現代地籍信息及其應用探討

現代地籍信息及其應用探討

□ 金華市國土資源局婺城分局 黃 敏

地籍信息是土地管理部門的一項基礎性工作，地籍信息主要包括城鎮地籍調查信息、土地利用現狀調查信息及土地登記的有關信息。地籍信息不僅是國土資源管理的基礎性依據，同樣也是衡量國土管理是否符合《土地管理法》標準的尺度，在國土管理部門的日常業務中起著舉足輕重的作用。同時，地籍業務也是政府部門對外的一個形象窗口。因此，地籍信息的工作效率直接影響到土地部門的正常運轉，并直接關系到政府職能部門的形象問題。因而在地籍管理施行“信息化工程”是廣大土地部門提高辦事效率的首選。

一、現代地籍管理信息系統主要功能

1.數據采集功能

地籍信息數據可分為三類：空間幾何數據，指與不動產有關的各種圖形；屬性數據，指記錄空間數據的地類、權屬、利用狀況、價值等屬性；管理數據，指管理過程中生成的數據。

空間幾何數據采集是系統數據采集的主要功能，它要求具有多種采集方式同時對空間數據采集精度也有要求。數據采集的方式應具有：手扶跟蹤數字化、圖形掃描數字化、測量儀器及外部數據文件接口、鍵盤輸入矢量數據（坐標值）。

2.圖形處理功能

圖形數據在輸入時或輸入后，需要對圖形進行顯示、查詢、編輯、修改、管理等工作，使建立的圖形庫能夠滿足管理需要。圖形數據包括圖形窗口顯示、地圖整飾與符號設計、圖形編輯、圖形空間拓撲關系、屬性數據的編輯、計算功能。

3.制圖功能

地籍管理信息系統的制圖功能應能為用戶提供矢量圖、柵格圖、全要素圖和各種專題圖。

4.屬性數據的管理功能

屬性數據管理功能，一是提供用戶定義各類地物的屬性數據結構和用戶自定義數據結構功能；二是提供結構修改功能，拷貝結構，刪除結構，合并結構等功能；三是利用SQL語言提供多種靈活的數據庫查詢；四是提供數據計算統計和統計分析功能。

5.空間查詢與空間分析功能

二、我國現代地籍信息化發展情況

1.在發展進程層面上

城鎮地籍信息系統建設起步早，技術成熟，覆蓋面大，應用范圍廣；農村地籍信息系統建設起步晚，起點高，發展快，影響大；城鄉一體化地籍信息系統建設方興未艾。

2.在技術層面上

從大系統小應用到小系統大應用；從單機版到網絡版；從平面到立體，從二維到三維到多維。

3.在應用層面上

從單位信息應用過渡到部門信息應用上；從政府信息向公眾信息發展。

三、當前國內地籍信息應用工作處于起步階段

當前國內地籍管理信息應用工作處于起步階段。從技術角度綜合分析地籍信息系統有以下幾種模式。

基于大型“GIS”系統及“SQL”數據庫下的地籍管理信息系統。GIS即地理信息系統，它是集圖形、圖像屬性等數據于一體的空間管理信息系統，在資源、環境、林業、水利、救災、城建、規劃等領域廣泛應用。

以小型GIS 系統或國內外GIS系統為依托的地籍管理信息系統。

具有代表性的美國mapinfo，中國MAPGIS等利用這些平臺開發的地籍管理信息系統，具有成本低、開發容易、見效快等基本特點，國內外有不少土地管理部門利用該平臺開發，建立地籍管理信息系統，這些軟件在管理縣級中小城鎮的地籍資料方面行之有效。

屬性數據與圖形數據分開的地籍管理信息系統地籍管理信息系統的圖形數據主要來源于地籍測量與地籍空間數據的動態監測與變更。屬性數據來源于地籍管理的業務過程，如土地申報，權調、權屬審批、結果公布、登記歸產、頒發證件等。由于地籍管理的業務過程完全可以用數據庫語言進行描述，結合辦公自動化可以實現日常地籍管理工作過程的現代化和窗口化服務，圖形數據管理可以利用基于Autocad開發的野外地籍數據分別進行管理，其優點是簡單、清晰、易掌握，對于初步接觸計算機的土地管理部門不失為一種良好的選擇，為將來進一步實施G I S 化的管理軟件奠定基礎，其缺陷是由于屬性數據與圖形數據的分離，給圖形的查詢、空間分析，圖屬互訪等帶來不便。

四、當前地籍信息建設應用中存在的問題

1.對地籍信息重要性認識不夠

自國家實行土地有償使用制度以來，地籍信息建設有了很大的發展。但是，各地對地籍信息在國土管理中的重要性認識仍然存在很大差距，不少地區不以地籍信息為決策基礎，靠個人感覺拍腦袋辦事，甚至根據局部利益需要，隨意改變地籍信息，造成了諸多不良后果。

