北歐少數人權利的司法保護
——以薩米人為例

張華飛

中南民族大學法學院，湖北 武漢 430073

?

北歐少數人權利的司法保護
——以薩米人為例

張華飛

中南民族大學法學院，湖北 武漢 430073

1953年世界上第一個區域性的國際人權保護條約《歐洲人權公約》生效，它規定集體保障和施行《世界人權宣言》中所規定的某些權利及基本自由。經過幾十年的發展，《公約》的影響越來越大，真正成為了歐洲的人權憲章。基于《公約》所建立起來的地區性人權保障體系與其他地區相比也是最久、最先進和最有效的。本文將以薩米人為對象，去研究北歐少數人權利的司法保護現狀，同我國的相關制度比較，指出我國少數民族類似的權利在司法救濟方面的不足，認識到憲法性權利的司法保護對于我國人權的發展具有重要的意義。

少數人；少數民族；薩米人；文化權利；司法保護

一、少數人與少數人權利

(一)少數人的定義

何為少數人？少數人在國際法上并沒有明確的定義。在各個公約中只有保護少數人權利的條款及內容，但是并沒有對少數人的范圍進行界定，對少數人這個概念本身進行闡釋。那么要定義少數人，首先要搞清楚少數概念相關的術語“土著民”“少數民族”與“少數人”。

土著民：關于土著民的定義主要源自于兩個國際文件。科沃報告是聯合國在土著民權利保護方面的重要里程碑。這份報告就土著民作了如下定義：“土著社群(communities)、人民(peoples)和民族(nations)是指那些在其領土上發展起來的與先前被侵占和被殖民的社會具有歷史連續性的社群，他們構成現行社會的非主宰性部分，自認為與在這些全部或部分領土上占優勢的社會的其他部分不同，并決定依其自己的文化模式，社會組織和法律制度，保護、發展和傳承他們祖先的土地和民族認同，并以此為他們作為人民繼續存在的基礎。”①聯合國國際勞工組織的《第169號公約》則把“土著和部落人民”定義為“獨立國家中的部落人民是指在社會、文化和經濟條件上不同于民族社會中的其他部分的群體，其地位全部或部分地是由他們自己的習俗或傳統或依據特別的法律或規章來規定的獨立國家中的土著民是那些在被征服、殖民或建立現時的國家疆域時居住在一個國家或某一地理區域內的居民的后裔，無論其法律地位如何，他們還保留著其部分或全部自己的社會、經濟、文化和政治制度。”②這兩個國際文件雖然都做了定義，但沒有真正解決定義問題，這么多年來只是作為一種參考使用。

少數民族：《公民權利和政治權利公約》第27條規定少數民族指“民族、宗教或語言上的少數人”，即“national minority”。主要有兩種理解：1.生活在一國相當長的時間并享有該國國籍的公民組成的群體；2.該族群作為多數人有自己的國家，“少數民族”是生活在自己民族國家之外的民族群體，現在討論的“老移民”和“新移民”問題一般則正是在這種定義下展開的。

少數人：鑒于各個國家關于少數人的處境與國家人權保障的水平不同，國際法上要定義少數人是相當困難的。不同成員國在少數人問題上的利益不同，則對于國際法上的規定的態度也不同。根據周勇所著的《少數人權利的法理》一書中介紹，要定義少數人，則必須要從主客觀兩類標準展開。客觀要素包括1.群體特征；2.數量規模；3.群體的社會地位；4.國籍或公民身份；5.時間。主觀要素則是少數人群體主張保護自己特性的主觀意愿。③1992年《少數人權利宣言》指出少數人泛指“民族、宗教和語言上的少數人群體及其成員。”在此基礎上，我們可以發現土著人也是一種特俗類型的少數人群體。我們不能否認的是少數人他們具有的獨特的文化特性以及的高度的認同。在近些年中，對于少數人權利的保護，重點不在于其群體是否屬于少數人，更多關注的是他們所主張的權利是否屬于少數人權利，能否有法律支撐。

(二)少數人權利的內容

關于少數人權利的保護，聯合國有《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利公約》《少數人權利宣言》、《世界土著民族權利公約》以及《消除一切形式種族歧視國際公約》。歐洲區域有《歐洲保護人權和基本自由公約》、《歐洲社會憲章》為基本的人權公約，輔之以少數群體權利保護的兩個特殊公約《保護國家的少數群體框架公約》和《歐洲地區和少數群體語言憲章》。以及關于保護北歐薩米人權利而制定的《馴鹿放牧公約》、《薩米民族法》等法案。以上法案為少數人權利保護的正當性提供了法律支撐，是少數人權利尋求司法救濟的前提。

通過對以上文件的綜合，對少數人權利的內容大致可以分為以下兩點：一、國家不能用權力去排斥、歧視、同化和滅絕其肉體和文化；同時要通過立法，政策等方式去積極保護，促進其泛指。二、少數人自身的權利：第一，保持特性和維護認同，④1.文化特性的維護；2.宗教信仰自由；3.語言權利。第二、有效參與，1.有廣泛參與政治、經濟、社會以及文化等公共生活；2.參與生活必須有實際效果；3.參與途徑必須是多種多樣的。第三、自由與和平的交往。

