垃圾焚燒鄰避沖突的發(fā)生機(jī)理與法律應(yīng)對*
——以嘉興市海鹽縣鄰避事件為例

王育瑋 任 雯 吳 聰 王豪吉

嘉興學(xué)院文法學(xué)院，浙江 嘉興 314001

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垃圾焚燒鄰避沖突的發(fā)生機(jī)理與法律應(yīng)對*
——以嘉興市海鹽縣鄰避事件為例

王育瑋 任 雯 吳 聰 王豪吉

嘉興學(xué)院文法學(xué)院，浙江 嘉興 314001

嘉興海鹽垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址公示后引起當(dāng)?shù)孛癖姷泥彵軟_突，最終以項(xiàng)目停建得以平息。垃圾焚燒鄰避沖突發(fā)生原因主要是決策信息不公開，公眾難以參與，鄰避設(shè)施的負(fù)外部性難以內(nèi)部化。要解決鄰避沖突，應(yīng)強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，并給予充分補(bǔ)償。

垃圾焚燒；鄰避效應(yīng)；發(fā)生機(jī)理；法律應(yīng)對

一、嘉興海鹽縣鄰避事件的過程分析

近年來，隨著人口增長和生活水平提高，嘉興海鹽的生活垃圾量逐年加速度遞增。2015年以前，海鹽垃圾主要以外運(yùn)焚燒處理為主，但自2015年下半年起，該外地垃圾焚燒廠因處理能力不足，停止接收處理海鹽生活垃圾。為解決本地垃圾處理問題，海鹽縣擬啟動(dòng)生活垃圾焚燒建設(shè)項(xiàng)目。2016年4月13日，海鹽縣初步確定海鹽垃圾焚燒處理廠選址方案，規(guī)劃選址在西塘橋。該選址方案公示后，立刻在微信、微博等社交媒體上引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用駸嶙h。眾多民眾表達(dá)了自己的反對意見，并陸續(xù)有民眾自發(fā)到海鹽縣政府門口抗議。2016年4月20日該事件達(dá)到了高潮，近千人的抗議隊(duì)伍在海鹽縣政府門口集會，期間有暴力沖突發(fā)生。此后海鹽垃圾焚燒廠選址事件的影響力以及受關(guān)注程度驟然提升。政府迅速作出回應(yīng)，于2016年4月21日公布停止該項(xiàng)目，事態(tài)逐漸得到平息①。

鄰避運(yùn)動(dòng)并不是由精英階層發(fā)起并主導(dǎo)的由上而下的運(yùn)動(dòng)，大多數(shù)是源于守護(hù)家園的草根運(yùn)動(dòng)，具有強(qiáng)烈的地方性。而海鹽事件便是典型代表，垃圾焚燒廠選址消息最初通過網(wǎng)絡(luò)迅速傳播，當(dāng)?shù)孛癖娮园l(fā)到縣政府門口集會，于2016年4月20日達(dá)到近千人規(guī)模。該過程并沒有發(fā)起人，民眾自動(dòng)形成聯(lián)盟共同抗議是基于對家園的守護(hù)情節(jié)。引發(fā)本次鄰避沖突的垃圾焚燒廠選址論證公示僅僅是一個(gè)導(dǎo)火索，選址地西塘橋在此前就已深受環(huán)境污染的困擾。西塘橋是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，企業(yè)多為造紙廠等污染較為嚴(yán)重的化工廠，當(dāng)?shù)鼐用裆钍艿絿?yán)重影響，附近的濱海中學(xué)師生上課都需帶口罩，且在2015年發(fā)生學(xué)生被熏得暈倒的情況。而此次的垃圾焚燒廠選址就成為了壓垮民眾敏感神經(jīng)的最后一根稻草。此前對污染企業(yè)的未及時(shí)處理導(dǎo)致民眾對政府的信任度降低，對于垃圾焚燒廠選址民眾便自然產(chǎn)生了抵抗情緒，而這個(gè)抵抗的范圍便是受影響民眾的范圍②。

