國有土地上房屋征收與補償機制的法律規制研究

周其威

江蘇師范大學，江蘇 徐州 221116

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國有土地上房屋征收與補償機制的法律規制研究

周其威

江蘇師范大學，江蘇 徐州 221116

2001年出臺的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《舊條例》)因存在法律沖突等問題被2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《新條例》)取代，但實務中仍然有大量因征收拆遷而引起糾紛的案件。本文用相關焦點案例分析征收問題的特點和糾紛存在的原因，再從法學界和實務界兩方面提出相應對策與建議。

征收補償；公共利益；私法救濟

一、完善國有土地征收與補償機制的意義

房屋作為民生之本，國有土地的征收和補償問題便一直是學術界和實務界激烈討論的話題。雖然2001年出臺的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《舊條例》)被2011年頒布的《國有土地征收與補償條例》(以下簡稱《新條例》)取代，《新條例》確實完善了《舊條例》在公共利益劃分、征收程序的規范、征收糾紛的解決等機制，但過去十幾年，拆遷、征地糾紛案一直占據了各大媒體的頭版頭條，顯然征收糾紛仍是社會的焦點。

筆者認為，研究現存國有土地征收與補償機制，有以下意義：

第一，能夠深入的了解實務中“釘子戶”、征地糾紛案等事件發生的客觀原因。

第二，雖然相對于《舊條例》，《新條例》已經有了質的飛躍，但遠遠沒有達到可以解決所有實務問題的程度，因此有必要對《新條例》進行完善。

第三，土地問題關系著群眾的安身立命，是私人利益面對公共利益的讓步，但是這種讓步在《憲法》明確保護私有財產的同時，該怎么讓步，讓多少，都急需明確。

第四，完善國有土地征收機制能夠對集體土地機制的完善起借鑒作用，一套完整的土地征收體系的建立，有利于中國法治的發展和社會的穩定。

二、現存國有土地征收與補償機制的不足

(一)《新條例》的位階層級低

政府與開發商之間的利益鏈、開發商與拆遷人的民事合同攜帶政府強制威脅①使得在實務中政府，開發商，被拆遷人這三方利益難以平衡。因此在《新條例》的第12，13條中都直接說明了政府才是征收和賠償的主體，弱化了開發商在征收程序中的地位，這也是符合《憲法》和《立法法》的原則的。但是《立法法》第8條第7款明確規定對非國有財產的征收、征用應當制定法律規范，《新條例》在法律效力位階上是國務院頒布的條例，從制定主體上存在不合法的嫌疑。因此筆者認為，將國有土地征收與補償上升到由人大及其常委會頒布是立法亟待解決的問題。

(二)征收補償范圍狹窄，補償主體單一

2013年的范某案，山丹縣拆遷糾紛等案，無不說明了征收補償關系到的各方利益平衡問題最為關鍵，而且是矛盾最為突顯之處。焦清揚將現在征收補償糾紛矛盾的根源歸結為我國在征收領域一直奉行的房地一體原則②，因此《新條例》頒布之前都是適當補償，他認為將會向公平補償原則方向轉變。在實務中，政府的不公開行為，指導市場價格，往往使被征收房屋人獲得的補償少于應得的補償。筆者認為我國應當根據征收補償原則的發展規律，考慮到立法的超前性，將我國土地征收補償的原則規定為合理補償。《新條例》第2條僅將補償主體限定為被征收人，補償主體的單一還無法保護承租人的利益。《新條例》第17條規定了補償范圍，但是對違章建筑，預期收益等合理補償卻未作規定。

(三)公共利益界限仍模糊

公共利益的界限是征收合法性的前提也是保障基礎，因此公共利益的界定是學術界的難題也是實務界一直想要規范的問題。《新條例》的第8條作出了列舉式、概括性描述，針對列舉的五項和《新條例》第9條的規范公共利益的機制問題，于鵬認為現存條例認定主體欠科學，認定環節程序缺失，規劃與征收活動關系不明③。筆者認為于鵬僅對公共利益認定的程序發現了問題，但在其基礎上還應看到公共利益的實體界限究竟是哪些。作為一個明確的概念，如果不劃清一定的界限，在實務操作中政府的權力容易失衡。比如針對第5款中的危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建問題，筆者認為舊房改造并非都是為了公共利益，很多舊房的功能性尚且良好，居民也都生活習慣了，并不需要進行改造，但因此處規定，政府往往會一并征收。

(四)征收糾紛解決程中司法救濟程序的漏洞

最后是解決糾紛的機制問題：渠道少，方式少，低效艱難一直是征收糾紛解決機制中存在的難題。④我國《行政訴訟法》確立的司法審查對象只審查具體行政行為的合法性，而房屋征收糾紛往往涉及的是征收決定的合理性問題，例如補償安置問題。如果在補償安置中，法院只審查決定的合法性問題，對實體性內容無法進行審查，那么法院只能做出撤銷原決定的裁決，不能解決征收關系中的實質內容，這反而增加了被征收人因起訴或上訴帶來的困難程度和心理負擔，擴大尋求救濟的成本，不利于其得到有效的法律救濟。

三、若干立法建議與對策

(一)廢止《新條例》，頒布部門法

因為《新條例》涉嫌違反《立法法》第8條的規定，因此應當將其法律位階上升到由人民代表大會及其常委會制定的法律，而不是國務院出臺的行政條例。筆者認為未來的國有土地征收與補償的規范性文件至少是一部完整的法律。現存的調整土地征收的法律法規實在是復雜凌亂，跨領域大而龐雜，急需一部專門且有效的法律出臺規范土地征收問題。而關于《新條例》，筆者認為只是一個過渡時期，但距《新條例》的頒布已經六年有余，因土地征收問題帶來的社會問題仍然存在，面臨尚在轉型期的城市，城中村地區的發展，新法的出臺無疑是迫切的，其中務必要明確公開和監督兩大基本原則。