二、歐洲少數人權利的司法保護

(一)少數人權利的司法保護的機構設置

歐洲最主要的機構是歐洲人權委員會。為了使公約成員國的責任得到實行，成立了3個機構，即1954年成立的歐洲人權委員會1959年成立的歐洲人權法院和歐洲部長理事會。以及為了處理突發事務而成立的、所屬于歐洲安全與合作組織的機構——“少數民族高級專員。

(二)司法保護的一般性程序規則

1.符合條約規定的訴訟主體

歐洲公約主要保護的是個體權利，不是群體權利。歐洲人權法院受理的是少數人群體成員，而不是少數民族整體作為被告去向進行申訴。例如“G和E訴挪威”案中，申訴人是挪威的少數民族薩米人，稱挪威政府在他們長期生活的阿爾塔河谷地區建造水電站，將淹沒他們作為牧場的2.8平方公里土地，從而影響到了薩米人整體的遺留下來的文化風俗以及生活方式。歐洲人權委員會則認為只能以《歐洲人權公約》第8條第一條規定對私生活、家庭生活或家庭權利提出申訴，修水電站侵害的是他們的私生活和家庭生活權利，而不是從群體的角度考慮挪威政府的這一行為是否侵犯了薩米人的群體權利。

2.申訴的事項必須依據條約的規定限制

這里有兩種情況：一是時間的限制，例如，申訴不可就一項成員國接受條約規定的司法管轄時間之前的行為提出，因為在那時成員國尚沒有接受個人申訴的義務，但是如果事發于先前而其侵害的后果一直延續至提起申訴時，依據現有的法理，則是可以接受的再如國際條約程序通常要求申訴人在獲得國內有關司法機構做出最后決定的一段合理時間內提起申訴，在歐洲公約程序中都將這一時間限制在6個月之內。第二是指申訴所稱違反的權利必須是有限公約依據個人申訴程序的規定予以審理的實體權利。

3.窮盡國內救濟原則

該原則是指凡是訴稱國際公約規定的權利遭受侵害的個人只有在其國內可能運用的救濟辦法都已用盡之后，方可向國際的組織機構提出申請。這是一項為國際機構進行司法或準司法活動時普遍確認的原則。應當指出的是，“國內救濟用盡”并不是絕對要等到國內的所有程序全部走完。

“D·S訴瑞典”：申訴人D·S女士是捷克斯洛伐克裔的瑞典公民。她指控瑞典未能依據《公約》的規定，確保其應聘工作時不受種族歧視的權利。申訴人訴稱瑞典政府當局的這項雇傭決定是基于對其族裔和移民身份的歧視的結果，她認為其所申請的招聘空缺職位的廣告要求已經依事先確定的人選的條件作了裁剪；雇主在其雇用政策中通常歧視移民，這種歧視具體表現在雇主希望雇傭的通常是出生在瑞典的瑞典公民，而對移民的資歷要求要高于瑞典人并且如果一位瑞典人的資歷高于一項工作的要求，他會受到聘用，而作為其他族裔的移民資歷過高反而不利。

委員會的意見認為：盡管申訴人可以就勞工市場上現行防止種族歧視的法律的有效性保留自己的看法，但她仍然有義務尋求這些可能的救濟方式，包括向地方法院起訴。僅僅是對這種救濟方式的有效性的懷疑或者對尋求這些方式花費的考慮并不能構成免除尋求這種救濟的理由。委員會認為本案的申訴不符合《公約》第14條的規定，決定對本案不予受理。

三、我國少數民族權利的司法保護

(一)我國少數民族權利的法律保障

1.《憲法》中有關少數民族權利保護的條款

首先，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第33條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”因此，少數民族成員作為中華人民共和國公民，與漢族成員一樣，享有同等的權利。

其次，作為少數民族，在憲法上享有不同于漢族的特殊權利。憲法明文規定的少數民族特殊權利表現在三個方面：第一，立法權。民族自治地方人大可以制訂自治條例和單行條例以及對上位法的變通規定。第二，管理權。民族自治地方的自治機關自主地管理本地方的教育、科學、文化、衛生、體育事業，保護和整理民族的文化遺產，發展和繁榮民族文化。第三，語言文字權。各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由。民族自治地方的自治機關在執行職務的時候，使用當地通用的語言文字。各民族公民有權利用本民族語言文字進行訴訟。

2.少數民族區域自治法對少數民族權利的規定

1984年立法機關通過了《中華人民共和國民族區域自治法》(以下簡稱《民族區域自治法》)，并于2001年進行了修改。《民族區域自治法》是實施《憲法》規定的民族區域自治制度的基本法律，規范了中央和民族自治地方的關系以及民族自治地方各民族之間的關系。《民族區域自治法》涉及到少數民族權利多個方面：教育、宗教、語言文字使用、自然資源管理等等。

