查處土地違法申請類案件辦理的九大要點

查處土地違法申請類案件辦理的九大要點

□ 謝 偉 謝 釗

2011年以來，查處土地違法申請類案件逐年增多，成為浙江省國土資源廳位列前三的行政爭議案件。由于該類案件往往涉及征地、供地、占地等多個環節，且在概念、管轄、處理路徑等方面存在眾多法律盲點，實踐工作中難以適從，敗訴風險甚高。筆者特針對近年來該類案件辦理的九大要點作一分析。

一、起源及處理依據

從起源看，土地違法案件的發現（巡查和舉報投訴）、調查、處罰的整套程序起源于國土資源部制定的原《土地違法案件查處辦法》（2014年7月1日，該辦法被《國土資源行政處罰辦法》取代）。隨著法律維權意識的高漲及信訪途徑的局限性，廣大群眾遂根據該辦法創造出“查處土地違法申請”或“履行法定職責申請”，從而叩開了土地違法案件查處的大門。

從處理依據看，《國土資源部關于印發<國土資源違法行為查處工作規程>的通知》（國土資發〔2014〕117號）已進行了總體規定。需要注意的是，2011年1月13日，國土資源部以國土資發〔2011〕8號文廢止了《關于印發<查處土地違法行為立案標準>的通知》（國土資發〔2005〕176號）。

二、概念及判定

根據《土地管理法》第六十六條，土地違法行為是指單位和個人違反土地管理法規行為，其本質是用地行為無法定依據。判定是否構成土地違法案件，關鍵在于用地者是否具有違法或非法獲益意圖。前者指明知或放任（自認為能避免）而違反土地行政法規（違反刑事法規不屬本文討論范圍），后者旨在獲取非法土地利益（包含利用土地種植、辦廠、出租等），但須注意不以最終獲取利益為構成要件。

三、不按土地違法案件查處的三種例外

1.違反建設（含房屋）、規劃、環保等其他相近法規的行為

2.違反林業、草原、海洋等特殊法規的行為（容易與土地違法行為競合，有特別規定時按特別規定處理）

3.土地行政行為違法

即行政機關在土地審批、執法等活動中因事實認定、法律適用、程序運用等失誤（其中可能包含申請者欺騙因素）造成的違反土地法規行為，應當通過行政復議、訴訟或行政監督來糾正，無須納入土地違法案件查處程序（此點將在下文進一步闡述）。

四、違法主體

1.土地違法的一般主體

根據土地違法行為的概念，該類案件的違法主體是指單位和個人。而政府機關作為行政法體系中的專有名詞，一般不構成土地違法行為的主體。這是因為政府機關一般不是土地使用者（政府辦公大樓占地多通過行政劃撥方式取得），根本無須違法占地。

2.政府介入時的違法主體判定及責任追究

需要注意的是，政府機關或工作人員出于政績考量，或是法治意識淡薄，甚者為獲取金錢、職位等利益，會介入土地審批（如非法征地、違法出讓、改變用途或容積率、辦理土地登記）或執法活動（不作為或瀆職），為土地違法行為提供保護，但此時土地違法主體仍是具體用地者。由于該類行為摻雜了職務犯罪和行政行為違法等復雜因素，考量到查處的手段、效率和專業度，一般適用行政監察和黨紀處分途徑進行追究，同時對違法行政行為進行糾錯。此時，顯然已不是簡單的土地違法案件查處問題。

五、管轄

《國土資源行政處罰規定》第五條和《浙江省土地監察條例》第十七至十九條規定，土地違法案件一般由土地所在地的縣級國土資源部門管轄，但本行政區域重大、復雜案件由相應級別的國土資源部門管轄。同時明確，本級政府及土地管理部門越權批地等非法批地類案件由上級國土資源部門管轄（即提一級管轄）。《國務院關于做好省級以下國土資源管理體制改革有關問題的通知》（國發〔2004〕12號）以及《浙江省人民政府關于改革省以下國土資源管理體制的實施意見》（浙政發〔2004〕27號）進一步明確，省級國土資源主管部門要對市、縣（市、區）人民政府及國土資源主管部門違反國土資源法律法規的行為進行直接查處。

六、梳理：辦好土地違法查處申請類案件的第一步

梳理的對象有二。一是查處請求：是否要求查處土地違法行為，是否屬于本機關管轄，是否涉及行政行為甚至刑事違法等，才便于第一時間將不符合土地違法立案條件的申請引向適當的處理途徑。二是查處內容：反映的問題是否屬非法占地、破壞耕地、非法轉讓等土地違法行為？違法行為人及證人、被侵害人是誰？違法行為的表現形式如何（時間、地點、經過、方式、后果、違法所得等）……

梳理的方法有三：審讀申請書（逐字、結合上下文等）、電話詢問甚至實地調查、通知書面補正。

七、調查與決定：查清問題的關鍵

經梳理，查處請求、內容等明確，但土地坐落及四至、現狀、違法類型及涉否行政行為等關鍵問題尚不清楚的，可通過委托、實地核查、勘測定界、詢問等方式逐一核實，并結合土地審批、地類及規劃用途、同類案件處理方式等查清法律適用，并決定處理方式。

就處理而言，主要有兩種：一是不予立案，含未達到土地違法立案條件、經督促已自行改正、超過追溯期限、法規政策已赦免等多種情形。若初始核查認為符合立案條件，但經調查后認定存在上述情形的，要大膽破除“慣性辦案迷思——立案后一定要作出處罰決定”，依法撤銷案件或結案（適用于不予處罰或移送等情形）。二是進行行政處罰（行政處理）或移送追究刑事責任。（因該部分屬于國土資源行政處罰的核心內容，相關研究眾多，尤其是《國土資源違法行為查處工作規程》，本文不再贅述）。

有關處理期限，《國土資源行政處罰辦法》第十二條規定了立案期限為10個工作日，照此條反推，不予立案的期限也以10個工作日為宜；即使先立案后撤案或結案的，辦理期限也應短于行政處罰期限。

八、釋法說理：實現案結事了的點睛之筆

法律的權威源于人民的內心擁護和真正信仰。人們是否理解、接受并服從查處土地違法案件處理決定，關鍵在于所查問題是否清楚，適用法律是否正確，程序是否合法，對申請人的質疑有無解釋清楚，這三者間的結合是否嚴絲合縫、論證有力？這一切，都有賴于貫穿辦案全程的釋法說理。

尤其是土地管理涉及征地、供地、登記三大環節，地籍調查、規劃編制、計劃核撥、農轉用、補充耕地等眾多政策，更與農業、建設等部門有著千絲萬縷的聯系，不進行充分的說理根本無法理清法律關系、做到事法相融依法處理；更何況查處土地違法的申請者多系利益訴求得不到支持的復議訴訟老戶，處理過程稍有紕漏都逃不過他們的法眼。因此，惟有釋法說理，才能讓當事人心服口服，最大限度地做到案結事了。

九、常見訴訟風險

該類申請辦理中，常見訴訟風險有三類：一是不作為和超期風險，主要存在于未見過該類申請、不知如何處理的階段，往往會將之與信訪相混同（簡單轉辦）而敗訴；二是申請請求未厘清，答非所問——比如要求查處非法批地，實際答復了非法占地問題；要求查處某級政府違法用地，實際調查了某公司等；三是對反映的各項土地違法問題在調查中有遺漏，如遺漏某個行為，遺漏了某個地塊，遺漏了某個主體等。