司法改革背景下四級法院職能定位研究

●范躍如

一、我國四級法院建制由來

我國現行法院體制的形成，源自于革命根據地時期。1927年中國共產黨領導人民開始創建革命根據地，實行土地革命，建立人民革命政權，并逐步建立了司法機關。1931年以前，各根據地的司法機關很不統一。中華蘇維埃共和國成立后，1931年12月13日，中央執行委員會頒布了《處理反革命案件和建立司法機關報的暫行程序》，規定各地在未設立法院之前，須在省、縣、區三級政府設立裁判部，建立臨時司法機構。1932年《中華蘇維埃共和國裁判部暫行組織及裁判條例》等法規頒布后，蘇區逐步建立起統一的審判機構。1932年2月19日，中央政府舉行第七次常會，決定組織臨時最高法庭。6月9日，中央執行委員會頒布了《裁判部的暫行組織及裁判條例》，其六章41條規定統一規范了蘇區的司法審判程序和職責權限，規定省、縣、區、城市4級政府內均需設立裁判部受臨時最高法庭節制。四級法院雛形初現，即當時根據地的審判機關主要分為四級：中央設立臨時最高法庭，地方設立省、縣、區裁判部。1934年2月17日頒布的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》第34條規定：“為保障中華蘇維埃共和國革命法律的效力，在中央執行委員會之下，設立最高法院。”中華蘇維埃共和國最高法院應運而生。

抗日戰爭時期，作為根據地示范區的陜甘寧邊區法院設置為二級，即縣司法處、邊區高等法院。考慮到邊區地廣人稀，交通不便，為方便人民訴訟起見，1943年在各分區(延安分區除外)設立高等法院分庭，就近審理各該分區的民刑事案件。解放戰爭時期，各根據地法院設置一般為三級制。

建國初期，在總結各革命根據地經驗的基礎上，1951年頒布的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》將法院的設置定為三級，即：縣級人民法院、省級人民法院、最高人民法院。省級人民法院和最高人民法院設分院和分庭，并規定“人民法院基本上實行三級兩審制，以縣人民法院為基本的第一審法院；一般案件以二審為終審，但在特殊情況下，得以三審或一審為終審。1954年《中華人民共和國人民法院組織法》改變三級二審為主的審級制度，在基層法院與高級法院之間增設中級法院，統一了全國法院的四級設置，并將這一體制納入憲法，從而正式形成了我國四級法院的體制，沿用至今。2015年1月，按照中央司法改革精神，最高人民法院制定了《關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》，在全國設立兩個巡回法庭，作為最高法院派出的常設審判機構。2016年12月，最高人民法院又在全國設立四個巡回法庭。這雖然沒有突破我國四級法院建制，但對我國審級制度和四級法院功能定位，必然帶來深遠影響。

二、“四級兩審制”中的職能定位問題

人民法院的職能定位與法院體制和審級設置緊密相連。我國法院的級別設置為四級，完全與行政區劃相聯系，即(區)縣一級設置相應的基層人民法院，(地)市一級設置中級人民法院，(直轄市、自治區)省一級設置高級人民法院，中央一級設置最高人民法院。根據三大訴訟法，每一級法院都可以作為初審機關。一個案件，一般經過兩級人民法院審理即告終結。有學者對這種制度提出激烈的批評，認為這是一種柱形結構的司法等級制。“從塔基到塔頂，各級法院的價值目標、職能配置及運作方式幾乎沒有分別，每一級法院都可以受理一審案件，同時都可以作為終審法院(自中級法院開始)；每一級法院、每一級程序都追求同一個目標，即個案的實質公正；當事人在不同審級享有幾乎完全相同的程序權利；每一級法院、每一級程序都有權全面審理事實問題和法律問題，有權直接傳喚當事人和證據并重新調查事實，有權根據自己查明的事實做出判決。”①傅郁林：《審級制度的建構原理—從民事程序視角分析》，載《中國社會科學》2002年第4期。誠然，這種司法等級制度沒有職能分層，已經失卻程序結構意義上的“審級”的價值，多一級法院只是增加一層行政級別而已。

從國外的立法和理論來看，一般管轄權法院普遍實行三級或四級結構下的職能分層，呈現一種金字塔形的程序設計。“設計的一般原理是，越靠近塔頂的程序在制定政策和服務于公共目的方面的功能越強，越靠近塔基的程序在直接解決糾紛和服務于私人目的方面的功能越強。”②前引①。上下級法院職能分層涇渭分明，各司其職、各盡其責，從而形成科學合理的法院等級制度。為了維護司法的獨立性，實現法律的公正，促進司法的效率，節約訴訟成本和方便民眾進行訴訟，有必要對現有的司法等級制度進行改革和完善，確保各級法院公正科學合理高效地發揮各自的職能。