從事件的發(fā)展情況來看，大多數(shù)人了解焚燒廠選址事件是在住建局公示規(guī)劃選址論證報(bào)告之后，公眾在此之前的參與權(quán)與知情權(quán)幾乎為零。從事件結(jié)果和政府處理手段來看，海鹽事件和之前國內(nèi)發(fā)生的鄰避運(yùn)動(dòng)一樣，以無限期停建告終。期間民意雖被納人考慮，但政府始終保持著對選址最終結(jié)果的絕對控制權(quán)，即始終保持強(qiáng)勢方的姿態(tài)。在該事件中，公眾沒有獨(dú)立的代表公眾權(quán)力的常設(shè)實(shí)體機(jī)構(gòu)，無法對公眾意見形成有效的整理與反饋，而個(gè)人的提案往往是簡單的、利己性的，且在管理社會事務(wù)中的參與是利益主導(dǎo)的、暫時(shí)性的。民眾與政府力量對比懸殊，處于弱勢方的居民只能依靠聯(lián)合發(fā)動(dòng)群體性事件的“非法”途徑改變力量對比，政府因輿論的壓力而重新審視問題的解決③。

二、垃圾焚燒鄰避沖突的發(fā)生機(jī)理

(一)鄰避設(shè)施當(dāng)?shù)鼐用竦男畔⒉粚ΨQ

鄰避設(shè)施的設(shè)置是一項(xiàng)高度專業(yè)化的工程，需要科技知識的評估，需要科技專家的介入，因此政府常運(yùn)用專家來輔助決策以求得決策結(jié)果的合法性，但居民對政府邀請的專家持不信任態(tài)度。專家更多的被民眾看成為政府背書的工具。

居民對鄰避設(shè)施管理者的信任程度是這項(xiàng)設(shè)施能否運(yùn)行起來的關(guān)鍵因素之一。垃圾焚燒場是一個(gè)政府大力支持并會投入大量資金支持的項(xiàng)目，換句話說，這是一項(xiàng)如果偷工減料就會有大量金錢流入個(gè)人口袋的項(xiàng)目，極易產(chǎn)生腐敗，當(dāng)居民知道管理者能從中獲取暴利時(shí)，自然不相信管理者在巨大的利益誘惑下會遵守法規(guī)，但對垃圾焚燒廠運(yùn)營的監(jiān)督管理權(quán)卻只掌握在政府手中，整個(gè)運(yùn)營過程并未對民眾開放，居民無從得知運(yùn)營商是會為了追逐利益而置居民的安全于不顧，更無從得知政府部門是否會被利益鏈條所“捆綁”而疏于監(jiān)管④。

(二)鄰避設(shè)施運(yùn)維的負(fù)外部性

垃圾焚燒發(fā)電所帶來的社會效益，大家有目共睹，都會支持建立。但建造鄰避設(shè)施種種原因，在群眾的心中是一項(xiàng)可能對財(cái)產(chǎn)、健康造成極大損害的項(xiàng)目，因此選址周邊的居民往往會問，為什么項(xiàng)目的要建在“我家后院”而不建在他處？這種疑問即產(chǎn)生所說的公平性問題：“為何偏偏是我”，此問題一直是鄰避沖突中抗?fàn)幘用褚蟮慕裹c(diǎn)。嘉興海鹽縣興建垃圾焚燒發(fā)電廠是一項(xiàng)關(guān)系社會大眾福祉的公共設(shè)施，其建立能夠?yàn)楫?dāng)?shù)睾椭苓叧鞘械陌l(fā)展謀取巨大福利，但是對于選址周邊的居民而言，存在承擔(dān)著絕大多數(shù)成本，但享受小部分利益的情況，而且越是靠近垃圾焚燒廠的居民，享受的利益越少，甚至有些時(shí)候，需要承擔(dān)的成本已經(jīng)超過能獲得的利益。當(dāng)居民心理所預(yù)計(jì)的收益大于成本時(shí)，難免產(chǎn)生“要我們承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn)的理由在哪里”“為什么其他人不用面對這樣的問題，盡管他們也是問題的制造者”。在這些困惑得不到有力回答時(shí)，心理上的不公平感和被輕視、剝奪感就會出現(xiàn)，對垃圾焚燒廠的抵觸情緒就會產(chǎn)生，導(dǎo)致鄰避沖突的爆發(fā)⑤。

