guān)注企業(yè)的長遠和健康發(fā)展，提升企業(yè)進行創(chuàng)新的積極性和主動性。

三要合理安排政府科研資金資助方式與手段。對承擔基礎(chǔ)研發(fā)任務(wù)的中央國有企業(yè)，以直接資助為主；對地方國有企業(yè)，應(yīng)降低直接資助力度，以間接資助為主。比如，政府優(yōu)先釆購國有企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)就是一個行之有效的間接激勵地方國有企業(yè)創(chuàng)新的好辦法。

四要盡量減少國有企業(yè)政策性負擔，緩解國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員在保就業(yè)方面的壓力，提高國有企業(yè)在人力資源使用上的自主性。

[1]胡文龍，杜瑩芬.企業(yè)稅負衡量研究述評[J].中國流通經(jīng)濟，2014（11）：115-122．

[2]韓學(xué)勇.完善我國小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策研究——基于公平的視角[J].稅收經(jīng)濟研究，2012（6）：21-26．

[3]欒福明，王雨佳，韓平飛.完善支持大眾創(chuàng)業(yè)的稅收政策探討[J].經(jīng)濟縱橫，2016（2）：48-51．

[4]郭佩霞，胡彬.激勵企業(yè)創(chuàng)新的財稅政策評析與建議[J].地方財政研究，2016（5）：16-22．

[5]郭佩霞.促進創(chuàng)新型中小企業(yè)發(fā)展的財稅政策取向[J].稅務(wù)研究，2011（6）：10-15．

[6]蘭飛，李揚子.支持小微企業(yè)科技創(chuàng)新的財稅政策效果分析與對策[J].稅務(wù)研究，2014（3）：21-24．

[7]李志軍，唐飛鵬.激勵創(chuàng)新的稅收政策：事后獎勵還是事間激勵[N].中國經(jīng)濟時報，2017-02-21（A08）．

責任編輯：陳詩靜

The Current Main Problems and Countermeasures of Tax Preferential Policies to Encourage Innovation in China

HU Wen-long
（Institute of Industrial Economics，CASS，Beijing100836，China）

At present，China has initially formed a series of tax preferential policies and measures，including corporate income tax，personal income tax，value added tax，tariff and consumption tax，which are mainly based on income tax and supplemented by turnover tax.The main tax preferential methods include tax rates cut，tax relief，deferred tax，pre-tax(plus)deduction，accelerated depreciation of fixed assets and other measures.Comparing to the requirement of innovation-driven development strategy in the new normal and the requirement of“encouraging people to start businesses and make innovation”，there are still some problems in China’s tax preference to encourage innovative，such as the lack of systematicness，the lack of diversification，not matching with the existing taxing structure，the more serious condition，and the not sensitive state-owned enterprises.To solve these problems，we should adjust the policy，improve the policy system，create the inclusive tax policy environment taking encouraging innovation as the orientation，improve the tax preferential policy for enterprises which taking encouraging innovation as the orientation，enlarge the coverage and enhance the support of such taxes as value added tax for encouraging innovation，enhance the tax preferential force for innovative professionals，and solve the ineffective and insufficient problem of tax preferential policy in encouraging innovation of state-owned enterprises.

encouraging innovation；tax preferences；tax policy；industrial policy

F812.42

A

1007-8266（2017）09-0100-09

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.09.012

胡文龍.當前我國創(chuàng)新激勵稅收優(yōu)惠政策存在問題及對策[J].中國流通經(jīng)濟，2017（9）：100-108.

2017-08-16

國家社會科學(xué)基金重大項目“‘中國制造2025’的技術(shù)路徑、產(chǎn)業(yè)選擇和戰(zhàn)略規(guī)劃研究”（15ZDB149）；中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項目“中國工業(yè)企業(yè)成本問題研究”（zgskycxgc20160213）；國家社會科學(xué)基金一般項目“自然資源資產(chǎn)負債表編制研究”（15BGL043）

胡文龍（1980—），男，四川省渠縣人，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員，管理學(xué)博士，主要研究方向為工業(yè)稅負、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)政策。