(一)四級法院的職能定位

1.基層人民法院的職能

按照我國《人民法院組織法》的規定：“基層人民法院包括：縣人民法院和市人民法院，自治縣人民法院，市轄區人民法院。基層人民法院可以根據地區、人口和案件情況設立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定。基層人民法院審判刑事和民事的第一審案件，但是法律、法令另有規定的案件除外。”

“基層人民法院屬于初審人民法院的一種，主要采用獨任制方式審理案件。”③畢玉謙：《我國各級法院的職能定位與審級制度的重構》,載《中國司法》2005年第8期。實踐中，基層人民法院受理的案件占全國法院案件總量的86.65%。④最高人民法院《2016年全國法院審判執行工作情況通報》，2017年3月2日。而在沿海發達地區和一些大城市，基層人民法院審理案件的比重遠高于全國的平均值。可以說，在全國范圍內，基層人民法院已經成為化解矛盾糾紛的主體。

除了發揮審判職能，把矛盾、糾紛化解在基層之外，我國《人民法院組織法》還賦予了基層人民法院“處理不需要開庭審判的民事糾紛和輕微的刑事案件；指導人民調解委員會的工作”的職能，要求人民法院運用自身的經驗和優勢，把矛盾徹底化解在基層，成為把矛盾化解在萌芽狀態的“第一道防線”。

2.中級人民法院的職能

按照我國《人民法院組織法》的規定：“中級人民法院審判下列案件：(一)法律、法令規定由它管轄的第一審案件；(二)基層人民法院移送審判的第一審案件；(三)對基層人民法院判決和裁定的上訴案件和抗訴案件；(四)人民檢察院按照審判監督程序提出的抗訴案件。”三大訴訟法均對中級人民法院有權受理的第一審案件作了明確規定。

由此可知，中級人民法院是我國當前法院體制中承上啟下的重要一環，依照憲法、法律行使著許多職權職責。中級人民法院對其有管轄權的民事、刑事、行政案件依法行使審判權，依法審判不服基層人民法院判決、裁定、決定的上訴、抗訴和復議案件，依法審判由人民檢察院按照審判監督程序提出的抗訴案件，審理高級人民法院指令再審的案件。除了審判職能，還要受理申訴和再審案件，監督、指導基層人民法院的審判工作，決定國家賠償等。

3.高級人民法院的職能

按照我國《人民法院組織法》的規定：“高級人民法院審理下列案件：(一)法律、法令規定由它管轄的第一審案件；(二)下級人民法院移送審判的第一審案件；(三)對下級人民法院判決和裁定的上訴案件和抗訴案件；(四)人民檢察院按照審判監督程序提出的抗訴案件。”

根據法律的規定，高級人民法院要對一些一審案件行使審判權，依法審判不服下級人民法院判決和裁定的上訴和抗訴案件以及人民檢察院按照審判監督程序提出的抗訴案件。高級人民法院作為本轄區內級別最高的法院，還要監督、指導下級人民法院的審判工作，統一區域司法的適用和對下級法院的監督等工作。

4.最高人民法院

按照我國《人民法院組織法》的規定：“最高人民法院是國家最高審判機關。最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作。”可見，最高人民法院的職能主要有兩個：一個是作為國家最高審判機關，審理一審、上訴抗訴以及申訴申請再審案件；一個是監督下級法院的審判工作。關于最高法院如何審理案件，2015年《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》第3條明確列舉了11類案件。⑤（1）全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件；（2）在全國有重大影響的第一審民商事案件；（3）不服高級人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件；（4）對高級人民法院作出的已經發生法律效力的行政或者民商事判決、裁定、調解書申請再審的案件；（5）刑事申訴案件；（6）依法定職權提起再審的案件；（7）不服高級人民法院作出的罰款、拘留決定申請復議的案件；（8）高級人民法院因管轄權問題報請最高人民法院裁定或者決定的案件；（9）高級人民法院報請批準延長審限的案件；（10）涉港澳臺民商事案件和司法協助案件；（11）最高人民法院認為應當由巡回法庭審理或者辦理的其他案件。由于巡回法庭是最高法院派出的常設審判機構，因此，這11類案件其實也是最高法院首次對自身受理案件范圍作出明確的規定。