(三)鄰避設(shè)施選址的公眾參與缺乏

鄰避沖突產(chǎn)生的一個(gè)重要原因就是政府在鄰避設(shè)施建設(shè)的決策過程中不公開、不透明，導(dǎo)致利益相關(guān)的居民對選址決策的誠信度和公正性產(chǎn)生強(qiáng)烈質(zhì)疑。選址決策程序除了要聽取相關(guān)的專家建議，科學(xué)調(diào)查選擇外，聽取當(dāng)?shù)鼐用竦慕ㄗh，做到公眾充分參與選址的決策過程。公眾參與的不充分是我國鄰避沖突產(chǎn)生的根本原因。從鄰避設(shè)施的選址到企業(yè)的運(yùn)行管理機(jī)制，整個(gè)流程中沒有相關(guān)的法律法規(guī)條例規(guī)定公眾的參與權(quán)，而公眾參與決策的現(xiàn)實(shí)情形也不容樂觀。我國垃圾焚燒廠選址的決策程序處于封閉狀態(tài)，由政府“秘密”進(jìn)行，參與者往往是政府成員和專家機(jī)構(gòu)，而群眾在其中的角色往往是被告知者，這種缺乏公眾參與的垃圾焚燒設(shè)施必然遭到群眾的抗議。項(xiàng)目未開工前沒有走正當(dāng)?shù)牧鞒坛绦颍瑳]有舉行聽證會，沒有進(jìn)行民意投票，就不會奇怪收到“滿地的情緒垃圾”了。如果決策的程序改變一下，先由選址的周邊居民發(fā)聲，舉辦聽證會，開展專家的座談會，政府出面承諾，然后由群眾民意投票表決，出現(xiàn)反對的聲音，在協(xié)商討論，最終達(dá)成一致決定，這樣難道還會產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”嗎⑥？

三、垃圾焚燒鄰避沖突的法律應(yīng)對

(一)完善公眾參與機(jī)制

鄰避效應(yīng)實(shí)質(zhì)是市場信息不對稱情況下居民的訴權(quán)行為。弱化信息不對稱應(yīng)是解決鄰避沖突的基本思路。在當(dāng)今中國，公民參政意識不斷增強(qiáng)，且決策者受個(gè)人知識水平、經(jīng)驗(yàn)、能力等自身因素的限制，以及信息資料收集的有限性，導(dǎo)致政府制定的公共政策往往具有一定的局限性。因此，完善公眾參與機(jī)制，暢通利益表達(dá)渠道，發(fā)揮利益表達(dá)的“安全閥”作用，讓公權(quán)力在陽光下進(jìn)行，有利于民眾發(fā)泄敵對情緒，緩解與政府的緊張關(guān)系，也有利于政府聽到民眾沉默的聲音，及時(shí)做出正確的決策，從而緩解鄰避沖突。

對垃圾焚燒設(shè)施來說，從其建設(shè)的初步計(jì)劃到中期的建設(shè)管理，到后期的落成運(yùn)營都應(yīng)當(dāng)公開透明，企業(yè)和政府應(yīng)及時(shí)將信息公開，讓公眾對垃圾焚燒項(xiàng)目進(jìn)行充分的了解和參與，讓公眾不滿的情緒得以紓解。

不同利益主體以合法的途徑普遍參與公共政策制定與執(zhí)行過程，有利于形成多元利益主體，為形成不同利益相互博弈局面提供先決條件，即博弈中的“局中人”。而完善的信息溝通機(jī)制，使得博弈中的每一個(gè)局中人都能獲知自己和對手的策略和贏得的收益⑦。

(二)建立風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

鄰避沖突的最直接原因是居民由于鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)不確定而擔(dān)心環(huán)境和身體健康受到傷害所產(chǎn)生的反抗心理。政府可通過掌握民眾心理的“焊接點(diǎn)”，擬定風(fēng)險(xiǎn)保障方案，來緩解居民對潛在風(fēng)險(xiǎn)的不安和恐懼，降低產(chǎn)生鄰避沖突的可能性。風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制旨在消減該類事件產(chǎn)生的可能性，力求通過風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)溝通、政治參與、風(fēng)險(xiǎn)理性倡導(dǎo)等手段，最終達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)消減的戰(zhàn)略目標(biāo)⑧。

針對嘉興市民眾反對垃圾焚燒項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)可以從三個(gè)方面入手：

其一，垃圾焚燒設(shè)施的選址應(yīng)嚴(yán)格遵照科學(xué)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，在設(shè)置時(shí)便能減少民眾的疑慮與反抗。政府和企業(yè)確定選址方案時(shí)，應(yīng)對各個(gè)待選地區(qū)進(jìn)行綜合考察，盡量避免選在人口密集、可利用資源豐富、土地開發(fā)價(jià)值高的地方選址。

