環境公益訴訟與環境私益訴訟的融合*

葛 蕓 沈恩格 張紅霄

南京林業大學經濟管理學院，江蘇 南京 210037

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環境公益訴訟與環境私益訴訟的融合*

葛 蕓 沈恩格 張紅霄

南京林業大學經濟管理學院，江蘇 南京 210037

近年來環境污染案件頻發，環境污染問題成為人們關注的焦點。環境公益訴訟作為一種新型訴訟形態，它和私益訴訟既有聯系又有區別。對同一環境違法行為而分別提起的環境公益和私益訴訟，實際上是同一為行為所引起的多個結果(即一因多果)。據此，需要合理處理環境公益訴訟與環境私益訴訟的關系，避免司法資源的浪費，達到私益與公益的融合。

公共利益；私人利益；兼顧；融合

一、問題的提出

隨著我國經濟的快速發展，在利益的驅使下，企業家們大多會選擇低成本的排污方式來換取更高額的利潤，由此導致的環境污染與破壞現象日益突出。據不完全統計，1998年以來，我國每年的環境污染糾紛以超過20%的速度增長，2005年后，這種勢頭更加迅猛，以每年30%的速度遞增。這一類的環境問題不僅可能使民眾的人身與財產蒙受巨大損失，更會給生態環境造成長期的損害，保護環境勢在必行。新《環保法》第五十八條規定：污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。這一規定的出臺使得環境公益訴訟和環境私益訴訟成為解決這環境問題的兩種權利救濟路徑。而對同一環境違法行為分別提起的環境公益和私益訴訟，實際上是同一行為所引起的多個結果(即一因多果)，即同一污染環境的行為有可能同時侵害特定主體的直接利益和不特定主體的間接利益。環境公益訴訟與環境私益訴訟是否應該融合成為學術界與實務界討論的熱點與難點。本文從環境公益訴訟與環境私益訴訟的必要性與障礙、學界觀點以及立法、司法實踐等多角度分析環境公益訴訟與環境私益訴訟融合問題，以期為探索中的環境公益與私益訴訟融合提供研究依據。

二、環境公益訴訟與環境私益訴訟融合的必要性與障礙

(一)必要性

1.節約司法資源

經濟學假定人是理性的存在，當發現政府監督機制失靈后，為了保護自己的利益，實現個人利益最大化，人選擇通過訴訟程序，即環境公益訴訟或環境私益訴訟，通過司法審判要求污染方承擔高于行政處罰的民事賠償，用于環境修復和彌補個人因污染行為所遭受的損失，使企業花費成本與社會花費成本相當。可是，正是因為人是理性的，他選擇的訴訟方式必定會與其訴訟請求相關聯。譬如提起環境私益訴訟的個人大多只考慮私人損失的賠償而忽視環境資源的修復，而提起環境公益訴訟的大多是一些法律規定的機關，其訴訟目的在于環境的修復，往往會忽視受損公民的損害賠償。如果只是單純的從侵害法益的角度來決定訴訟的類型過于程序化，事實上只會造成降低訴訟效率、浪費司法資源、加重當事人訴累、增加矛盾裁判風險，導致公益性訴訟請求與私益性訴訟請求難以通過法官行使自由裁量權來加以妥當權衡等一系列后果。[1]因此，筆者認為，如果將公益訴訟和私益訴訟在一定程度上融合，是可以實現完全救濟的。正如波斯納所言：“正義內生于效率”，將公益訴訟與私益訴訟結合，不但節約了司法資源，提高訴訟效率，而且還消除了負外部經濟性影響，使得在社會成本花費最少的情況下讓私權與公權達到平衡，實現了公平正義。

2.維護環境公共利益

公益和私益存在立法上的位階①順序，即當利益存在沖突時，哪一種利益應當優先得到實現的問題。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第31條規定：“被告因污染環境、破壞生態在環境民事公益訴訟和其他民事訴訟中均承擔責任，其財產不足以履行全部義務的，應當先履行其他民事訴訟生效裁判所確定的義務，但法律另有規定的除外。”可見環境私人利益優先于環境公共利益受償。這就會導致當侵權人履行完環境私益責任后，其會因為財產不足等原因對環境公益責任履行不能。環境公益訴訟的立法初衷就在于彌補普通環境侵權私益訴訟的救濟不足問題。如果因為位階利益沖突而違反了雙軌制立法模式的初衷，環境公共利益還是得不到救濟。