(二)四級法院職能定位存在的問題

如上所述，當前我國法院職能的設置，主要是圍繞審級分工的不同而展開，造成了上下級法院職能的重疊模糊、定位不清。主要表現為：

首先，職能重合類同，呈現出同質化特征。從審判職能上區分，國外的法院組織通常由初審法院、上訴法院與最高法院組成。其中，初審法院負責事實審與法律審；上訴法院負責法律審，或只在極為特殊的情況下，進行有限的事實審；而最高法院僅負責法律審，上訴采許可制，即對審理什么樣的案件，最高法院有自主選擇權。⑥參見傅郁林：《民事司法制度的功能與結構》，北京大學出版社2006年版，第3頁。在我國，無論一審、二審、再審還是復核審，各級法院均貫徹全面審理原則，既審查事實問題，也審查法律問題。除了法律規定必須由最高法院審理的案件，經由案件請示等渠道，任何種類、標的額的案件，都可能由最高法院處理。上下級法院的審理模式也高度“同質化”，至多是開庭或不開庭的區別。因此，我國并沒有嚴格意義上的上訴法院，只有上級法院與下級法院之分。⑦參見何帆：《論上下級法院的職權配置》，載《法律適用》2012年第8期。以審級區分法院而非功能區分不同級別的法院，對審判實踐造成了負面影響。

其次，上下級法院間行政化管理特征明顯。依照2006年修訂的《中華人民共和國人民法院組織法》的有關規定，人民法院依照法律規定獨立行使審判權，下級法院的審判工作受到上級法院監督，上、下級法院之間并不存在隸屬關系和任何行政關系。但在實際工作當中，上下級法院之間除了審級監督關系外，還存在著一定的行政監督關系和行政指導關系。上級法院也在一定程度上指導下級法院的工作。在各種行政化了的體制的影響下，下級法院在審理案件時常常會像下級行政機關對待上級行政機關那樣對待上級法院，在審判實踐中經常遇到大多是法律規定不明確、涉及較大社會影響和政治問題以及事實關系較復雜的問題，下級法院往往會向上級請示，并按照上級法院的回復意見處理爭訟問題。在案件處理方面，最高人民法院還經常對地方各級人民法院報來的針對某些具體案件的請示給予批復，地方各級人民法院當然的把這些行政化的批復當作案件審判的依據。可見，四級法院的功能同質、角色混同，使得法院之間的行政級別被過度強調，上級法院演變為“領導”，下級法院退化為“員工”，司法關系異化為行政關系。從而導致“無論是自下而上層面的案件請示、重大事項提前報批、案件內審，還是自上而下層面的提前介入、掛牌督辦，都近似于半行政化的操作模式”。⑧參見前引⑦。

因上述的職能不清和行政化管理特征，由此給審判實踐造成了負面影響。

1.影響了管轄的明確和穩定。長期以來，我國各級法院之間在受理案件的審級管轄上缺乏明確的分工。三大訴訟法均規定高級人民法院管轄轄區內重大、復雜的第一審案件，但何謂“重大、復雜”在實踐中難以把握。我國民訴法規定確定級別管轄采用的是“三結合”標準，即以案件的性質、繁簡程度和影響范圍作為確定級別管轄的標準。雖然該標準比較周全、富有相當大的彈性，有其合理之處，但弊端是缺乏確定性和穩定性，在實踐中容易流于形式。案件的繁簡程度與當事人之間的事實爭點與法律爭點直接聯系，須等到法院受理案件后才能確定，在當事人起訴至法院受理案件之前法院不可能了解案件的繁簡問題。案件的影響范圍往往是在案件審理過程中逐漸顯現的，在案件受理之時通常只能做出初步判斷，不一定符合案件的實際，“在本轄區內有重大影響”缺乏具體量化標準，只能依靠主觀的判斷。

基層人民法院作為初審法院的功能定位不明，中級人民法院與高級人民法院在審級制度上的功能定位也不明確，四級法院都不同程度地擁有一審案件管轄權。各級法院之間沒有嚴格意義上的初審法院和上訴審法院的職能區分，只有上級法院和下級法院的級別區分。由此帶來了兩個方面的問題：一方面，盡管我國相關訴訟法對各級人民法院管轄的一審案件進行了分工，但其對確定級別管轄的標準之規定并不確切。另外，因為我國法院體系設置和行政區劃密切相關，基層法院和中級法院、中級法院和高級法院常常屬于同一地區，這在民事和行政案件中，當事人往往會不清楚向哪一級人民法院起訴，在一定程度上增加了訴訟的難度；另一方面，這種設置為當事人選擇有利的訴訟管轄創造了條件，為當事人規避法律提供了可能，有悖于制度設立之初衷。