2.經費投入不足

地籍信息從獲取到日常維護，需要長期、大量的經費投入保證信息的準確性、完整性及現勢性。新中國成立后，地籍工作幾乎處于停滯狀態，各地進行地籍信息建設基本上都是從零開始。一些領導及決策機構對地籍信息建設的重要性認識不足，政府投入及應列支的經費不能保證，造成地籍信息的不完善。

3.城鄉地籍信息建設發展不平衡

城鄉地籍信息建設不平衡的現象在各地都存在。大部分城鎮已按土地登記的要求實施了大比例尺的城鎮地籍調查，國有土地使用權登記發證工作已經基本結束，絕大部分地籍信息具有登記的法律效力。但廣大農村仍以資源性的調查資料為主，基本上采用的是1∶10000的小比例尺進行土地利用現狀調查，地形地物綜合程度較高，對土地權屬狀況調查不完整，調查資料不能滿足實現土地用途管制及產權管理的需要，難以按法律要求開展土地登記工作。城鄉地籍信息發展不平衡，已阻礙了依法實施城鄉土地統一管理。

4.地籍信息缺乏現勢性

當前，城鄉社會經濟發展十分迅速，但是，地籍信息卻不能及時變更或變更不徹底。一些地方城市建設部門拋開地籍管理，不是先進行變更登記，而是實施先行拆建的城建政策，造成地籍信息不能及時得到更新，為日后土地權屬爭議的產生、地籍管理的進一步發展以及城市建設的發展埋下事端。

5.信息化水平不高

應以建立全國地籍聯網查詢系統為切入點和突破口，加強信息動態管理以及信息維護更新，大力推進地籍管理信息化是地籍管理現代化建設全局的戰略舉措，是推進現代化地籍的關鍵。

五、建立符合法律要求的現代地籍信息

1.牢固樹立地籍信息的法律權威

牢固樹立地籍信息的法律權威，一切用地行為必須源于地籍。必須以地籍信息為制定政策、決策的依據；以地籍信息和《土地管理法》作為依法規范用地行為的執行依據；以登記的地籍信息作為依法保護土地所有者、使用者以及土地他項權利者各方權益的依據。

2.按產權管理要求建立城鄉一體的地籍信息

當前，建立城鄉—體的現代地籍信息的重點應該是加強農村的地籍信息建設。各地區根據本地區的經濟條件，選擇恰當的大比例尺，按土地登記的要求，實施農村土地利用現狀更新調查。在經濟條件較為落后的地區，可考慮適當縮小大比例尺調查范圍，如在規劃的城鎮發展區域內開展調查，以滿足近期城鄉建設發展的需要。

按土地登記的要求實施農村土地利用現狀更新調查，各地應盡可能查清各級農村集體土地產權的權屬界線，特別是村民小組農民集體的土地權屬界線，為保護農民的土地權益提供最可靠的基礎地籍信息。

3.保持地籍信息的現勢性

實現地籍信息的現勢性，應注意區分現狀地籍信息和依法登記地籍信息的差別，合法用地的現狀地籍信息是與登記的地籍信息相一致的，違法用地的現狀地籍信息與登記的地籍信息是不相同的。當前農村實施的土地利用調查是一種現狀調查，大多數情況下并未對用地的合法性進行甄別，一些違法用地被作為現狀予以記錄，這種違法用地的地籍信息，不能作為鑒別用地合法性的唯一標準。

4.逐步實現信息資源共享

實現各級國土部門地籍信息共享是依法管理土地的前提。目前計算機信息系統技術發展迅速，為建立省、市(縣)、鄉(鎮)地籍信息網絡，實現各級國土部門地籍信息共享提供了可能。實現地籍信息共享，應按照市場經濟的要求，重新構建地籍信息的建設，維護、使用機制，以保證真正實現信息共享、信息建設和維護共同投資，最終實現地籍建設的可持續發展。

5.建立日常地籍信息變更制度

土地利用狀況的變化，包括辦理了合法手續的用地和沒有辦理規定手續的非法用地利用狀況的變化。一方面，土地利用狀況的變化源于基層，因此，日常地籍信息變更應建立以鄉鎮土地管理所為基礎的信息變更制度；另一方面，依法實施國土管理，審查土地利用狀況，查處違法用地，是各級政府土地管理部門的職責，因此，日常地籍信息變更必須構建區、縣(市)國土資源局和省國土資源廳在內的地籍信息變更組織機構和體系。

六、現代地籍信息應用，促進了國土管理事業發展

以現勢性的地籍信息為基礎，各個職能機構均應在實際工作的各個環節充分利用地籍圖件，發揮地籍信息的法律權威作用。當前，國土管理的各個部門，從本部門的工作情況出發，以地籍信息為依據，逐步建立并形成新的執法機制。

