我國行政區劃改革的思路和建議

林靖航

福建師范大學法學院，福建 福州 350108

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我國行政區劃改革的思路和建議

林靖航

福建師范大學法學院，福建 福州 350108

行政區劃是指國家為了便于管理，根據政治、經濟、民族、歷史等各種不同的因素，把領土劃分成大小不同、層次不等的區域，并在此基礎上建立相應的政權機關進行社會管理的制度。但隨著我國經濟的迅速發展，原有的行政區劃制度已經明顯不適應現在化建設的需要，因此，通過行政區劃改革，建立一套與我國社會現狀相符的行政區劃體制，顯得尤為重要。

行政區劃改革；直轄市；改革思路；改革建議

一、現行行政區劃體制存在的問題

中國目前的行政區劃存在：行政層級過多，以至于機構繁雜臃腫，造成了政令滯后；行政區劃單位名稱概念混淆，層次混亂，造成了較多同音甚至同名的行政區劃；直轄市數量太少，導致各省之間、市縣之間發展水平懸殊等問題。我國現行行政區劃在中國特定的歷史背景下起到了一定作用，但由于我國現代社會經濟的快速發展，行政區劃已然難以適應現代社會政治、經濟、文化等各個方面的需求，其存在的問題日益突出。

(一)我國行政區劃層次過多

我國現行行政區域基本上劃分為省、縣、鄉三級。但在經濟較為繁容的地區，為改善城鄉和工農的管理、溝通隔閡，打破條塊管轄的障礙，充分提高城鄉各方面的能動性，開始施行市管縣的行政區劃制度。于是在市管縣的地方實行區劃四級制度，即在省和縣中間增加市一級的行政區劃。中國在這種的情況下，機構繁雜，工作人員眾多，不利于對行政機構及其工作人員進行有效的監管，滋長了官僚主義。并且，由于我國層次劃分過多過雜，導致我國政府的行政管理效率大大降低，上下級之間信息傳遞與反饋效率低下，導致信息失實，進而對上下級政府之間決策的落實、執行產生影響。

(二)行政區劃單位名稱較為雜亂

行政區劃的單位名稱，應當具備特定性與高度區分性。所謂高度區分性，就是指從行政區劃單位名稱就能知道其歷史文化背景與地域特征，進而與其他行政區劃區別開來。而我國現有的行政區劃單位名稱雜亂，存在“一名多義”與“一義多名”的現象[1]。

首先，“一名多義”主要體現在對“市”和“區”的多義，致使行政區劃不具有特指性。例如在我國現行區劃中，可以將市分為直轄市、設區的市以及不設區的市，此外還有副省級市以及省轄市。除此之外，我國一些鄉鎮地名也帶有“市”字。以至于讓人無法分辨“市”字在我國究竟屬于哪級行政區劃。再者，涉及“區”字的行政區劃單位名稱也具有多種含義：有一般的地級市轄區；相當于縣級的特區；相當于地級的地區。可見我國目前所有的層級中，都有以“區”命名的行政區劃，其涵蓋范圍已復雜到了濫用的地步，國家應出臺新的規定對“區”濫用的現象加以規制。

再者，一義多名突破了行政區劃名稱的規范化與標準化，因此應盡量清除行政區劃單位名稱的多義性，做到并實施一詞一意。最明顯的例子是我國縣級行政區劃過多，致使其名稱繁冗復雜，不再簡便易記。據統計，我國現在有縣、自治縣、不設區的市、旗、自治旗、市轄區、特區、林區等八種縣級行政區劃單位名稱。因為全國目前自治旗、特區、林區一共只有六個，因其數量之少所以將縣級行政區劃改為五類具有較高的可行性。并且應該盡可能地用單字詞，并做到見詞知義[2]。

(三)直轄市數量略少，城市發展水平差距大

實踐充分證明，特大城市作為國家或大區域的經濟中心，起到了普通中小城市不可替代的效用。在我國特定的歷史、政治、經濟條件下，我國目前的四個中央直轄市對國家政治穩定、周邊地區經濟的發展都發揮著重要的作用，但其存在數量不足、地區分布極度不平衡的問題。北京、上海、天津三市均位于沿海，重慶位于西南地區，因此西北、華中、華南和東北仍缺少直轄市的布局[3]。我國目前的四個直轄市，都是經濟發展水平位列全國前幾名的大都市，它們經濟基礎宏厚并不斷的快速發展，成為了國家經濟發展的中流砥柱，具有不可比擬的影響力，帶動著鄰近地區的經濟不斷發展。因此，伴隨著改革開放帶來的經濟效益，我國可以在直轄市空缺的地區增設若干直轄市，例如深圳、武漢、廈門、長沙、西安等城市，利用的地理、人文優勢，充分發揮其經濟、政治效益。

二、我國行政區劃改革的思路

(一)將市管縣體制改為省直管縣體制

要改革現行區劃制度，取消市直管縣的設置，將不設區的市的經濟管理權力直接下放給一些重要的大縣，在經濟管理方面形成類似于“省管縣”的布局，建立由省直管縣的省-縣-鄉三級區劃體制[4]。這不僅反映了行政管理體制改革的時代性、科學性，也反映了國家經濟發展的必然趨勢。省直管縣的優點在于：有利于很好的解決市管縣而出現的信息滯后，決策不夠及時的問題，使省政府對縣級基層政治情況直接掌握，以彌補處理不及時、行政效率低下的問題。并且，縣級政府可以越過市級政府直接向省級政府請示，從而提升行政效率。除此之外，省直管縣還能夠增強縣(不設區的市)級財力。如省對縣的轉移支付補助直接下發和撥付到縣，避免了市的截留、挪用，縣的財力明顯增加，財政明顯有了進一步的保障[5]。