2.影響了基層法院化解矛盾的功能。基層人民法院的作用發揮如何，直接影響到矛盾糾紛化解的及時性和有效性。但是，目前從全國范圍內來看，一審判決公信力普遍不高，一審案件上訴率高、案結事不了的現象普遍存在。

一審案件上訴率較高，從表面上看，主要是源于兩方面的因素：其一，法院自身工作不到位，在查明事實、適用法律以及釋法息訴方面的工作不到位，引發當事人對一審裁判的不信任而提起上訴；其二，部分當事人將提起上訴作為訴訟技巧而使用，以達到拖延訴訟期間等不正當的目的。但是，從訴訟制度的深層次設計上來考察，現有的審級制度在確保一審裁判的質量方面存在一定的缺陷。一方面，人民法院被視為矛盾糾紛的最后解決平臺，大量難以通過司法途徑解決或不適宜通過司法解決的矛盾糾紛不經甄別即進入訴訟領域，一審難以徹底地解決問題；另一方面，由于二審法院對上訴案件不僅進行“法律審”，還要進行“事實審”，以致許多當事人不重視一審程序，還有的當事人為了規避某些不利因素，在一審的時候，有意不提出某些可能存在爭議的證據，而通過上訴提出這類證據，從而獲得有利于自己的終審判決。這些問題，都在一定程度上影響了一審裁判的可靠性和公信力，阻礙了通過一次審判即達到“案結事了”目標的實現。

3.影響了上級法院監督指導職能的發揮。根據相關法律的規定，四級法院都有第一審案件管轄權，這樣的規定，導致在案件的裁判標準把握上，因為不同的審級視野可能會產生更大的不一致性。隨著我國經濟的快速增長和案件數量的不斷上升，我國現行的審級制度的局限性也日益明顯，主要表現在兩個方面：一是各級法院審級功能不明確，不同審級法院的職能同質化，中、高級法院均可以作為初審法院，同時又是終審法院，集指導辦案與自身辦案的功能于一身；二是各級法院審級功能的同質化又導致中、高級法院監督功能的異化，出現中級法院“終審不終”、高級法院“再審難審”，審判監督程序對兩審終審、審級較少的補偏救濟作用未能充分發揮作用。

由于中、高級人民法院和最高人民法院均直接管轄第一審案件，特別是對于高級人民法院和最高人民法院而言，案件的壓力過大，會在一定程度上影響其審判監督、調研指導、制定政策決策等方面職能的發揮。

三、四級法院職能定位探索

(一)四級法院職能定位原則

四級法院的角色定位在很大程度上就是依據審級制度對不同級別的法院進行相應的分工，因而必須符合審級制度的以下建構原則。

其一，職能定位應反映不同法院在審級中的特點。例如，中級法院作為二審法院，相比高級法院、最高法院，更能對基層法院產生約束作用。上訴制度對基層法院施加了現實和潛在的壓力，當事人的訴權借助上訴制度有效制約了基層法院的審判權行使，“迫使”基層法院查清事實，依法裁判。上訴制度功能的發揮，需要中級法院發揮其依法糾錯職能，并保持與基層法院的審級獨立關系。同時，中級法院有必要審理相當數量的一審案件，因為中級法院在審理一審案件中，除了與基層法院相同的職能，即解決個案矛盾糾紛外，還因自己更強的專業性，可承擔示范審理和積累類案審判經驗的職能，通過公開、規范、嚴謹的審判程序，為轄區法院的審理提供借鑒和樣本。

其二，職能定位應符合司法規律。法院職能定位應有助于司法統一性、正確性、正當性、終局性、權威性等價值目標的實現。具體到中、高級法院的職能定位，一是要去除審級監督指導的行政化趨勢，剔除摻雜在審判監督權中的行政管理因素，還原審級監督權的本原；二是監督指導的方式應當有法可依、公開透明；三是應及時完善相關立法，為一審打造堅實的事實審提供法律依據和保障，同時明確二審審理的方式和原則，確立法律真實的標準，正確對待法律真實與客觀真實的差異，在二審中體現審理重點的側重，體現中級法院的審級特點。