1.建設征用土地

建設征用土地中集體土地權屬及地類的認定，必須以地籍現勢資料（城鎮地籍調查和土地利用現狀調查信息）作為審批、會審的依據。應嚴格區別現狀地籍信息和登記地籍信息，以地籍登記信息為依據，審查建設用地范圍、土地用途等是否符合法律規定，對合法的用地產權給予應有的法律保護。

2.土地復墾、開發、整理項目管理

土地復墾、開發、整理必須以具有現勢性的地籍信息作為確定依據。一些地區實施土地開發，不是以地籍信息為依據，對未利用土地進行開發，而是對一些拋荒地進行開發。事實上，這一類拋荒地，其土地性能與拋荒前的農用地沒有根本性的差別，耕作層未被破壞。復墾、開發、整理是否達到要求，應以地籍信息作為衡量的標準，即只有經過變更的復墾、開發、整理的地籍信息，方可作為成果合格的最終依據。

3.土地執法監察

以地籍信息為依據進行土地執法監察，應區分城鎮地籍信息和農村的土地利用現狀調查信息。前者大多為經過土地登記的地籍信息，可以直接作為衡量用地合法性的依據；后者目前大多為小比例尺現狀調查信息，是認定用地現狀的依據。用地是否合法則需要依據國家有關政策及結合用地現狀進行判斷。當然，對于已經按土地登記要求進行了大比例尺農村地籍調查的地區，凡經過土地登記的信息，均可直接作為衡量用地合法性的依據。對于土地執法監察結果，不能僅僅以處罰為最終目的，處置結果應通過土地登記予以確認。只有經過土地登記的變更地籍信息，才能作為確認土地執法最終結果的依據。

4.地價評估

地價評估是以宗地本身的土地利用狀況及周圍的社會經濟條件、自然地理條件為依據的，地籍信息為土地等級及地價評估提供了準確、可靠的宗地周圍地形地物自然地理條件、土地利用狀況信息以及相關區域的社會經濟條件信息，這是土地等級和地價評估的最可靠依據。以地籍信息作為地價評估依據所得出的結果是最具有權威性的結果。

5.土地利用總體規劃

土地利用總體規劃是實施國土管理的法律依據之一，土地利用總體規劃的地類范圍界線，必須與現實的用地狀況一一對應，必須以地籍信息中的土地權屬界線和土地利用類型界線作為規劃界線的落界依據。土地利用總體規劃是否按要求實施，實施結果怎樣，同樣必須以現勢性的地籍信息作為檢驗標準。應將與規劃用途一致的地籍信息看作是證明土地利用規劃已經得到落實的依據。

七、利用地籍信息成果服務社會經濟發展

鼓勵社會使用現代地籍信息成果，土地登記資料公開查詢便民、保障交易安全，拓寬服務領域。從1987年開始至今，我國地籍管理工作取得了很大成績。全國城鎮地籍調查基本完成，農村地籍調查通過第二次全國土地調查等工作，獲取了大量的土地基礎數據，每年的土地變更調查形成了豐富的地籍資料。一方面通過土地詳查、第二次土地調查以及變更土地調查，形成了全面的土地狀況資料，準備了最基本的土地信息包括有關土地的空間位置、面積、地類、數量、質量等基本資料。另一方面通過土地確權、土地權屬爭議調處、登記，原始資料收集，形成了土地登記結果，包括土地權屬來源文件、土地登記申請書、地籍調查表和地籍圖、土地登記卡和宗地圖。這些寶貴的地籍資料為現代地籍信息成果應用奠定了堅定的基礎。

現代地籍信息成果應用最大的好處：一是可以加大更新的力度，做到及時變更，保持資料的現勢性；二是規范行為，在程序、標準和要求等方面形成嚴格的制度，確保行政行為規范、全面和準確；三是不斷樹立服務意識，為社會提供方便，便民利民；四是提升技術手段，采用新技術解決遇到的問題，推進信息化建設，工作朝著高效、快捷、先進的服務發展；五是走登記信息市場化道路，增加國家收入，促進管理工作良性循環，實現地籍信息管理自我完善。

現代地籍信息成果應用，既是推進地籍管理工作的重要內容，更是提高地籍地位、擴大地籍影響的根本途徑。要充分發揮地籍的產權優勢、數據優勢、技術優勢，為經濟社會發展和參與宏觀調控和嚴格土地管理提供服務和支持。

現代地籍信息成果應用要不設門檻，采取鼓勵政策取向，只要是不涉及保密和隱私的，都應當充許。歡迎社會以及各部門利用地籍信息成果，顯化地籍成果為經濟社會發展服務的作用，不斷完善現代地籍信息地籍成果應用的有關政策。要拓寬現代地籍信息成果應用領域，比如遙感監測成果應用，不僅僅在土地管理內使用，也可以在其他管理中應用。以滿足社會需要為出發點，要實現現代地籍信息查詢形式多樣化。如可以辦理委托查詢、異地查詢、互聯網和短信等電子多種方式查詢。為滿足經濟社會發展需要，保證公眾對土地登記資料方便、快捷、準確查詢等多元化需要。