決策信息公開例外的司法審查標準

郭澤正

武漢大學法學院，湖北 武漢 430072

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決策信息公開例外的司法審查標準

郭澤正

武漢大學法學院，湖北 武漢 430072

信息公開與例外之間的邊界，是政府信息公開制度的核心問題，而實踐中卻存在諸多疑難。本文從決策信息公開例外的現實困境出發，從理論、立法兩個角度解釋了司法實踐中亂象叢生的原因。再以概念重構和法理基礎為依托，結合現實案例對其司法審查標準如何細化進行了探討，以求豐富學理、有益實踐。

信息公開例外；決策信息；司法審查；過程性信息

一、決策信息公開例外面臨的困境

(一)理論層面：概念不明

決策信息，又稱“過程信息”。關于決策信息的內涵，學界尚未達成明確共識。早期觀點認為決策信息指“行政機關在行政決定之前的準備過程中形成的文件”。其問題在于：一，僅以“行政決定作出前后”來判斷，未揭示決策信息的討論性本質。第二，將決策信息的屬概念定位于“文件”，否認其“政府信息”的特性，暗含了“決策信息之所以不公開，是因為其根本不屬于政府信息”之意。這樣的理解會導致信息公開例外的范圍被不當擴大。

后又有學者提出，決策信息指“在審議、討論過程中的政府信息”①。該觀點強調了討論性，但未完整地展現決策信息的特征，導致我們難以將其和“作為討論基礎的事實性信息”區分開來，而這正是司法實踐中的難點所在。

綜上所述，迄今為止學界未從類型化的角度對決策信息形成一個成熟的定義，進而影響了立法和司法。

(二)立法層面：條文模糊

作為政府信息公開領域的“最上位法”，《中華人民共和國政府信息公開條例》(下簡稱《條例》)并未對決策信息豁免公開做明文規定。而最高人民法院在制定《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》(下簡稱《解釋》)時，曾有意賦予決策信息公開例外的“資格”，但最終因各方反對而刪去。②也就是說，在法規和法釋的層面無法為決策信息公開例外找到直接依據。

而在我國行政立法體系中，與決策信息公開豁免相關性最大的，當屬《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》(下簡稱意見)中第二條第二款。該款提到，“行政機關在日常工作中制作或獲取的……處于討論、研究或審查中的決策信息一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。”實踐中法院多以此條作依據判決。

作為裁判依據，《意見》第二條第二款的問題在于：第一，效力層級不高；第二，作為解釋性規范，卻沒有對什么是“討論、研究、審查”給出細致的判斷標準，使法官只能憑經驗和法理進行說明，不利于裁判為社會所接受。

(三)實踐層面

由于學界尚未對“何為決策信息”形成完整的定義，以及法律、法釋層面沒有建立起明確的審查標準，故法官斷案缺乏統一的依據。無統一依據，法官們便只能自由裁量或依賴于行政機關的專業判斷，這就導致了“說理不明”，“適用法律混亂”、甚至“同案不同判”的情況時有發生。這對法制的統一性、政府與司法的公信力、公民的知情權皆造成了嚴重損害。具體而言，當下問題集中于“事實性信息如何判斷”以及“決策程序終結是否影響影響決策信息公開豁免的效力”兩個方面，筆者將在本文第三部分針對這兩個方面進行探討。

二、學理重構

(一)法理基礎

筆者認為，闡明決策信息公開例外的法理基礎，是我們明確其例外邊界的前提。參考各域立法例及相關學理，筆者認為對決策信息進行公開豁免主要基于如下兩個理由：

一方面，保護行政機關內部坦率的意見交流。中國的網絡輿情環境是十分暴戾的，貿然公開交流信息，很可能為持有某觀點的一方招致鋪天蓋地的人身攻擊。而為避免“觸怒”公眾，決策者很可能做出如下選擇：第一，對某些敏感論題閉口不談，從而導致行政決策未充分論證即實行；第二，許多有創意的想法未經討論即被扼殺，最終有損于公益實現。由此可見，保護坦率的交流從長遠來看，是有益于社會福祉的。

另一方面，保障行政效率。決策信息的內容是不確定的，并很可能會發生變動。因此，公開或會造成如下惡果：首先，容易引發不必要的擔憂。而為消解這種擔憂，行政機關勢必要對其觀點進行說明和闡釋，這就導致官員們在討論時還要考慮“如何把專業化的意見解釋成一般人能接受的意見”，進而大大加大了行政負擔。其次，不確定就意味著會隨時變更，而為了避免公形成不合理的預期，哪怕只是產生了細微的意見變化都要重新公開討論信息，這樣一來工作必將十分繁瑣，大大侵占行政資源，降低效率。由此可見，決策信息不公開，從本質上來講是效率價值和公開價值衡平的產物。

綜上所述，我們在構建決策信息司法審查標準時，應以“保護意見坦率地交流”和“保障行政效率”為基礎，不得超出這兩項價值基礎進行公開豁免。

(二)概念重定

綜上所述，筆者認為對決策信息應做如下理解：首先，決策信息是政府信息的一個種概念，其產生于行政機關履行職責的過程中，由行政機關制作、獲取后，以一定的形式保存下來，并為其所掌控。③排除雖于行政程序中制作，但并不被行政檔案所記錄的草稿、筆記。④其次，決策信息具備如下特征：第一，討論性，不包括不反映主觀意見的事實信息；第二，不確定，有極大可能會發生變動；學界通說認為決策信息應當還包含“不對外部相對人權利義務產生”影響這一特征，筆者認為該特征已包含于不確定性中，且強調該特征易使決策信息和內部性信息相混淆，因此刪去。