其三，職能定位應體現功能分層在審級制度建構中，需要在不同層級的法院之間就服務于私人目的與公共目的進行一定的平衡。一般而言，級別越高的法院在制定宏觀政策和服務于公共目的方面的功能越強，級別越低的法院在解決具體糾紛和服務于私人目的方面的功能越強。這是因為法院的級別越高，其視野越宏觀、寬廣，掌握的政策資源越豐富；級別較低的法院處理問題的方式更靈活，解決問題的經驗更多樣。

其四，職能定位應符合我國國情及政治體制。如在國外，因政治體制的原因，有的國家最高法院還擁有司法審查權。日本憲法第81條中：“最高法院是擁有決定一切法律、法令、規則或處分是否符合憲法權限的終審法院。”因此，日本一般國民期待最高法院能通過行使違憲審查權，發揮“憲法守護人”和“人權保護最后屏障”的作用。與日本不同，我國最高法院不擁有違憲審查權，這是在確定最高法院職能時首先應當注意的問題。

(二)基層人民法院的職能定位—明斷是非、定分止爭

1.基層人民法院職能定位

司法制度就是有關國家機關和法律授權的專門組織應用法律處理各類訴訟案件的制度，司法制度的核心是審判，審判的首要任務就是糾紛的解決。因此，法院通過審判活動對事實加以判斷，對法律加以適用，從而定分止爭，這是法院最基本、最直接的角色定位。⑨倪壽明：《人民法院在推進社會管理創新中的職能定位》，載《人民司法》2010年第3期。三大訴訟法規定了法院的職能大抵有以下三種：一是審理民事案件，判決民事糾紛；二是審理刑事案件，判決刑事犯罪；三是審理行政案件，判處行政糾紛。從全國范圍來看，絕大多數一審案件由基層人民法院審理，因此基層人民法院應把職能定位于解決糾紛。

從國外的經驗來看，絕大多數國家也是把一審案件交給下級法院管轄。西方發達國家一審民商事案件的管轄權有下列特點：第一，有的國家設立有級別管轄制度(比如德國、英國)，但原則上只在低等級的法院之間進行一審民事案件管轄的分配，高等法院不作為民事案件的一審法院。第二，部分國家不設立級別管轄制度(比如日本、法國、美國各州)，但性質不同或不同重要性的民事一審案件在同一等級但作用不同的法院之間進行分配。“總之，在發達國家，民事案件的一審基本上由初級法院管轄，高級法院一般不管轄一審民事案件，立法上淡化級別管轄的劃分。”⑩潘劍峰：《第一審民商事案件原則上應由基層法院統一行使管轄權》，載《法律適用》2007年第6期。這樣就在不同審級法院之間形成了明確的分工：一審法院主要是認定事實、適用法律解決民事糾紛；上訴法院的主要職責是保證下級法院正確、統一解釋和適用法律。因此，關于基層法院“明斷是非定分止爭”的職能定位，除了突出法院在化解糾紛方面的功能外，還要強化基層法院“事實審”的作用，力爭通過第一審程序將案件事實進行“法律固定”，從而減少甚至消除上訴審中對事實的糾葛。

2.完善基層人民法院職能定位的建議

基層人民法院的主要功能在于“具體性的解決糾紛”。為了更好地發揮基層人民法院的功能，審視當前的審判制度，應做如下制度改變：

(1)全面審理一審案件。傳統上，區分不同級別法院審理一審案件類型，主要是兩個標準，一個是訴訟標的額，一個是案件重大程度。在社會經濟快速發展過程中，訴訟標的顯然已經不能成為衡量案件疑難程度的標準。因此，應逐步放棄以訴訟標的額作為案件級別管轄的標準。此外，在案件的審理上，應當突出事實審的作用，通過打造堅實的事實審，發揮一審查明事實的作用，著力提升一審質量，為二審創造良好基礎。[11]參見王慶廷：《四級人民法院的角色定位及功能配置》，載《中州學刊》2015年第5期。

(2)快速處理案件。基層人民法院要盡量提升司法效率，通過簡化訴訟程序、案件繁簡分流、完善小額訴訟速裁機制等措施，實現案件的高效、公正處理。

(3)多元化解決糾紛。基層人民法院案件具有基數大，案情相對簡單，糾紛爭議相對較小的特點，為突出基層人民法院快速處理糾紛的優勢，必須要高度重視通過訴前調解解決糾紛，這就需要充分借助社會糾紛化解力量，積極參與多元化糾紛解決機制建設，將更多的矛盾徹底化解在基層。

