社會(huì)治理下環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式選擇

于傳治

遼寧勝誠(chéng)律師事務(wù)所，遼寧 大連 116000

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社會(huì)治理下環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式選擇

于傳治

遼寧勝誠(chéng)律師事務(wù)所，遼寧 大連 116000

為解決環(huán)境污染成本外部化問(wèn)題，滿足環(huán)境正義的內(nèi)在要求，更為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)已成為重要的手段。觀各國(guó)立法例，主要存在兩種環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式：強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)和“任意為主，強(qiáng)制為輔”的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。從保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)安全和受害人利益保護(hù)考量，后者顯然更適合我國(guó)環(huán)境污染治理需求，它不僅可以使環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相契合，而且可以分擔(dān)環(huán)境管理之壓力。

社會(huì)治理；環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)；保險(xiǎn)模式；強(qiáng)制性

目前，環(huán)境污染問(wèn)題已成為全世界關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著工業(yè)化進(jìn)展，環(huán)境污染事故呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。環(huán)境污染事故有其特殊性，遭受事故損害的受害第三人以及生態(tài)環(huán)境往往無(wú)法及時(shí)、充分地得到賠償和修復(fù)。如何補(bǔ)償受害人的利益損失是亟待解決的重要問(wèn)題。作為分散環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一種手段，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生，成為政府進(jìn)行社會(huì)治理不容忽視的重要“助手”。在社會(huì)治理視角下，我國(guó)如何進(jìn)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式選擇呢？本文從基礎(chǔ)理論切入，參考國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)現(xiàn)狀，期能為我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)尋找出路。

一、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)之理論基礎(chǔ)

每一種法律制度的產(chǎn)生，均有其深厚的理論根基，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)最為一種法律制度，自不例外。歸納而言，其理論依據(jù)為：

(一)社會(huì)治理現(xiàn)代化之需求

眾所周知，在工業(yè)化時(shí)期，環(huán)境事故的發(fā)生是難以避免的，而事故發(fā)生后，企業(yè)往往無(wú)法賠償受害人的損害。所以，在損害救濟(jì)機(jī)制中引入環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，從污染企業(yè)角度來(lái)說(shuō)，可以幫助企業(yè)分散環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)；從受害公眾的角度看，因保險(xiǎn)公司的財(cái)力和能力更為雄厚，故受害人無(wú)法獲償?shù)那樾螌⒉灰装l(fā)生；從政府角度看，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)加害企業(yè)的賠償責(zé)任，可以減輕政府的財(cái)政壓力；從社會(huì)角度看，受害人的損害因得到保險(xiǎn)公司的救濟(jì)，故社會(huì)糾紛得以減少，社會(huì)治理水平得以提高。因此，政府可以用環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)來(lái)滿足社會(huì)治理現(xiàn)代化需要。

(二)環(huán)境污染成本外部性問(wèn)題

用經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，其根源性的原因就是外部性問(wèn)題。行為人的行為出現(xiàn)負(fù)外部性時(shí)，就意味著他把成本外部化了。反觀環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，由于加害企業(yè)的逃逸或賠償資力的限制，社會(huì)、政府和受害者最終會(huì)成為損害責(zé)任的承受者，這不僅給政府財(cái)政帶來(lái)巨大壓力，而且對(duì)社會(huì)安全和穩(wěn)定帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。因此，責(zé)任企業(yè)并未承擔(dān)全部的損害成本，外部性問(wèn)題就出現(xiàn)了。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的興起為該問(wèn)題的解決提供了嶄新的視角，因?yàn)樨?fù)外部性導(dǎo)致的成本通過(guò)企業(yè)購(gòu)買環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)而得到緩解。

二、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式之考察

縱觀各國(guó)立法例、學(xué)說(shuō)或觀點(diǎn)，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)存有不同的模式，下文分而論之。

(一)強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式

主張建立強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的學(xué)者認(rèn)為，由于環(huán)境的日益惡化以及企業(yè)和公眾較弱的保險(xiǎn)意識(shí)①，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)僅靠市場(chǎng)力量難以推進(jìn)，必須從立法上確定其為強(qiáng)制險(xiǎn)之性質(zhì)。②也有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度認(rèn)為，強(qiáng)制應(yīng)成為必要，因?yàn)殡y以形成自發(fā)性的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。③典型國(guó)家為美國(guó)。在美國(guó)，強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)主要適用于廢棄物和有毒物質(zhì)處理所導(dǎo)致的損害責(zé)任。如美國(guó)《清潔水法》規(guī)定，為了保障受害人得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，進(jìn)入美國(guó)的所有船只必須購(gòu)買責(zé)任險(xiǎn)。