筆者認為，在環境污染案件中，個人利益與公共利益其實存在重合部分，如果能通過環境公益訴訟實現特定個人和不特定主體的利益，換言之若是環境公益訴訟有助于實現私人利益，那么環境公益訴訟和環境私益訴訟就不存在訴訟上的對立，因此兩者更應當走向融合。正如馬長松提起三起環境關聯訴訟案例②中，法院嘗試將上訴人在漢陽區法院起訴的環境民事賠償私益訴訟與環境行政公益訴訟相結合一并統籌解決，力爭做到環境私益訴訟和環境公益訴訟都能“案結事了”。最終被上訴人武漢市環保局和武漢市水務局在二審訴訟期間積極履行對龍陽湖水污染治理的職責，上訴人馬長松認為其提起行政訴訟的目的得以實現，加之漁業養殖經濟損失和余名漁業職工生存問題也得到妥善解決，附近漁業養殖戶的損失也得到了賠償，一舉兩得。以環境私益為起點與環境公益為終點的融合，實現對環境權的保護。

(二)障礙

1.環境公益訴訟和環境私益訴訟存在眾多區別

我國公益訴訟和私益訴訟在審理對象、內容等方面存在眾多區別，這讓兩者在融合過程存在阻礙。兩者的區別表現在：(1)兩訴訟原告主體存在差異。一般環境侵權訴訟的主體是固定的，單一的，是與案件有直接利害關系的主體，而環境公益訴訟的主體而是不特定的，或者可以說是多元化的。這一主體主要包括環保組織、檢察機關、行政機關、個人及其他組織。(2)兩種訴訟分別侵害的法益不同：一般環境侵權訴訟侵害的是私人的人身權和財產權，而環境公益訴訟侵害的法益則是國家、社會或集體的利益，一般可以表現為“公眾環境權”。[2](3)訴訟的直接目的不同：公益訴訟顧名思義是以維護公共利益為直接目的，而私益訴訟則更注重私人利益的維護，兩者利益存在沖突。(4)訴訟所得利益歸屬不同：一般私益訴訟的訴訟利益(大多是被告支付的賠償款)直接歸屬于原告，由原告自由支配，供其補償受損害的利益。而環境公益訴訟的訴訟利益所有權一般不歸原告，而是會交由專門的組織用于環境修復。正是由于以上這些區別，才導致環境公益訴訟和私益訴訟在法律適用、程序選擇上有諸多不同。

2.與傳統司法觀念對立

司法實踐中，大多遵從傳統的國家—行政機關—社會公共利益；公民—司法手段—私人利益”制度模式，并分別通過公益訴訟程序和私益訴訟程序予以解決糾紛。對于私利益糾紛，公民可以通過法院以司法力量維護自身合法權益；對于環境公共利益，公民或其他社會組織因與其無直接利害關系，其原告資格不予承認，因此只能靠管理公共事務的政府或者專門從事環保工作的環境保護組織去維護。然而事實證明，“行政萬能論”下的單純依靠國家這一單個主體已遠遠不能適應維護各種社會公益，尤其是當下的環境污染問題大多是由于政府的不作為或業績至上的行政模式所導致的情況下，適當介入私人力量彌補國家救濟的不足，越來越成為抑制社會公益損害的一劑良方。③

三、學界主張

由于環境公益訴訟屬于新型訴訟，立法機關在相關法律的制定上主要采取一種較為謹慎的態度，因此有關公益訴訟和環境私益訴訟融合的方式或模型在立法層面尚未有一個相對完整的體系。公益訴訟與私益訴訟的融合，其本質在于私益性訴訟實施權主體取得公益性訴訟實施權，或者公益性訴訟實施權主體取得私益性訴訟實施權，原告在起訴被告時可以一并提出公益性訴訟請求和私益性訴訟請求。筆者整理了目前學界認可度較高的幾種模型羅列在下以供參考。

