行政事實行為的概念及其法律責任探討

汪海婷 胡 夢 毛慧婷 尤豪蘭

寧波大學，浙江 寧波 315211

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行政事實行為的概念及其法律責任探討

汪海婷 胡 夢 毛慧婷 尤豪蘭

寧波大學，浙江 寧波 315211

隨著現代行政法發展，在法律上為受到行政事實行為侵害的相對人提供救濟，是現代行政法的一重要趨勢。但何為行政事實行為？行政事實行為相較于其他行政行為有哪些特點？對受到行政事實行為侵害的相對人應提供何種救濟？這在行政法學界素有分歧。本文通過各學者對行政事實行為的不同觀點及調研部分法院對行政事實行為起訴的處理結果，進而在我國明確行政事實行為的概念及對受到行政事實行為侵害的相對人提供法律救濟的途徑。

事實行為；政事實行為；法律救濟

一、行政事實行為的基本理論

對行政事實行為的認識首先要從對事實行為的界定開始，認識事實行為是正確把握行政事實行為的概念的基礎。

(一)事實行為的概念

從法理學角度看，事實行為是由行為人做出的、引起法律事件的行為，行為人在作出事實行為時并不具有設立、變更或者消滅法律關系的意圖，但該行為依照法律的相關規定會產生或引起相應的法律后果。事實行為具有以下特征：

1.事實行為不以行為人人的意思表示為其必備要素；事實行為以法律規定直接產生法律后果。

2.行為人的客觀行為必須符合法定構成要件時才發生法律規定的后果。

3.事實行為實際影響當事人的合法權益，但不為當事人設定權利義務。

將內地行政法學者對行政事實行為的界定歸納起來，有以下幾種角度：

第一種是行為目的說。學者認為行政事實行為是行政機關作出的不易設立、變更或者消滅行政相對人權利、義務為內容的行為。

第二種是行為目的與對相對人權利影響說。有學者認為行政事實行為是指行政主體在行使職權中做出不以設定、變更和消滅相對人權利義務的行為，但卻實際影響相對人權益的行政行為。

第三種是行為的客觀表現形式說。學者認為，行政事實行為是行政機關在從事行政管理，履行公共服務職能過程中依法做出的并由此產生相應法律后果的客觀的物質活動。

二、行政事實行為的概念及特征

行政事實行為是指行政主體作出的以不產生法律上約束力但能影響或者改變事實狀態為目的的行為。行政事實行為雖然不具有法律上的約束力，但是它對行政相對人的影響卻是客觀存在的。歸納概括行政事實行為的概念，我們可以得出行政事實行為的特征有以下三個方面：

(一)行政性

行政事實行為雖不屬于行政行為的范疇，不具有行政行為的構成要件，但仍是行政主體在依法行使職權過程中所實施的一種行為，該行為受到行政法及其相關原理的約束。體現在：

1.行政主體所實施的行政事實行為必須是依據法律或者行政法規授權所實施的行為，該行為不能超出行政主體的權力范圍。

2.行政主體實施的行政行為必須符合法律的規定，不能超出法律規定而濫用職權，即使在法律沒有明文規定的情形下，該行為也必須符合行政法的一般原理。

3.在行政事實行為對行政相對人產生不利影響時，應當依據行政法及其相關司法解釋為行政相對人提供必要的行政法上的救濟，并對因此給行政相對人造成損失的應給予補償。

(二)權益受損性

行政事實行為雖在構成要件上不符合行政行為，但其在本質上仍然是一種行政主體基于行政職權實施的行為。行政主體所實施的事實行為對相對人的損害事實及存在的。

(三)多樣性

根據我國學者對行政事實行為的分類，我們可以發現，絕大多數行政事實行為是行政主體依據行政法的一般原理所做出的，有些是具體行政行為的補充行為，衍生行為，有些是建議性的行政行為，多樣的行政事實行為的分類很難為其設置統一的程序，確定統一的行為模式。

由于行政事實行為的多樣性，為其設置統一的程序模式很困難，以至于各國行政程序法在將行政事實行為納入調控范圍時僅對其作出原則性規定。當行政機關的一個行政事實行為侵犯當事人的合法權益時，給予救濟，是理論上必然的推論，但是，在司法實踐中，由于立法的空缺，各個法院對此的處理也是各不相同。

三、實踐中對行政事實行為的處理方式

實踐中存在大量因行政事實行為受到侵害的相對人利益的行為，但由于我國立法尚未明確規定對行政事實行為可以提起訴訟，因而我們的研究主要從調研各地法院在實踐中的做法出發。調研中我們發現在當下中國法院對行政事實行為的處理方式主要集中在以下幾個方面：

(一)不予受理

如果當事人針對一個行政事實行為向法院提起訴訟，不予受理是很多法院較為普遍的做法。雖然2015年5月1號生效的新修改《行政訴訟法》將行政訴訟的范圍由“具體行政行為”改為“行政行為”，但是，從實踐操作上來說，是否屬于具體行政行為依舊是法院是否受理該行政訴訟的一個重要標準。不予受理，在處理一些針對建議性的行政事實行為(比如行政指導)的訴訟中運用得較多。

(二)與相關的具體行政行為一起受理并處理

作為具體行政行為的補充而存在的行政事實行為，法院更傾向于與相關的具體行政行為一起處理。該行政事實行為給行政相對人造成的損害被認為是該相關的具體行政行為的不當所造成的損害。在案件受理之后，則按照《行政訴訟法》和其它相關的具體的法律法規處理。

(三)按國家賠償進行處理

對于具體行政行為的衍生行為或相關行為，其特點就是具有明顯的違法性。《中華人民共和國國家賠償法》第2條規定“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利?！边@是按國家賠償處理此類行政事實行為引發的糾紛的法律依據。

按國家賠償處理此類行政事實行為的時候，就存在一個問題，即我們該如何分別一個行為是職權行為或者是國家機關工作人員的個人行為。這也是這類行政事實行為的處理所遇到的難題。在這個問題的處理上，法院并無統一的標準。

(四)按行政不作為進行處理

提供公共服務是政府的職責之一，也是行政事實行為的一種。政府提供的公共服務造成損害的，理應給予救濟。但是法律對此并沒有規定。當政府提供的公共服務不合格或者存在別的缺陷而造成具體的相對人損害的時候，將其視為政府的不作為，然后作為一般的行政訴訟案件進行處理也是一種較為行得通的做法。不過，采取這種做法在實踐中并不普遍。

四、結語

對于行政事實行為，各地法院鮮有直接對行政事實行為本身的進行處理，更多的是通過別的方式間接地處理行政事實行為造成的糾紛。由于針對行政事實行為本身提起訴訟缺少法律依據，因此在實踐中也難以突破。不過《行政訴訟法》將行政訴訟的受案范圍改為“行政行為”從某種程度上來說為行政事實行為的訴訟留下了法律的空間。各地法院的實踐仍需創新。我們相信在不久的將來對受到行政事實行為侵害的相對人法律可以提供健全的行政法救濟，我國的行政法發展也將邁上一個新的臺階。

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2095-4379-(2017)09-0195-02

汪海婷(1995-)，女，青海湟中人，寧波大學，本科在讀；胡夢(1994-)，女，浙江臺州人，寧波大學，本科在讀；毛慧婷(1996-)，女，浙江紹興人，寧波大學，本科在讀；尤豪蘭(1995-)，女，河南洛陽人，寧波大學，本科在讀。