(二)“任意為主，強(qiáng)制為輔”的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式

堅(jiān)持采用此種模式的學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于高危險(xiǎn)性的環(huán)境污染行為應(yīng)要求企業(yè)強(qiáng)制投保，而對(duì)于危險(xiǎn)性弱的環(huán)境污染行為，企業(yè)可自愿投保；對(duì)持續(xù)累積性的環(huán)境污染侵權(quán)行為要強(qiáng)制投保，而危險(xiǎn)程度不高或者已采取有效環(huán)保措施的企業(yè)，對(duì)于持續(xù)累積性的環(huán)境污染行為可自愿選擇是否投保。④該模式的優(yōu)點(diǎn)在于：“不會(huì)造成有害事業(yè)主在經(jīng)濟(jì)措施與意愿上之反彈，危害公權(quán)力之行使。同時(shí)，由保險(xiǎn)界與事業(yè)界主導(dǎo)，可以避免立法上之爭(zhēng)擾。”⑤典型國(guó)家為法國(guó)。在法國(guó)，針對(duì)油污損害賠償?shù)蓉?zé)任，企業(yè)必須購(gòu)買環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，而在一般情況下，是否進(jìn)行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的投保，企業(yè)可以自由決定，法律并不進(jìn)行強(qiáng)制性要求。

三、我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式選擇

各國(guó)不同的法律傳統(tǒng)、環(huán)境意識(shí)、政府政策、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，決定了各國(guó)會(huì)采取不同的責(zé)任保險(xiǎn)模式。在我國(guó)，從保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)安全和受害人利益保護(hù)考慮，“任意責(zé)任保險(xiǎn)為主，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)為輔”模式較為可行。

(一)不宜采用完全“強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式”

在責(zé)任保險(xiǎn)制度發(fā)展史上，多數(shù)國(guó)家或地區(qū)為保護(hù)社會(huì)整體利益和穩(wěn)定社會(huì)秩序，要求特定企業(yè)必須投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，采用強(qiáng)制保險(xiǎn)模式。但是，我國(guó)采用環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的時(shí)機(jī)并不成熟，理由如下：

1.污染狀況對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)造成巨大的潛在危險(xiǎn)

保險(xiǎn)雖是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，但并非所有風(fēng)險(xiǎn)皆予以承保，承保的風(fēng)險(xiǎn)須具備不確定性。我國(guó)目前的絕大多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)落后，普遍存在排污狀況，對(duì)周圍的環(huán)境造成一定的污染，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳拓?cái)產(chǎn)安全造成巨大的損失，導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)承保的意外事故是普遍存在的，也是必然的。一旦保險(xiǎn)公司承保此類風(fēng)險(xiǎn)，其經(jīng)營(yíng)安全必受威脅，甚至有倒閉破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，即使保險(xiǎn)公司可以降到保險(xiǎn)限額，也無(wú)法逃脫該局面。

2.保險(xiǎn)司法審判不利于環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的推行

在審理交通事故強(qiáng)制保險(xiǎn)訴訟時(shí)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)的表現(xiàn)反映出審判人員，還未真正理解強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的標(biāo)的、被保險(xiǎn)人、第三者、免責(zé)情形效力范圍、保險(xiǎn)公司行使追償權(quán)的正當(dāng)性，等等，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司承擔(dān)了大量不應(yīng)承擔(dān)的保險(xiǎn)責(zé)任。如果這種司法慣性運(yùn)用到環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，對(duì)于保險(xiǎn)公司而言，可能是個(gè)災(zāi)難，因?yàn)榄h(huán)境污染責(zé)任賠償數(shù)額可能是幾千萬(wàn)，甚至過(guò)億元。

3.強(qiáng)制保險(xiǎn)未必能夠?qū)崿F(xiàn)受害人利益保障之宗旨

強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度功能是有限的，只能在特定情形下補(bǔ)償受害人的特定損失，同時(shí)，分散侵權(quán)責(zé)任人因承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任導(dǎo)致其生活質(zhì)量降低的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)不能阻止損失的發(fā)生，也不能消滅侵權(quán)行為造成社會(huì)財(cái)富的損失。環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的宗旨肯定是為了保護(hù)受害人的權(quán)益，但在實(shí)務(wù)中，受害人可能無(wú)法準(zhǔn)確查明其損失源自于哪家企業(yè)的環(huán)境污染行為，進(jìn)而無(wú)法從某個(gè)具體的保險(xiǎn)公司獲得賠償。因此，受害人權(quán)益保障目的也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

(二)采取“任意為主，強(qiáng)制為輔”的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式

我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)采取此種保險(xiǎn)模式，理由如下：

1.環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡之需求

在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，當(dāng)務(wù)之急就是加快我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但我們必須意識(shí)到，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的環(huán)境污染隱患和風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法避免的。污染事故一旦發(fā)生，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到阻滯，而且當(dāng)?shù)鼐用竦纳詈蜕鐣?huì)安定也必受影響。鑒于我國(guó)絕大多數(shù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、污染風(fēng)險(xiǎn)高、法律和保險(xiǎn)意識(shí)差等實(shí)際情況，為了促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、保障公共利益，同時(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，要求某些高能耗、高風(fēng)險(xiǎn)、高污染的企業(yè)必須強(qiáng)制投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。除此之外，對(duì)環(huán)境無(wú)污染或污染程度較低的企業(yè)，立法無(wú)須強(qiáng)求，企業(yè)可以根據(jù)自己的意愿來(lái)決定是否購(gòu)買環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。