(一)強制合并論與混合并存論

學者對同一法庭在同一程序中一并審理公益性訴訟請求和私益性訴訟請求提出了強制合并論與混合并存論兩種觀點。其中，強制合并論試圖運用訴的強制合并理論將公益性訴訟請求與私益性訴訟請求共存于同一訴訟程序中[3]，混合并存論主張在這類訴訟的處理中，私益部分的訴訟請求仍按照傳統民事訴訟的相關規定辦理，而公益部分則比照純粹的公益訴訟的相關規定處理。然而強制合并論違反了民法意思自治的基本原則，當事人的訴訟權利遭到了剝奪。而第二種混合并存的主張只是一種形式上的合并，難以大范圍的適用。

(二)實體賦權與程序賦權

一般的公益訴訟和私益訴訟的融合主要有另賦實體請求權、訴訟擔當和訴訟信托三種模式。另賦實體請求權是一種典型的實體賦權模式，它是指在直接利害關系人在基于訴訟成本和利益的考量下不能或不愿提起訴訟時，立法主體為了激勵直接利害關系人而創設的能夠在物質和精神上激勵私人主體實施請求權和從物質上賦予私人主體懲罰性賠償請求權的公益性請求權。訴訟信托是指將直接利害關系人的權利在法律規定的條件或者根據當事人的意思自由進行轉讓，在移轉完成后，直接利害關系人的實體權利也隨之消失。訴訟擔當是典型的程序訴權模式，它是在保留直接利害關系人的實體權利的前提下移轉訴訟實施權。[4]

以上四種公益訴訟與私益訴訟的融合模式均為目前認可度相對較高，且能為公益訴訟和私益訴訟的融合提供借鑒可能的模型樣本。但筆者認為這些理論仍存在一定缺陷：(1)在另賦實體請求權中，單純的賦予利害關系人懲罰性賠償請求權是否能完全彌補當事人因訴訟成本過高而產生的擔憂還不能肯定；(2)在訴訟主體資格受限的情勢下，基于委托而成立的訴訟擔當和訴訟信托也可能出現“轉”而無門的情形；(3)法定訴訟擔當的適用無須取得直接利害關系人的授權而確保其具有較高效率，但強行賦予非直接利害關系人以訴訟實施權勢必會影響、限制乃至剝奪直接利害關系人的訴訟實施權，因而，法定訴訟擔當的適用僅在直接利害關系人不能、難以或者不宜實施訴訟的情形才具有正當性基礎。任意訴訟擔當要求擔當人取得直接利害關系人的具體授權，充分尊重直接利害關系人的程序選擇權，但因授權手續繁瑣或眾多當事人普遍“理性冷漠”而往往難以大規模適用。[5]

四、立法與司法實踐

(一)立法實踐

最高人民法院發布施行的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第29條規定：“法律規定的機關和社會組織提起環境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環境、破壞生態行為受到人身、財產損害的公民、法人和其他組織依據民事訴訟法第一百一十九條的規定提起訴訟。”這條解釋闡釋了對于同一污染環境、破壞生態的行為，同一主體可通過公益和私益兩種模式來實現權利救濟。兩種救濟途徑并存的立法模式為公益訴訟與私益訴訟的融合提供了融合的可能性，即若法律未規定因同一污染環境、破壞生態行為受到人身、財產損害的公民、法人就同一事實或行為提起私益訴訟，就不存在兩者的融合問題。且根據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第九條的規定，環境公益訴訟生效裁判認定的事實對于私益訴訟的原、被告均具有免予舉證的效力。這種既判力的擴張事實上也是在肯定公益訴訟和私益訴訟的融合的價值。因為對于同一污染環境、破壞生態的行為的性質認定是唯一的，只是根據不同主體的訴訟請求做出不同的懲罰性措施。因此若將公益訴訟與私益訴訟融合到同一訴訟程序中，只需對破壞環境的行為做出一次性認定，在判決時同時兼顧公益主體與私益主體的訴訟請求，這樣既節約了司法資源，也減少了公益訴訟判決和私益訴訟判決的矛盾風險。