(三)中級人民法院的職能定位—重在解決事實、法律爭議，實現二審終審

1.中級人民法院職能定位

“傳統的認識將法院的角色定位在糾紛的解決上，法院是社會秩序的守護者，是各種利益要求和利益沖突的平衡者，是公共利益和國家利益的代表者。在現代國家，法院在社會管理中的角色越來越重要，用司法決策規制社會生活的實踐越來越普遍，法院不僅要履行傳統的解決糾紛的職能，而且要調控社會秩序、實施權力制約、制定社會政策。”[12]前引⑩。在現代法治國家，法院的職能分層越來越細化，每一級法院應該具有明確的職能定位，從而形成一個完美發揮司法功能的統一有機體。

中級法院的基本職能究竟是落實和形成規則( 普遍性的解決問題)，還是解決糾紛( 具體的解決問題) ？或者在兩者不可偏廢的情況下以何為重，并將向哪個方向發展？有法官認為，雖然現代司法的理想是通過司法實現現代意義上的法治——規則之治，但現代社會對規則的確認并不是或不僅僅是一種規范性要求，而是一個有一定過程的實踐問題。也許在不久的將來，伴隨著審級制度的實質突破，我們會在四級法院體制中真正實現規則化的糾紛解決，但至少現在我們應該更多地考慮糾紛如何解決。[13]黃勤武：《中級法院民事二審審判職能沖突之協調》，載《法律適用》2007年第9期。

中級法院處于我國金字塔型法院架構中間的塔腰位置，是作為指導性司法機構的最高法院、高級法院與作為審判性司法機構的基層法院之間的橋梁，起著承上啟下的樞紐作用。三大訴訟法均明確規定了中級法院一審案件的管轄范圍，盡管在民商事領域，基層法院一審案件管轄范圍不斷擴大，但中級法院仍然是部分案件的一審管轄法院，承擔著一審審判職能。

2. 完善中級人民法院功能定位的建議

(1) 依法改發案件，確保終審質量。審判質量是維護終審判決司法權威的根基，審判活動只有按照審判規律進行，才能真正發揮審判權的功能。中級法院作為上訴審法院，承擔著監督基層法院判決的職責。中級法院通過對上訴案件的審理，可以發現基層法院在認定事實、適用法律和審判作風中存在的問題，幫助基層法院總結審判工作經驗，提高審判工作水平和辦案質量。因為我國的上訴審實行全面審查原則，所以在第二審程序中，糾正錯誤裁判的目的比較突出。中級法院不僅要完成與基層法院同樣的任務，而且擔負著監督檢查下級法院審判工作的任務，以保證審判活動的合法性和正確性。

(2) 強化二審公開，保障上訴權利。法律為當事人提供了不同層級的救濟渠道，這些救濟渠道是當事人釋放不滿、化解矛盾的合法通道，承載著當事人對程序權利的寄托。為了保障二審終審的實效性，首先應當保護當事人的訴訟權利，保障判決結果的正當性。三大訴訟法均把審判公開作為審判基本制度。審判公開是近代思想家對審判提出的一個理性要求，既反映了訴訟公正的一般要求，也體現了訴訟民主的價值。針對封建時代的不公開審判，著名法學家貝卡利亞認為，審判公開化是防止私欲和暴力的有效手段。“現代訴訟機制下，公開審判已經被視為一種當然的并在各類訴訟中通用的基本審判制度。”[14]江偉主編：《民事訴訟法學》，上海復旦大學出版社2010年版，第108頁。為了使二審終審結果更具有信服力，當事人的參與權、質證權、抗辯權、知情權等權利應得到進一步保障，讓當事人在二審中更充分地行使其訴訟權利，二審原則上都應當開庭審理，只有在特殊的情況下允許不開庭審理。

(3)完善指導程序，理順上下關系。“上下級法院之間的關系，監督還是領導或是監督與領導混合爭議不斷，但在審判工作或者說是業務工作方面屬于監督關系是明確無誤的。”[15]王洪堅：《上下級法院業務關系：從單項監督到雙向制約》，載《審判權運行與行政法適用問題研究》2011年版，第56頁。具體到審判實踐中，上下級法院的業務監督關系過度化、擴大化甚至于演變成“領導關系”卻是不爭的事實。審級獨立是審判權運行客觀規律的內在要求，合理配置上下級法院的職權，有利于維護上下級法院之間的審級獨立。審級獨立的要求是下級法院在裁判過程中，不受來自上級法院的影響和干預，審級獨立的受益者不是法院自身，而是尋求司法救濟的當事人和社會公眾。中級法院對基層法院在業務上有監督指導關系，但在實踐中這種監督指導關系常常被扭曲成領導關系。界定清楚中級法院和基層法院在審判業務上的監督指導關系，不僅為基層法院依法獨立公正行使審判權提供了充分保障，也有利于中級法院二審終審功能的正確發揮。