(二)縮省并縣

若實施省直管縣后，省級政府管轄地域過寬和管理的有效化降低的問題也會接踵而來，因此我國可以借鑒中國歷史與國外區劃的經驗，采取縮省并縣的措施：通過增加直轄市的數量和重組省縣規劃的方式以此適當增設省級政府[6]。與其他國家的一級行政區劃設立數量相對比，我國的一級行政區劃數量明顯偏少。參照全世界其他國家的行政區劃數量，我國中央以下的省級單位數量可以在現有的基礎上再增設20—30個，而省以下的縣級單位合并縮減之后可以盡量控制在120個以內。如此再實行省直管縣，明顯在省級政府的調控范圍之內。

截止至2015年底，全國30萬人口以下的縣、不設區的市、市轄區共計700多個，其中人口少于20萬的有300多個，人口少于10萬的也有200多個。由此看出我國的縣級行政區劃數量過多，導致省級政府工作負擔過重，無法兼顧各個層面以至于行政效率低下，問題無法及時解決。因此，我們要從源頭解決，即適當縮減縣級行政區劃的數量，從而有效合理的配置行政管理成本并節約效率。

綜上所述，并縣的優點在于使縣級行政區的數量與中國的發展趨勢相符合?？s省的優點在于能夠增加省直管縣的可行性并強化政府的權威。因此，我國目前將縣級行政區劃調整對中國的發展存在諸多益處，并且已經達到了調整的時機，應該著手科學、合理規劃并對市級、縣級行政區劃數量和規模進行調整，將“縮省并縣”工作提上日程。

(三)設立直轄市

我國共有四個直轄市：分別是北京市、上海市、天津市以及重慶市。由此可以看出我國直轄市的數量較少。因此，對于中國現行行政區劃，可以從調整幅度、減少層次、增強活力等方式進行改革和完善，而其中的最佳模式就是增設直轄市，以此做到劃小省份、增設縣市[7]。從經濟發展前景上看，直轄市的發展速度遠超省轄市，例如直轄市的GDP是各平均數的3倍甚至在3倍之上。因此增設直轄市具有很強的經濟帶動性。國家可以從整體規劃，選擇條件好的副省級市采用分步試點、逐漸到位的方案。同時，我國西中部地區地大物博但是人員稀少，故可培育成直轄市這樣的大中城市，特別是除省會以外的大城市。

三、我國行政區劃改革的建議

(一)應當考慮分等管理省轄的縣、市

我國城市目前存在市、縣本身經濟發展懸殊，不同市、縣貧富差距嚴重的問題，為了解決這個問題，我們可以考慮將市縣分級管理。我國現有的2862個縣在人口密度、經濟實力等方面具有較大差距，例如東北部的很多大縣人口是華東的偏遠山區縣人口的數十倍，又如福建的建寧縣人口僅有14萬，并且人口逐年流失嚴重。而在我國現有的661個市，包括4個直轄市，283個地級市，以及374個不設區的市之間的面積、人口、經濟差距也很懸殊。以湖南省為例，長沙市與株洲市同為地級市，但城市人口相差約4倍，國民輸出量總值更是相差甚遠。并且全國各省區都有類似情況。這種不合理的空間配置可能導致同一級別的市縣之間工作量嚴重不平衡，打擊各級政府職能部門的積極性，對社會經濟發展起著負面的影響。因此，為解決以上困境，可以采取市縣分等管理的措施，按照行政區劃人口數量、面積總數、經濟發展水平等要素綜合考慮，將市縣分成不同級別，再按照不同的級別、職能出臺相應的規定和措施。

(二)應當考慮將縣級以上行政區劃的地名規范化

首先，我國存在許多市與其所轄的市署名重復的現象，如長沙市的長沙縣、岳陽市的岳陽縣等等。以此造成了行政區劃地名的混淆與行政管理的不便。其次，中國的有些地名違背了簡便易記、易于區分的原則。盡管中國地名多為兩個字且具有很強的歷史傳承性，但我國有些地名仍然字數略多。例如內蒙古的呼和浩特市、鄂爾多斯市等。如果地名不便于人們記憶，容易混淆或遺忘，則也不利于一個城市的發展，進而影響其經濟發展。

中國當前已處于政治、經濟、文化等各方向大變革的時期，應抓緊該成熟的時期，全面進行行政區劃的改革。依照施行省直管縣體制、縮省并縣以及增設直轄市的思路，將當前這個能夠推進中國行政區劃改革最有利的時機抓緊，扭轉現行行政區劃不合理的布局，將具有中國特色的并有助于經濟持續發展與國家長治久安的行政區劃制度建立起來。

[1]宮桂芝.我國行政區劃體制現狀及改革構想[J].政治學研究，2000：63-73.

[2]韋朋余.當前我國行政區劃改革的困境及路徑解析[J].改革與開發，2008(7)：20-22.

[3]鄒樹彬.行政區劃改革：焦點、態勢及走向[J].社會科學研究，2007(4)：46-51.

[4]張月萍.我國省縣直管體制問題探討[J].西北工業大學學報：社會科學版，2009：20-24.

[5]趙磊，徐炯.關于我國行政區劃改革的探討[J].科協論壇，2011：145-146.

[6]白召紅.全面法治視域下的我國行政區劃改革研究[J].中國社會科學研究論從卷，2014.

[7]王驍煒.我國行政區劃改革的定位和動力分析[J].宜春學院學報，2007：44-47.

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2095-4379-(2017)07-0165-02

林靖航(1993-)，女，漢族，福建閩清人，福建師范大學法學院，研究生在讀，研究方向：民商法學。