其二，嘉興市政府和項(xiàng)目方必須充分考慮到環(huán)境和生態(tài)的承受能力，嚴(yán)格執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行技術(shù)操作控制，確保環(huán)境質(zhì)量，保障垃圾焚燒設(shè)施安全運(yùn)行，從而減少附近民眾的擔(dān)心，改變對垃圾焚燒項(xiàng)目的消極印象。

其三，為了避免二次污染的發(fā)生，政府應(yīng)對企業(yè)的排污情況和該設(shè)施周邊環(huán)境進(jìn)行定期檢測。對因垃圾焚燒帶來的污染，政府應(yīng)對其影響范圍內(nèi)的環(huán)境進(jìn)行積極地修復(fù)。同時(shí)，政府應(yīng)優(yōu)化評估機(jī)制，對于垃圾焚燒設(shè)施環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)由中立的第三方評估機(jī)構(gòu)或者環(huán)境保護(hù)團(tuán)體制作，這是回避原則的要求。

其四，政府應(yīng)和民眾簽訂環(huán)保協(xié)議，明確垃圾焚燒設(shè)施運(yùn)營后須提供的安全保證與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，包括環(huán)境損害賠償和違約責(zé)任等。通過嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)減輕方案，緩解居民的不良情緒，提高民眾的心理預(yù)期和接受意愿度。

(三)采取有效的補(bǔ)償措施

鄰避設(shè)施具有成本和效益不均衡的特點(diǎn)，會引發(fā)多數(shù)居民的不公平感。因此，對因垃圾焚燒設(shè)施而受影響的民眾，通過對已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和損失進(jìn)行評估，給予相應(yīng)的補(bǔ)償，從而降低鄰避沖突發(fā)生的可能性。

補(bǔ)償一般可以分為貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償兩種方式。貨幣補(bǔ)償包括對受影響的民眾進(jìn)行稅費(fèi)減免、直接金錢給付以及購買健康保險(xiǎn)等。實(shí)物補(bǔ)償則以政府提供更受民眾認(rèn)可和接受的公共設(shè)施或更完善的公共服務(wù)的形式出現(xiàn)，比如建設(shè)公共圖書館、修建公路、新建公園，提供就業(yè)機(jī)會，提供免費(fèi)的醫(yī)療保健服務(wù)等⑨。

四、結(jié)語

垃圾焚燒作為一種傳統(tǒng)的垃圾處理技術(shù)，面臨著技術(shù)上的污染風(fēng)險(xiǎn)和管理上的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。隨著公民意識的覺醒，公眾的鄰避情結(jié)將更加突出，因此，嘉興市政府應(yīng)做到垃圾焚燒設(shè)施的成本最小化和效益最大化，努力避免鄰避沖突，維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定。

[ 注 釋 ]

①海鹽垃圾焚燒項(xiàng)目鄰避事件備受關(guān)注[EB/OL].http：//news.blhbnews.com/2016/shehuiguancha_0514/44248.html.

②海鹽垃圾焚燒項(xiàng)目引聚眾擾亂治安事件，官方督促犯罪人員自首[EB/OL].http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1460012.

③陶鵬，童星.鄰避型群體事件及其治理[J].南京社會科學(xué)，2010(8).

④王彩波，張磊.試析鄰避沖突對政府的挑戰(zhàn)——以環(huán)境正義為視角的分析[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2012(8).

⑤王佃利，徐晴晴.利弊沖突的屬性分析——基于鄰避研究綜述分析[J].中國行政管理，2012(12).

⑥侯璐璐，劉云剛.公共設(shè)施選址的鄰避效應(yīng)及其公眾參與模式研究——以廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒廠選址事件為例[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2014(5).

⑦王洛忠.我國轉(zhuǎn)型期公共決策過程中的公民參與研究[J].中國行政管理，2005(8).

⑧周蒙娜，付翠蓮.鄰避沖突及其應(yīng)對機(jī)制——以杭州居民反對垃圾焚燒事件為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2015(5).

⑨林奇凱等.鄰避型群體事件的產(chǎn)生極其治理[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2014(6).

*嘉興學(xué)院SRT項(xiàng)目《嘉興市垃圾焚燒鄰避效應(yīng)的現(xiàn)狀調(diào)查與對策思考》的部分研究成果；指導(dǎo)老師：楊華國。

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