(4)集中管轄，專案專審。十八屆四中全會提出“探索設立跨行政區劃的人民法院”。2014年年底，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過了《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》，隨后，首批兩家跨區劃法院——上海市第三中級人民法院和北京市第四中級人民法院相繼成立。跨行政區劃法院的成立，不僅是案件管轄領域的變革，同時，也對中級法院賦予了新的職能定位。2016年2月最高人民法院《關于為京津冀協同發展提供司法服務和保障的意見》提出結合京津冀三地法院自身審判特點，對專業性較強的案件實行由特定法院集中管轄，積極探索知識產權案件、海事海商案件、生態環境保護案件集中管轄或專門管轄制度。隨后，京津冀法院聯席會議第一次會議提出，研究跨行政區劃法院管轄跨京津冀重大民商事案件的可行性和必要性，探索將北京四中院的案件管轄范圍拓展到天津、河北，由北京四中院管轄跨京津冀行政區劃特定范圍、特定類型的重大民商事案件；探索建立跨區劃知識產權案件集中在北京、涉外海事商事案件集中在天津、跨區劃資源案件集中在河北管轄的制度。此外，按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“加強知識產權運用和保護，健全技術創新激勵機制，探索建立知識產權法院”精神和全國人大常委會的決定，2014年北京、上海、廣州等地知識產權法院相繼成立。這一系列的改革思路，凸顯了中級法院專案專審的職能，使得中級法院成為審理某類案件的中堅力量。

(四)高級人民法院的職能定位—統一裁判尺度、依法糾錯

1.高級人民法院職能定位

高級人民法院作為案件的初審法院已經飽受質疑，認為這種做法存在以下弊端：其一，一些省、自治區由于地域遼闊、交通不便，由高級人民法院作為一審法院，主要從事普通程序的開庭審理，加重了當事人的訴訟成本、耗費了大量的時間；其二，無助于使高級人民法院本身將主要精力放在上訴案件的審理上，加重其審判負擔；其三，使高級人民法院同時就“事實審”與“法律審”承擔上訴審職能，不僅增加了當事人的訴訟成本，還使得高院淪為辦案機器，無暇集中主要精力及時發現問題，總結審判經驗，加強整個法院系統審判工作的宏觀指導，統一區域司法的適用。[16]前引④。

有學者認為，高級人民法院的核心職能應是：“通過糾正法律適用錯誤而保障法律執行的正確性，通過將存在程序瑕疵和需要調查證據的事實錯誤的案件發回重審而實施監督，通過自審和更正裁判結果錯誤而提供救濟。”[17]傅郁林：《司法職能分層目標下的高層法院職能轉型》，載《清華法學》2009年第5期。還有學者認為：“將高級法院設置為法律適用的機構，專門審查法律適用的統一性，惟法律是從，彰顯法律的權威而擺脫事實問題的泥淖。”[18]肖建國：《民事訴訟級別管轄制度的重構》，載《法律適用》2007年第6期。這些觀點為高級法院職能的定位提供了有價值的參考。盡管三大訴訟法均規定了高級法院有一審案件管轄權，但高級法院應當從對個案公正的追求中解放出來，即不再保障個案適用法律及認定事實的正確性。高級法院應當弱化糾紛解決職能，而在審判監督和調研指導方面承擔更多職能，由目前的數種職能并重轉向以審判監督和調研指導功能為主，兼顧其他職能。

除以再審程序承擔審判職能外，高級法院將更主要通過上訴程序實現監督職能。隨著級別管轄的進一步調整，中級法院的一審案件無論數量或類型都將發生重要變化，成為更加重要、規范和專業的一審法院，相應地，高級法院作為這些案件的二審法院，必須以上訴程序擔當起審判監督的重任，在普通案件中真正實現“兩審終審”。