2.環(huán)境管理壓力分擔(dān)之要求

目前，盡管我國(guó)已存在眾多環(huán)境管理政策法規(guī)，但污染事故的發(fā)生仍呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。污染事故發(fā)生后，我國(guó)主要采用環(huán)境調(diào)解或行政處罰等方式來(lái)解決糾紛，而這些方式有其自身的缺陷性，此外，國(guó)家設(shè)立的環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法力度差，加之各地政府僅僅考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收利益，故對(duì)責(zé)任企業(yè)追究力度弱，或者干脆地方政府充當(dāng)了責(zé)任人。政府最終承擔(dān)了多少損害責(zé)任，則完全取決于各個(gè)地方的財(cái)政收入狀況。可是，要知道政府的錢實(shí)際上是納稅人的錢，特備是當(dāng)?shù)丶{稅人的錢，所以，以財(cái)政支出實(shí)際上也就是納稅人的支出，這與普通民眾的財(cái)產(chǎn)損失并無(wú)二致。當(dāng)?shù)氐募{稅人，往往就是環(huán)境污染事故的受害人，現(xiàn)在卻要受害人自己拿錢出來(lái)，來(lái)安撫、補(bǔ)償受害人自己，這個(gè)本質(zhì)的邏輯就是很荒謬的。結(jié)果是：污染者為了謀取私利、減少支出而肆意污染環(huán)境，造成環(huán)保危機(jī)，引發(fā)民眾強(qiáng)烈不滿于抗議。政府為了平息事態(tài)而出人出錢解決，事后也沒(méi)有向污染者進(jìn)行必要的追償。結(jié)果導(dǎo)致污染者違法、污染環(huán)境的成本非常低，反而被污染的環(huán)境是大家的、花錢是政府的、而得利是自己的，這客觀上縱容支持了污染者，刺激了潛在的其他人繼續(xù)毫無(wú)忌憚地污染環(huán)境。這一運(yùn)行體制，顯然不符合“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)治理”的法律原則，不僅阻礙政府環(huán)境管理權(quán)的發(fā)揮，而且減弱了法律對(duì)污染企業(yè)的威懾作用。在我國(guó)，若強(qiáng)制要求高危險(xiǎn)的企業(yè)投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司為了控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減少事故發(fā)生后保險(xiǎn)金之賠付，其可在承保前評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，承保后監(jiān)督、控制風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)人在保險(xiǎn)期間內(nèi)通過(guò)對(duì)投保企業(yè)定期檢查，督促投保企業(yè)正常運(yùn)行，不僅可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且可以確保責(zé)任企業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)。

四、代結(jié)語(yǔ)：我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)之未來(lái)展望

“它山之石，可以攻玉”，在社會(huì)治理現(xiàn)代化之指引下，我國(guó)應(yīng)如何結(jié)合自身特點(diǎn)，選擇適合自身的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式？依據(jù)現(xiàn)有實(shí)際情況，我國(guó)宜采用“任意為主，強(qiáng)制為輔”的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式。進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)于任意性的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，可以僅對(duì)一般原則及基本制度進(jìn)行規(guī)定，至于其他內(nèi)容由保險(xiǎn)人通過(guò)設(shè)計(jì)保險(xiǎn)條款來(lái)明確；強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)則需要規(guī)定相對(duì)明確、具體的操作規(guī)則。“環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的核心是強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)”，⑥為鼓勵(lì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的全面展開(kāi)，在未來(lái)時(shí)機(jī)成熟后，我國(guó)仍應(yīng)采用“強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)”模式。

[ 注 釋 ]

①陳會(huì)平.環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)所涉法律關(guān)系分析[J].保險(xiǎn)研究，2004(2).

②張晶，寇江華.論環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)中政府的作用[J].保險(xiǎn)研究，2009(4).

③陳冬梅，夏座蓉.環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)管理模式比較及環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的功能定位[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)，2011(4).

④周珂，劉紅林.論我國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的構(gòu)建[J].政法論壇，2003(5).

⑤陳慈陽(yáng).環(huán)境法總論[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：499.

⑥呂忠梅.環(huán)境損害賠償法的理論與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2013：131.

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2095-4379-(2017)09-0028-02

于傳治(1977-)，男，漢族，遼寧大連人，研究生，遼寧勝誠(chéng)律師事務(wù)所，主任，律師。