(二)征收主體、征收范圍擴大

《新條例》明確規定了國有土地上房屋征收補償的主體為“房屋所有權人”，確定了征收關系的雙方當事人為政府和所有權人。但對于承租人利益的保護缺失只字未提，承租人雖然不是征收關系的直接當事人，但因征收活動，承租人的利益勢必會有所損失。根據《合同法》規定，出現政府征收的情形，屬于不可抗力，出租人可因此免除責任。這更加加重了承租人的負擔，且不符合公平原則。

《新條例》第17條第1款規定了房屋征收補償的范圍限定為三類：被征收房屋的價值；搬遷、臨時安置的補償；停產停業的損失。楊會和何莉蘋認為應當將補償范圍擴大到違章建筑的補償和預期收益。⑤但是建立在合理補償原則的基礎之上，只有這兩項還是遠遠不夠的。楊建順提倡的“正當補償”⑥：應對社區功能及自然環境價值的喪失，生活權補償，精神損失補償。筆者對生活權補償和精神損失補償持保留意見。因為這需要考量的因素太多，且無法通過有效的機制規范。用預期收益代替精神損失更為妥當，既考慮到居民離開原本生活圈可能造成的社交問題，也有實際操作性。

(三)公共利益的確定

首先是不能把基礎建設籠統地歸結為公共利益，否則就走了《舊條例》與其他法律沖突的老路。林來梵和陳丹認為公共利益由司法機關確認，而非行政機關，這樣可以避免政府的暗箱操作以保持公平性⑦。但是楊建順教授從行政權的優益性出發，認為在征收關系中，應當“裁執分離”的進行，即公共利益由行政機關作出。筆者認為征收決定作為政府的規劃，本應考慮過執行性的可能，而讓相對獨立的司法機關參與評判，有利于保障在征收關系中屬于弱勢群體的被征收人的利益。司法機關在界定公共利益的同時，還應

考慮：受益對象標準，私益程度，公益效果標準，征收必要性標準與利潤分配準則，這四個應同時考慮或建立評判標準體系。這樣可以相對公平地保障征收決定確為公共所用。于鵬提到針對公共利益的確定，美國是司法審查模式，法國是行政審查模式，日本是單獨認定模式，英國是一并審查模式：與我國相似但更重視公眾參與。⑧所以問題的關鍵不在于界定的主體，而在于公眾的參與狀況，界定主體確定后，需要的是規制主體的公眾參與機制。

(四)征收糾紛解決機制途徑的多元

徐忠麟針對國有土地上房屋征收補償糾紛的司法救濟提出過三點建議：雙向性構造的專門性訴訟規則(賦予征收部門起訴權)，行政附帶民事訴訟，司法審查制度。⑨這三條建議確有存在的理論依據，但每一條建議都需要嚴格的司法獨立性。在確定了征收的整套程序：城市征用規劃和立項(公告征意，聽證)——確定評估機制，完成價格評估——草簽補償協議——建立補償安置專項資金——頒發征收許可證——實施征收后，相應的解決糾紛途徑也不難得出。除了按照《新條例》第14條，對不服征收決定可提起復議和訴訟外，還應當明確行政復議或訴訟中征收與補償決定應中止執行。信訪渠道的暢通，民事糾紛的調解都可以用在征收糾紛的解決中。行政機關的出面還可以采用“圓桌會議”的方式，消除居民的抵觸和害怕心理。因為在征收中，征收行為雖然是行政行為，但畢竟也是行政合同行為，雙方也應遵守民法上的公平原則。

四、結語

除了要完善立法、征收糾紛訴訟解決機制外，信訪、申訴、行政復議也應當在房屋拆遷糾紛解決中發揮作用。而且，應積極鼓勵征收關系主體就補償數額和安置方法進行和解和調解，倡導通過溝通、協商等方式積極穩妥地解決出現的分歧、矛盾和不同意見。

[ 注 釋 ]

①馮玉軍.權力、權利和利益的博弈[J].中國法學，2007(4).

②焦清揚.國有土地上房屋征收的立法透析與制度反思[J].河南財經政法大學學報，2016(1).

③于鵬，孔騰.公共利益認定程序之比較研究——以國有土地上房屋征收為例[J].國家行政學院學報，2014.

④韓璐.國有土地上房屋征收與補償條例[J].政府與法治，2013.1.

⑤楊會，何莉蘋.城市房屋拆遷補償的實體完善——以<國有土地上房屋征收與補償條例>為研究對象[J].內蒙古農業大學學報(社會科學版)，2011(5).

⑥楊建順.土地征收中的利益均衡論[J].浙江社會科，2013(9).

⑦林來梵，陳丹.城市房屋拆遷中的公共利益界定——中美“釘子戶”案件的比較[J].法學，2007.

⑧于鵬.公共利益認定程序之比較研究——以國有土地上房屋征收為例[J].國家行政學院學報，2014.2.

⑨徐忠麟.淺議國有土地上房屋征收補償糾紛的司法救濟[J].江西理工大學學報，2014，12(6).

[1]楊建順.“拆遷”與權利實現的辯證關系[J].中國土地，2011：8-14.

[2]崔建遠.房屋拆遷法律問題研究[M].北京：北京大學出版社，2009.

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2095-4379-(2017)07-0155-02

周其威(1996-)，男，漢族，江蘇宿遷人，江蘇師范大學，法學本科生。