2.完善高級人民法院職能定位的建議

(1)高級人民法院不再管轄一審案件。高級法院不適宜管轄第一審案件基于以下理由：其一，我國實行兩審終審制度，即一個案件經過兩級人民法院的審理就告終結。高級法院審理的一審案件，當事人有權利上訴，上級法院對上訴案件進行審理時，不僅要進行法律審，還要進行事實審。在最高院已經收回死刑核準權的時代背景下，這無疑會增加最高人民法院的工作負擔，不利于其統一法律適用與形成社會政策功能的發揮。其二，2007年民事訴訟法修訂后，絕大部分再審申請都將涌向上級法院—基層法院終審判決的案件走向中級人民法院，中級人民法院終審判決的案件走向高級人民法院，高級人民法院終審判決的案件走向最高人民法院。[19]《民事訴訟法》（2007年修訂）刪除了一個選擇性規定，即原《民事訴訟法》第177條關于當事人可以“向原審人民法院”申請再審的規定，改為“當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審。”刪除這一選項，旨在強調當事人的再審選擇權不得受法院的妨礙，其本身已顯示了明確的政策導向。2012年民事訴訟法又將這一規定修改為：“當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審；當事人一方人數眾多或者當事人雙方為公民的案件，也可以向原審人民法院申請再審。”不再強制性要求“申請再審上提一級”，做出這一修改的目的，主要在于該規定恰恰導致了上級法院特別是高級法院和最高人民法院受理的申請再審案件增多，導致質量效率難以充分保證。[20]參見沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年版，第966頁。如果說，法律明確規定了對高級法院再審案件“減負”，那么，針對一審案件的“減負”則更在情理之中。

(2)明確高級人民法院再審法院的地位。2012年民事訴訟法修改，將2007年民事訴訟法規定的“再審上提一級”淡化，不再要求全部“上浮一級”，而是區分情況，將選擇權交給了當事人。雖然似乎從表面上降低了對高級法院審理再審案件的要求，但從根本上，實際上卻是要求高級人民法院進而提升再審監督的質量和效率，強化審判監督職能，避免將過多的精力浪費在一般的再審案件上。

(3)注重高級人民法院調研指導功能。調研指導功能則重在對審判規律的總結，統一裁判尺度并推廣先進的創新型工作機制。近年來，隨著我國社會形勢的深刻變化，法治建設進程的加快，社會矛盾的多元化、集中化的特征日益凸顯，人民法院受理案件呈現出復雜化、類型化的特點，相關法律空白、法律沖突以及法律適用上的認識差異對準確適用法律、統一執法制度造成了不利影響。各高級人民法院都應當通過積極探索，制定規范性指導意見、發布典型案例，推動區域內裁判尺度的統一。

此外，2017年10月26日，中共中央辦公廳印發《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的意見》的通知中提出，推進省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。雖然目前各地法院具體改革思路和措施并不完全一致，但高級法院將承擔更多的司法行政職能顯然不可避免。

(五)最高人民法院職能定位—制定規則，統一法制

最高法院設立巡回法庭，實際上就是認識到了最高法院審理案件和其他職能之間的沖突，采取某種特殊的方式，將審理案件的功能在一定程度上予以剝離，從而更好地實現最高法院制定規則、統一法制的職能。因考察角度不同，最高法院可從三個方面定義：一是最高法院在國家政治結構中的特定地位；二是最高法院在一個國家權力體系中的特定功能；三是最高法院本身的結構和功能。可以說，最高法院是上述三方面的綜合體，由此，決定了最高法院職能性質的多樣。首先，最高法院作為一個政治性機構，是一國中央政府權力體系中履行國家司法職能的重要組成部分，在三權分立國家，其職權與立法權和行政權相區分。我國雖然不是“三權分立”國家，但是維護國家法制統一、尊嚴、權威，切實保證憲法法律有效實施，最高法院也有自身的使命。要實現這一點，有必要強調最高法院在一國法治中的政治性功能，其中主要是權力制約功能和公共政策形成功能。雖然我國對于最高法院司法審查職能一直持謹慎態度，但在實踐中，司法審查權一直處在不斷擴張之中。最高法院也將在建設法治中國過程中發揮更加重要的作用。其次，最高法院在一國司法體系中居于最高位階，不同于低級別的法院。由最高法院處理的糾紛，必然是具有重大司法裁判示范和引導價值的糾紛。目前，最高法院已經建立了案例指導制度，通過發布專門的指導性案例指導類案審判。可以預見，隨著最高法院審判權最高位階地位的不斷彰顯，最高法院的判決將直接成為指導性案例，供全國法院比照適用。最后，最高法院為實現上述兩個功能，會衍伸出制定規則的功能。通過審理具有普遍法律適用意義的案件、發布司法解釋和指導性案例，創制政策和規則，維護法制統一。