我國突發(fā)事件政府信息公開問題探討

熊原野

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000

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我國突發(fā)事件政府信息公開問題探討

熊原野

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000

突發(fā)事件是嚴(yán)重?fù)p害到民眾生命財(cái)產(chǎn)安全的災(zāi)害性事件，在面臨突發(fā)事件時(shí)，政府如何維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全、平息社會(huì)謠言和正確引導(dǎo)社會(huì)輿情成為了當(dāng)今政府所面臨的一個(gè)大問題。解決突發(fā)事件的根本還在于追根溯源，實(shí)現(xiàn)政府信息公開，保障公民的知情權(quán)。深刻理解突發(fā)公共事件與政府信息公開密不可分的內(nèi)在聯(lián)系，建構(gòu)起有效的、完善的政府信息公開機(jī)制，才是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的長(zhǎng)效機(jī)制。

政府信息公開；突發(fā)事件；知情權(quán)

一、相關(guān)概念界定

(一)突發(fā)事件

在全球范圍內(nèi)，大部分學(xué)者對(duì)突發(fā)事件的進(jìn)行定義，存在很多不同的版本。英國專家赫爾曼主要關(guān)注危機(jī)下決策的復(fù)雜性，對(duì)危機(jī)進(jìn)行定義時(shí)，主要從決策主體的層面來分析，他的觀點(diǎn)：危機(jī)是在一定的環(huán)境下，事件的發(fā)生是人們沒有預(yù)料到的，并且危機(jī)的后果嚴(yán)重影響主體的利益，使得作出決決策反應(yīng)時(shí)間非常短暫。美國專家勞倫斯巴頓認(rèn)為危機(jī)能產(chǎn)生巨大的破壞性，他對(duì)危機(jī)進(jìn)行定義，其內(nèi)容為：是一個(gè)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響且存在很多不確定性的重大事件，其后果將會(huì)對(duì)組織、員工、產(chǎn)品等引起很大的傷害。荷蘭專家羅森塔爾的觀點(diǎn)：危機(jī)事件將會(huì)給社會(huì)系統(tǒng)帶來巨大的傷害，在時(shí)間短暫的壓力和大量的不確定因素下，要迅速準(zhǔn)確作出決策的事件。德國專家希貝克第一次提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”和“突發(fā)事件”的定義，在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》書籍中，詳細(xì)描述了現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)特征，對(duì)社會(huì)主義的突發(fā)事件進(jìn)行了全面的研究。歐洲人權(quán)法院在很多年前對(duì)“公共緊急狀態(tài)”進(jìn)行了解釋，這個(gè)解釋非常接近突發(fā)事件的定義，解釋為：特別的、快要發(fā)生的危機(jī)，給人們和社會(huì)的正常生活帶來一定傷害。我國政府在2006年1月，出臺(tái)了《國家突發(fā)公共事件總體預(yù)案》，其條文規(guī)定突發(fā)事件的定義，其內(nèi)容為：突然發(fā)生，有可能引起或者已經(jīng)引起人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、危及公共安全等緊急事件。為合理的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件以及更好的處理突發(fā)事件，其前提條件是科學(xué)的定義突發(fā)事件種類，世界各國存在很多突發(fā)事件的分類版本，由于突發(fā)事件的類型非常多，所涉及的因素也較多，如時(shí)間、地區(qū)等，因此，造成了突發(fā)事件的種類也不同。