(二)司法實踐

由于環境污染的檢測評估耗時耗力且需要大量的資金支持，一般私益性主體往往會因為難以承受負擔或得不償失而選擇放棄訴訟，即使私人主體提起環境民事訴訟，大多數情況下的訴訟請求也只是局限于賠償損失，不會考慮到環境修復以及恢復生態這類涉及公共利益的問題。這時候如果通過法律預設，允許私人主體將環境訴訟實施權移轉給公益性主體，那么不但激勵了私人主體維護其合法權益，同時也維護了公眾環境權，通過更有力量的訴訟主體去實施公益性請求權。

事實上，在司法實踐中，法院也通過受理案件來肯定另附實體請求權和訴訟擔當模式下公益訴訟與私益訴訟的融合。下文以兩個司法實踐中的案例為例：(1)在朱正茂、中華環保聯合會與江陰港集裝箱公司環境污染責任糾紛案中，江陰港集裝箱公司未經環境保護行政主管部門環境影響評價和建設行政主管部門立項審批，自行增設鐵礦石(粉)貨種接卸作業，造成了周邊環境大氣污染、水污染，嚴重影響了周邊地區空氣質量、長江水質和附近居民的生活環境。朱正茂作為周邊居民代表與中華環保聯合會共同提起訴訟，請求判令集裝箱公司停止侵害。本案中中華環保聯合會是與本案無利害關系的組織，它能代表受損害的居民提起訴訟，是因為法律對它的賦權，也正是這種賦權，讓中華環保聯合會在訴訟中發揮了作用，最終環保組織做為公益組織所追求的維護環境公共利益得到了實現，朱正茂等居民的健康權也得到了救濟。(2)又如浙江首例環境公益訴訟案中，平湖市環境保護局接到群眾舉報后對本案予以立案調查，環保部門認定被告綠誼公司的傾倒行為違反了國家相關規定，要求綠誼公司限期清除上述污泥，并對綠誼公司作出罰款人民幣5萬元的行政處罰。后由于被告的不作為，遂由檢察院提起環境公益訴訟。本案中，基于平湖市的居民由于自身條件受限的現實背景，司法部門允許居民將自己的訴訟權利移轉給了平湖市檢察院，這種訴權的轉移實際上提高了權利得到救濟的可能性，是對通過法定訴訟擔當的運用將直接利害關系人的私益性訴訟實施權賦予或移轉給公益性主體這一理論的成功實踐。

五、結論與建議

環境公益訴訟和環境私益訴訟由于侵害的法益存在交叉，而兩者本身又存在利益位階的沖突，所以為了節約司法資源，兼顧公共利益和私人利益的實現，環境公益訴訟和環境私益訴訟應該擺脫傳統的對立模式，走向融合。當然，由于環境訴訟屬于新型訴訟模式，我國的司法實踐仍停留在探索階段，因此對于環境公益訴訟和環境私益訴訟的融合應逐步展開。筆者認為，這一融合首先可以從程序上通過另賦當事人請求權、訴訟擔當或訴訟信托的模式來達到公益和私益的融合。當然，更為有效的方式是立法者通過擴大公益訴訟的主體資格范圍，使更多的有能力的主體能夠參與到環境公益訴訟中，使程序賦權的適用范圍得以擴大，這樣私權利主體的權利救濟途徑也更多樣和更有保障。

但是筆者同時也認為擴大公益訴訟的主體資格范圍必須要慎重。當下我們在談及這一點時學界主要的想法主要集中表現為將公民和環保組織納入主體資格，但是事實上這兩個主體長期難以成為公益訴訟主體之一是立法者經過慎重考量的：首先，公民一旦成為適格原告，由于其本身可能存在的法律知識上的欠缺和個人能力的不足等負面特點，會使他們缺失完全判斷環境污染訴訟的性質的能力。另外考慮到個人在處理問題時理性自利的特點，這一類主體成為原告后在訴訟中可預見的會單純把損害賠償當作其終極訴訟目的，這一行為勢必導致環境公共利益的保護的缺失。因此這一類的行為可以稱得上是一種“假公益實私益”，這與環境立法的目的必然是相背離的；其次，將環保組織納入訴訟主體的同時我們會發現當下在環境公益訴訟和環境私益訴訟融合的實踐中，最常見的是訴訟信托和訴訟信托理論，即利害關系人將訴權轉移給有能力的組織或機關。而在司法實踐中，這一類被委托人一般是環保組織。于是這一類的情況不能不被考慮入內：環保組織作為社會團體，其設立的條件盡管已有法律規定但實際上并不能稱得上嚴密，與其他可以作為主體的機關相比，其履約能力和信用度讓人懷疑。其次，由于訴訟信托和訴訟擔當一般以委托合同作為其基礎法律關系，因此被委托人的工作重心勢必以維護委托方的利益為先，在這種前提下筆者認為事實上是可能會引發一些環保組織假以公益之名謀私利之實。基于此，筆者提出以下建議。