除了《憲法》和《少數民族區域自治法》之外，我國的其他法律法規也有很多與少數民族權利有關的規定，例如《民法通則》、《婚姻法》、《文物保護法》以及《刑法》等。

3.我國少數民族權利的國際保護

在我國少數群體權利的國際保護方面，我國已經批準了一些國際人權條約，參與了人權國際保護的法律體系。

自1980年起，我國已陸續參加25項國際人權條約，其中包括《經濟、社會和文化權利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》、《禁止酷刑公約》、《兒童權利公約》、《殘疾人權利公約》六大核心人權條約。⑤

(二)我國關于少數民族權利保護存在的問題

1.《憲法》對少數民族權利保護規定之不足

《憲法》中有關少數民族區域自治的規定，大多是關于少數民族政治制度的規定，對少數民族成員文化認同的規定僅有語言文字的使用一個方面。然而，少數民族權利保護的內容不僅包括少數民族學習和使用語言文字的權利，還包括文化選擇權、受教育權、文化遺產權、宗教信仰自由等多個方面。由于我國并沒有加入《公民權利和政治權利公約》等國際公約，例如《公約》規定的第27條相關的文化權利，我國憲法是沒有規定的。上文所講的薩米人養殖馴鹿相關的權利保護，在我國則不可能以文化權利受到侵害為由，尋求司法救濟。⑥

2.《民族區域自治法》缺乏權利的救濟途徑

沒有救濟的權利是不完整的權利，少數民族權利一旦受到侵害，應該有救濟的途徑。但是《民族區域自治法》多為概括性的條款，制度性和程序性較強，并沒有權利義務規則以及救濟措施。少數民族權利受到侵犯，需按照一般民事權利或者其他權利受到侵犯時的途徑進行救濟。如果該項權利沒有規定在一般的民事法律或者其他法律中，就有可能無法得到救濟。

3.憲法不能直接作為審判的依據

在我國的司法審判中，憲法是不能直接作為審判的依據。在我國，憲法性權利受到侵害時是通過一般的刑事、民事或者行政途徑進行救濟，即將憲法性權利具體化為民法、刑法、行政法保護的權利，通過這些傳統的救濟方式進行救濟。我們并能像北歐一樣，直接對憲法性權利進行救濟，大部分憲法性權利是不可訴的。

(三)我國關于少數民族權利保障的建議

1.完善立法，擴大保護少數民族的權利內容

第一，擴大《憲法》保護的對象，增加對少數群體權利的專門保護條款，我們可以吸收國際公約中對于少數人權利保護的內容，例如更加注重平等，增強對特殊權利的保護。第二，與國際接軌，加入《公民權利和政治權利公約》等重要的國際公約，明確國際人權條約與國內法之間的關系。⑦第三，完善《民族區域自治法》的相關規定，例如，內容上需要減少與《憲法》重復規定的地方，增設專章規定少數民族權利，增強可操作性，要有法律救濟的依據。

2.擴大憲法權利的救濟途徑，進行司法保護

上文已經陳述過，我國大多的憲法性權利是不可訴的。加速司法改革，推動憲法權利的司法救濟。世界上有兩種模式：一是憲法司法化，即在一般的民事、刑事或行政訴訟中，憲法可以在普通的訴訟程序中直接適用，從而使憲法權利獲得救濟。二是專門建立憲法法院，公民在自己的憲法權利受到侵犯時，可以向憲法法院起訴，要求法院進行司法救濟。⑧

3.提高少數民族的公民意識與權利保護意識

由于歷代統治階級對少數民族采取歧視、奴役、剝削政策，造成少數民族一直處于我國的邊遠地區，消息閉塞、交通運輸不便、科技落后、人的觀念陳舊等，導致少數民族地區經濟和社會發展長期滯后。我國的少數民族與歐洲薩米人相比，還處在解決衣食住行等生存權的問題，受到物質條件的制約，不可能重視文化權利的保障。我國政府需要注重自身少數民族發展的狀況，大力發展經濟，來進一步提高公民意識和權利保護意識。在國際人權發展的大背景下，注重人權，推動社會的和諧與穩定。

[ 注 釋 ]

①周勇.少數人權利的法理[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.8.

②Convention NO.169.Article1.

③周勇.少數人權利的法理[M].北京：社會科學文獻出版社，2002：11-15.

④<少數人權利宣言>第2條第1款.

⑤中國政府<根據人權理事會第5/1號決議附件第15(a)段提交的國家報告>(UN Doc.A/HRC/WG.6/4/CHN/1)第11段.國際人權法視野下.

⑥張慧霞.國際人權視野下少數群體權利保護研究[D].中國社科院博士研究生論文，2011.

⑦白桂梅.〈公民權利和政治權利國際盟約〉與中國國內立法：少數民族的權利保護問題[J].北大國際法與比較法評論，2005(2).

⑧文正邦，文波.論人權及其憲法保障[J].中國律師和法學家，2007(1).

D

A

2095-4379-(2017)15-0028-03