(二)政府信息公開

政府信息公開的含義為：政府行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的組織，在運(yùn)用行政管理職能時(shí)，根據(jù)法定的程序，向人們及時(shí)準(zhǔn)確公布政府信息。它可以從廣義和狹義層面來解讀，廣義包括兩個(gè)方面內(nèi)容，分別是政務(wù)和信息公開，狹義是指政務(wù)公開。根據(jù)前文所介紹的內(nèi)容，能清楚地了解到政務(wù)公開與行政公開有著天壤之別，政務(wù)公開的含義為政機(jī)關(guān)按照規(guī)定的要求公開其行政事務(wù)，公開其執(zhí)法依據(jù)、程序、結(jié)果等，往往側(cè)重于辦事制度的公開。行政公開的含義為：行政主體在開展行政行為時(shí)，向社會(huì)和向?qū)Ψ絹戆凑找蠊夹姓袨?，使得他們掌握相關(guān)的信息，它是國外法律的一種制度，如情報(bào)資料、程序公開等、但是，法律規(guī)定不能公布的信息，不在這個(gè)范圍。政公開的范圍狹窄，一般體現(xiàn)在行政行為過程的公開。在我國行政法學(xué)的規(guī)定中，行政信息公開是由很多內(nèi)容構(gòu)成，其中，政府信息公開是其一個(gè)重要構(gòu)成。中國政法大學(xué)王名揚(yáng)老師詳細(xì)研究美國政府的信息公開制度，該制度的含義為：法定公開義務(wù)的政府機(jī)關(guān)將根據(jù)美國的法定程序和形式來進(jìn)行公開，公開的內(nèi)容涉及了人們利益相關(guān)的信息，并同意人們采用查詢、收聽、下載等方式，來使用政府或其他組織所掌握的信息的制度。

二、我國突發(fā)事件政府信息公開存在的問題

(一)突發(fā)事件政府信息公開立法層次低

國家法律是一個(gè)國家意志的體現(xiàn)和國民的行為準(zhǔn)則，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，邏輯體系嚴(yán)密。而不同的法律法規(guī)有著不同的法律位階和法律效力，法律位階的差異直接影響了法律效力的權(quán)威和執(zhí)行。在我國，2006年-2007間相繼頒布了三部有關(guān)政府信息公開和突發(fā)事件處理的法律法規(guī)，分別是《政府信息公開條例》，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》，雖然這些法律法規(guī)是處理該類事件的核心準(zhǔn)則，可是從立法層次來看，這三部法律法規(guī)的法律位階較低，立法層面不高。在我國的法律體系中，下位階的法律必須服從上位階的法律，當(dāng)這三部法律法規(guī)和位階較高的《保守國家秘密法》和《檔案法》在法律條款上有沖突時(shí)，就要按照位階較高的法律執(zhí)行，導(dǎo)致這三部法律無效。這對(duì)我國實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件政府信息公開是一種嚴(yán)重的阻礙，綜上所述，根本性和源頭的問題是我國在突發(fā)事件政府信息公開的核心法律的位階太低，是現(xiàn)存的需要迫切解決的問題之一。

(二)法律條款可操作性差

目前在我國，政府行政裁量權(quán)過大，以及一些法律法規(guī)的模糊抽象的概念定義，導(dǎo)致了較差的可操作性。第一，在突發(fā)事件政府信息公開方面，主體模糊、時(shí)間不確定、程序混亂。沒有明確突發(fā)事件信息公開應(yīng)該是誰發(fā)布、應(yīng)該通過什么形式發(fā)布、在什么時(shí)間點(diǎn)發(fā)布，發(fā)布怎樣的內(nèi)容等進(jìn)行清晰的界定。第二，因?yàn)樵谖覈煞ㄒ?guī)確實(shí)存在著一些漏洞，突發(fā)事件政府信息公開的主體在不同的法規(guī)中所指還存在差異，有的是環(huán)保部門，有的又規(guī)定是縣級(jí)或縣級(jí)以上政府，信息公開的主體長(zhǎng)期分散管理，各掃門前雪的狀態(tài)。當(dāng)大型的、跨區(qū)域的突發(fā)事件來臨時(shí)，在信息公開方面，多個(gè)地區(qū)、多個(gè)部門由于不能統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，就可能出現(xiàn)單兵作戰(zhàn)、相互推諉的現(xiàn)象。導(dǎo)致信息發(fā)布的不及時(shí)、發(fā)布的內(nèi)容不一致，版本眾多，增加了公民心中的疑惑感，不知道該相信哪個(gè)部門或者那個(gè)地方政府公布的信息，致使政府的公信力下降，權(quán)威性受到嚴(yán)重的損傷。