(一)增加環境公益訴訟前置審查程序

筆者認為有關環境的訴訟無論公益私益，首先必須牢記這一類訴訟根本追求是為環境公共利益受損害時提供相應的救濟。具體來說，就是保護國家環境利益、社會環境利益以及不特定多數人的環境利益，追求社會公正、公平，保障社會可持續發展。如果只開放環境公益訴訟主體資格卻不專注于保證這一類訴訟的根本追求，那么開放主體資格這一方式為環境公益訴訟的發展帶來的弊端是很可能會大于其可期利益的。以現有的環境公益私益融合學說為例，如果這一學說變為現實，事實上可能帶來“以公益之名謀私利之實”、“濫訴”等負面影響。

因此，筆者認為立法機關在逐步擴大環境公益訴訟原告主體范圍的同時必須對放開部分的主體進行相應的限制，如一旦將個人擴張入原告范圍，就必須在立案審核部分加以規范：首先，申請人須提供初步證據材料表明環境公共利益被損害的事實，并且能夠證明損害事實與侵害人的行為具有一定的因果關系。如果不能提供初步證據，法院將不予受理。其次，根據申請人提供的材料，法院核查是否為環境公益受損，申請人提出的訴訟請求所保護的法益是否超過了私人利益的范圍，據此判斷是公益訴訟或是私益訴訟。④在判斷時宜奉行“私益訴訟優先”規則，能夠通過私益訴訟維權的，沒有必要提起公益訴訟。最后，根據申請人的不同類別，法院判斷是否適格原告。[6]

(二)檢察機關以直接起訴或支持起訴的方式介入訴訟程序

對于環保組織以公益之名行私益之實和濫訴現象，除了對主體資格加以限制外，筆者認為還可以通過加強檢察機關職能這一方法來避免以上提到的問題。比如在訴訟中檢察機關作為監督機關介入或者直接以原告的身份提起訴訟。以泰州1.6億天價賠償案為例，起初只是對被告進行了刑事處罰，但后來檢察院依職權卻發現被告六家企業違法將廢酸交給無危險廢物處理資質的單位偷排，由此導致的水體嚴重污染損害了社會公共利益，檢察院積極尋找污染企業的污染證據，并支持環保組織對責任企業提起環境民事公益訴訟請求賠償損失，最終被告被判賠償1.6億并用于環境修復。本案中，檢察院的支持對案件起到了推動作用。檢察院作為公權力的代表機關，其職責就是維護國家利益和社會公共利益，所以當作為社會公共利益之一的環境利益受到損害時，檢察機關可以以“直接起訴”的方式來打擊污染者。憲法還賦予了檢察院監督職能，當檢查機關發現政府的不作為或者個人的違法行為導致環境受損，檢察機關還可以以“支持起訴”和“督促起訴”方式參與環境公益訴訟中，進而維護國家利益。

當然，檢察院作為公益訴訟的原告還有著其他組織無可比擬的優勢。檢察機關所具有的現成的偵查設備和偵查機構、專業的法律人才、國家財政的支持，豐富的訴訟經驗等，這些優勢使其天然能夠負擔巨額的訴訟費用，有益于該類案件中證據的查找以及訴訟的提起，從而更好的維護社會多數人的利益[7]。同時檢察機關對法院的審理有監督作用，能有效的減少由于法官的自由裁量權帶來的難以妥善平衡的公益與私益的矛盾。所以，檢察機關作為公益訴訟主體不論是在權力屬性又或是職能發揮層面都有其必然的合理性。