綜上所述，決策信息的概念應為：處于討論中的，不確定的很可能發生變動的政府信息。

三、司法審查標準構建

(一)排除事實性信息

依據法理基礎進行推理，公眾獲知事實信息通常不會威脅到“坦誠討論”，也不會使公眾產生不合理的預期或不必要的擔憂，因此應當公開。事實信息的判斷是實踐中一大難點，在此我們先以美國相關制度為鑒：一，從基礎材料中歸納出的事實，不屬于事實信息；二，從不明顯的事實中分離、提煉出的事實，不屬于事實信息。這兩個標準強調的是一些本身屬于事實的信息經過人為加工，使其實質上具有“討論”的性質，因而不再是單純的事實性信息，故應免于公開。第三，當材料兼具事實性和討論性，公開事實會暴露機關的討論內容時可以不公開。⑤

我們可以看到，美國立法例較為嚴格地限縮了事實性信息公開的范圍。關于前兩項例外，我國在《意見》第2條第3款中做出了類似的規定，即“當事人申請公開的信息，應當是現有的，一般不需要行政機關匯總、加工或重新制作”。當然，兩項制度的立法目的有所區別，美方的重點在于保護“討論性”，而我國制度的意圖似在減輕行政機關的負擔。而《意見》作為行政機關制作的一項規范，其是否有權自我免除負擔值得探討。

關于第三項例外，我國并不存在相對應的規定，而這正是實踐中最具爭議之處。在張景華訴北京市朝陽區人民政府一案中⑥，朝陽區人民政府以“《十八里店鄉政府風險評估報告》系為會議制作的討論材料，經相關會議討論后方可制定正式文為由，認定為決策信息”為由拒絕公開，法院也支持其訴求。同時，在其他與《風險評估報告》公開相關的案例中，法院即使不以“過程性”信息為由判決該信息不以公開，也以《條例》中規定的“危及社會穩定”一條為由判令不得公開。也就是說，在我國信息公開實踐中，《風險評估報告》基本處于一種事實上豁免公開的情況。問題在于，這首先沒有法律上的依據，其次，即使主張危及社會穩定，行政機關往往未充分舉證，法院也一般不做實質審查，從而未能讓相對人信服，影響裁判的可接受性。最后，這已經逐步演變為行政機關主張信息不公開的擋箭牌。因此筆者認為，我國不能適用該項例外，對于事實性信息和討論性信息混合的文件，行政機關應當負擔分離基礎性事實信息的負擔，并在申請人申請公開時公開被分離出的信息。

(二)行政程序結束對公開豁免的影響

在中國證監會訴余斌一案中⑦，一審法院以“余斌向政府申請公開上述政府信息時，該信息涉及的行政許可程序已經結束”為由支持了余斌的請求，而證監會在上訴時辯稱“該信息不應以行政許可程序結束而改變其屬于決策信息這一性質”，二審法院判定證監會的上訴事由于法無據，維持了一審判決。本案的爭議焦點在于，決策信息公開例外的效力是否受行政程序終結影響。從美國立法例看，09年奧巴馬關于信息公開的備忘錄中表示“隨著時間的逝去使公開的威脅降低，應準予公開”。從法理基礎看，“隨著時間的逝去而公開的威脅降低”，即隨著公眾對某個決策的關注度降低，公開不再為機關遭致廣泛的不合理的批評、攻擊時，應予以公開。因此筆者認為，中國證監會訴余斌一案中北京市高級人民法院判決正確，唯一缺陷在于沒有對為何行政程序終結后決策信息當準予公開進行說理。

四、結語

法諺云，有原則即有例外。原則之外，若無例外，法律難免會有疏漏。但為避免例外“反客為主”，明確例外的邊界便至關重要。從、“事實性信息排除”、“行政程序終結的影響”兩個方面對例外標準進行探討，雖有針對性地回答了司法審查實踐中的部分問題，但沒有形成一個合理的體系。一個可能的方向是，在行政行為的類型化研究高度成熟后，分別對不同的行政行為進行例外標準的界定，如此方能細致、全面地明確決策性信息公開例外的邊界，從而實質提升我國政府行政的透明度。

[ 注 釋 ]

①楊曉軍.過程性政府信息的公開與不公開[J].國家檢察官學院學報，2012(2).

②李廣宇.政府信息公開司法解釋讀本[M].北京：法律出版社，2015.1.

③王敬波.政府信息概念及其界定[J].中國行政管理，2012(8).

④龍飛.德國”信息自由法”中的決策信息保護[J].行政法學研究，2013(3).

⑤王敬波.陽光下的陰影：美國信息公開例外條款的司法實踐[J].比較法研究，2013(5).

⑥2016，京行終1821號.

⑦2016，京行終1575號.

[1]楊曉軍.過程性政府信息的公開與不公開[J].國家檢察官學院學報，2012(2).

[2]李廣宇.政府信息公開司法解釋讀本[M].北京：法律出版社，2015.1.

[3]王敬波.政府信息概念及其界定[J].中國行政管理，2012(8).

[4]龍飛.德國”信息自由法”中的決策信息保護[J].行政法學研究，2013(3).

[5]王敬波.陽光下的陰影：美國信息公開例外條款的司法實踐[J].比較法研究，2013(5).

D922.1；D

A

2095-4379-(2017)09-0110-02

郭澤正(1996-)，男，漢族，海南海口人，武漢大學法學院，本科在讀，研究方向：法律。