(三)政府公開觀念落后

我國政府官員及執(zhí)行人員的信息公開意識(shí)問題是制約我國政府信息公開的一個(gè)至關(guān)重要的因素。我國兩千多年的封建思想根深蒂固，封建專制統(tǒng)治下的封建王朝是神秘的，他們推行這一種“民可使由之，不可使知之”的蠻愚統(tǒng)治，在他們心里一直以“法藏官府，則威不可測(cè)”為基準(zhǔn)，統(tǒng)治者認(rèn)為不能對(duì)外宣布太多關(guān)于當(dāng)時(shí)官府太多的信息，不然統(tǒng)治者和官府的威信就不存在了。也正是因?yàn)殚L(zhǎng)期一貫如此，使我國的政府信息公開受制于許多陳舊的觀念和思想。最嚴(yán)重的就是官本位思想一直影響著包括現(xiàn)在新中國的許多政府官員，不論在什么時(shí)代，如何劃分職業(yè)，人們總是把官放在第一位，所以就導(dǎo)致了我國的官本位思想的加劇。官本位的觀念使他們錯(cuò)誤的認(rèn)為他們的社會(huì)地位和社會(huì)權(quán)利大于別人，他們不是在服務(wù)于社會(huì)人民，而是統(tǒng)治社會(huì)人民。

三、完善突發(fā)事件政府信息公開的建議

(一)提升立法層次，細(xì)化法律條款

我國在立法層面上可以頒布一部正規(guī)的具體化的立法層面比較高的法律準(zhǔn)則，同時(shí)，建立一個(gè)從上到下的法律體系。這樣不僅能提高政府部門審查信息的效率，更加能提高政府對(duì)社會(huì)公民信息公開的效率。而各類法律與法律之間的沖突必須要降到最低，各級(jí)政府必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定辦事。政府信息公開的各類概念必須清楚，由誰公布、公布的內(nèi)容多少以及公布的時(shí)間都必須做出明確的規(guī)定，以防止出現(xiàn)信息公開太過于隨意不正規(guī)和公開時(shí)間的拖延而導(dǎo)致公民不相信政府的情況。其次要協(xié)調(diào)政府信息公開與保密的界限，哪些信息該公布，哪些信息不該公布都必須具體到細(xì)化的準(zhǔn)則，讓政府官員不得以“保密”為借口對(duì)其所應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容而瞞報(bào)謊報(bào)，而對(duì)于一些瞞報(bào)謊報(bào)的政府官員必須根據(jù)其造成的影響度和危害度進(jìn)行處罰。并且，設(shè)立一個(gè)專門的信息公開機(jī)構(gòu)來提高政府信息公開的效率一次避免因?yàn)閭}促應(yīng)對(duì)而臨時(shí)指派的部門。此機(jī)構(gòu)是專門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)，有較強(qiáng)的專業(yè)性，雖然突發(fā)事件是無規(guī)律性的發(fā)生，但在發(fā)生前總是有一些跡象和征兆可尋，此機(jī)構(gòu)能在突發(fā)事件爆發(fā)之前根據(jù)這些征兆來進(jìn)行一些預(yù)警工作，預(yù)測(cè)事件的危害等級(jí)、事件的危害范圍以及著手準(zhǔn)備一些能降低事件爆發(fā)所造成的損失程度的措施，同時(shí)預(yù)警民眾要保護(hù)好自身生命財(cái)產(chǎn)安全。