(三)通過立法或司法解釋，建立環境行政公益訴訟制度，為環境行政公益訴訟與環境民事私益訴訟的融合創造可能

目前司法實踐中環境公益訴訟和環境私益訴訟的融合研究的主要是環境民事公益訴訟和環境民事私益訴訟的融合。這主要因為《行政訴訟法》該法第十二條具體而明確地列舉了屬于行政訴訟受案范圍的12類行政行為，其中不包括因引起環境污染或生態破壞而侵害社會環境公益的行政行為。這就是說，公民、法人或者其他組織不能對因引起環境污染或生態破壞而侵害社會環境公益的行政行為提起環境行政公益訴訟。而《環保法》頒布后，第五十八條規定的“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”沒有明確指出是民事主體的行為，還是行政主體的行為。因此，目前的立法現狀是環境民事公益訴訟制度在法律上得到確立；環境行政公益訴訟制度尚未確立，僅處在全國人大常委會對最高人民檢察院的有限授權試驗階段，而這項經授權的試驗不包括關于環境污染問題的環境行政公益訴制度。[8]

因此，筆者建議首先通過立法解釋或司法解釋，建立環境行政公益訴訟制度。當環境行政公益訴訟通過立法得以確立后，民事主體因環境污染行為而遭受損害(這一問題必須與政府的失責行為有關)公益訴訟原告可以將被告變更為相關失職的政府部門，提起相應的環境行政公益訴訟。環境行政公益訴訟相比于環境民事公益訴訟有以下兩個優點：第一，環境行政公益訴訟相比于環境民事公益訴訟而言有著政府機關信用和履行能力高于一般的企業的特點，因此所以不太可能會出現環境民事公益訴訟常見的被告履行不能或拒絕履行的情況，換言之環境公共利益也能得到實際的維護。其次環境行政公益訴訟在一定程度上也督促了政府機關合理合法行政，改善了之前政府權力過大的問題，可以從源頭抑制污染的發生。

[ 注 釋 ]

①王利明.民法上的利益位階及其考量[J].法學家，2014(1).

②楊凱.從三起環境關聯訴訟案例看環境公益訴訟之開端——在私益與公益訴訟之間徘徊的環境權益保護司法救濟模式之選擇[J].法律適用，2010(2-3).

③洪倩.行政公益訴訟制度新探[D].延邊大學，2007.

④肖建國.民事公益訴訟制度的具體適用[N].人民法院報，2012-10-10.

[1]秦天寶.我國環境民事公益訴訟與私益訴訟的銜接[J].人民司法，2016.19.

[2]袁學紅.環境公益訴訟實證研究——以昆明市中級人民法院的實踐為視角[J].法律適用，2011.(1)

[3]韓志紅教授在南開大學“民事公益訴訟制度建構研討會”上的發言，該會議由天津師范大學公益訴訟研究中心及南開大學法學院主辦.

[4]秦天寶.我國環境民事公益訴訟與私益訴訟的銜接[J].人民司法，2016.19.

[5]黃忠順.論公益訴訟與私益訴訟的融合——兼論中國特色團體訴訟制度的構建[J].法學家，2015(1).

[6]宋宗宇，郭金虎.擴展與限制：我國環境民事公益訴訟原告資格之確立[J].法學評論，2013(6).

[7]明哲.論檢察機關提起民事公益訴訟中的主體地位[J].法制博覽，2016(6)：242.

[8]王曦.論環境公益訴訟制度的立法順序[J].清華法學，2016(06).

*“江蘇高校品牌專業建設工程資助項目”(Top-notch Academic Programs Project of Jiangsu Higher Education Institutions，英文標志簡稱：TAPP)(編號：PPZY2015A062)，2015年度南京林業大學大學生創新訓練計劃立項省級重點項目《環境公益訴訟司法實踐的疑難問題研究》(201510298009Z)。

D925；D

A

2095-4379-(2017)07-0045-05

葛蕓，南京林業大學經濟管理學院，2014級學生；沈恩格，南京林業大學經濟管理學院，2014級學生；張紅霄，南京林業大學經濟管理學院，教授，博士生導師，研究方向：林政與法規。