(二)明確界定政府信息公開的范圍

作為政府信息公開的專門立法《中華人民共和國政府信息公開條例》和并沒有單獨(dú)涉獵政府信息公開范圍的領(lǐng)域。在《中華人民共和國保守國家秘密法》第二條寫到：“國家秘密是關(guān)系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)?！边@個(gè)“一定范圍人員”法律中沒有給出對(duì)應(yīng)的范圍限定。美國的應(yīng)急管理計(jì)劃中采用兩分法進(jìn)行突發(fā)事件信息處理，信息可以分為突發(fā)事件的受災(zāi)規(guī)模、事故的種類性質(zhì)和處理突發(fā)事件的相關(guān)方法措施。對(duì)于信息公開，一般界定在國家利益、人民利益和合理考慮事件應(yīng)對(duì)方面，有序的進(jìn)行信息公開。界定之內(nèi)也有例外，所以同時(shí)要確立以公開為原則，以不公開為特例的原則，既要加大對(duì)政府信息公開的力度，又要對(duì)充分的保障公民知情權(quán)。明確和細(xì)化公開范圍的的法律規(guī)定，明確不予公開特例的具體種類，特例不能依賴政府自身的行政裁量，最大限度的保障公民知情權(quán)，提高我國《中華人民共和國政府信息公開條例》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的可操作性。

(三)加強(qiáng)政府公開意識(shí)和知情權(quán)意識(shí)

公開意識(shí)的加強(qiáng)不單單是加強(qiáng)政府的信息公開意識(shí)，更加是我國社會(huì)公民的信息公開意識(shí)。信息公開需要每一個(gè)社會(huì)公民的參與和配合，公民知情權(quán)意識(shí)的強(qiáng)弱體現(xiàn)了一個(gè)國家政府信息公開工作發(fā)展是否完善?，F(xiàn)階段的我國政府不但要加強(qiáng)自身信息公開的意識(shí)，更要提要社會(huì)公民的知情權(quán)意識(shí)。在美國，頒布的《信息自由法》中專門規(guī)定了公眾獲取政府信息的方法，主要有三種：第一，政府機(jī)構(gòu)將硬蛋主動(dòng)公開的信息在《聯(lián)邦登記》上及時(shí)登載公布，公眾通過查閱《聯(lián)邦登記》獲取政府信息；第二，通過建立政府信息出版物制度等方式向公眾主動(dòng)公開政府信息；第三，對(duì)于非主動(dòng)公開類的信息，社會(huì)公眾可以向有關(guān)政府機(jī)構(gòu)申請(qǐng)獲取。并在1996年的《信息自由法》的修訂中，添加了政府機(jī)構(gòu)必須使公眾可以通過各種方式獲取，包括通過互聯(lián)網(wǎng)等計(jì)算機(jī)通信技術(shù)或其他電子方式獲得，并規(guī)定電子網(wǎng)絡(luò)信息方式將成為主要公開方式，并建立互動(dòng)平臺(tái)。日本的《行政機(jī)關(guān)擁有信息公開發(fā)》中規(guī)定，行政文件為文書和圖畫等形式的，以查閱、交付福硬件的方式公開；行政文件為電磁性記錄形式的，根據(jù)種類、信息化的發(fā)展程度等狀況以政令規(guī)定的方法公開。這些政府信息公開發(fā)展比較發(fā)達(dá)的國家在政府信息公開方面都有明確的公開渠道來方便政府信息公開和公民的獲取，但我國在這方面還比較欠缺，我國可以根據(jù)這些發(fā)達(dá)國家的信息公開，在法律文件中規(guī)定出獲取渠道，培養(yǎng)出政府主動(dòng)公開的意識(shí)。同時(shí)我國要加強(qiáng)公民的知情權(quán)意識(shí)教育，我國可以開設(shè)從低等教育到高等教育的法制課程，從小培養(yǎng)法律意識(shí)。對(duì)于社會(huì)普通公民，政府可以加強(qiáng)知情權(quán)的宣傳教育，大型的公益會(huì)和政府宣講，在通過電視廣播等電臺(tái)進(jìn)行直播教育，提高政府與公民的直接溝通與交流，提高公民的知情權(quán)意識(shí)。

[1]王少輝.邁向陽光政府—我國政府信息公開制度研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.

[2]胡強(qiáng)，李雪.我國突發(fā)事件政府信息公開的法律問題研究[J].產(chǎn)品與科技論壇，2013.

[3]黃仁權(quán).突發(fā)事件政府信息公開制度研究[D].長(zhǎng)春理工大學(xué)，2014.

熊原野(1992-)，男，漢族，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，公共管理碩士。

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