論行政訴訟法中第五十一條中的檢察“可以”

籍宏娟

山西大學法學院，山西 太原 030005

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論行政訴訟法中第五十一條中的檢察“可以”

籍宏娟

山西大學法學院，山西 太原 030005

行政訴訟法；第五十一條中的檢察“可以”

行政訴訟是個人、法人或其他組織認為國家機關作出的行政行為侵犯其合法權益而依法向法院提起訴訟的救濟途徑，而新行政訴訟法頒布的要義之一就是為了更好地規范和保障人民法院能夠正確、及時的審理行政案件。作為訴訟環節的第一步，首先是要破除行政訴訟中“立案難、審理難、執行難”的困境。

一、第五十一條檢察“可以”的法律依據

立案難所導致的直接后果就是行政訴訟案件數量少，這嚴重影響了行政訴訟保障公民合法權益、解決行政糾紛功能的發揮。第五十一條從受理條件上，對這一問題作出了回應。筆者認為，《行政訴訟法》第五十一條規定是對立案問題最為詳細的規定：“人民法院在接到訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案……原告對裁定不服的，可以提起上訴①?！辈枚ㄍ唤鉀Q程序問題，因此大部分裁定是不可以上訴的，但這里“可以”的規定是對當事人訴權的有力保障，體現了立法者對人民群眾訴權的高度重視和對推進依法行政的巨大決心。

引入第三方進入爭端解決機制，對依法的行政行為予以確認，對不依法的行政行為予以補救性修復，從而構建有效的執行體制，強化行政首長的法律責任等方面，保證了行政運行合法、正當。行政訴訟救濟制度的完善，對于更好的進行行政管理，發揮政府職能有著巨大的推動作用。修改后的行政訴訟法第五十一條從兩個方面建立了立案保障制度：一是明確了上訴制度，第二款規定“不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴”；二是明確了投訴制度，第四款規定“對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任的人員依法給予處分”。

二、第五十一條檢察“可以”的案例分析

【案例】甲女的戶籍所在地在A縣(并在A縣上班)，與B區的乙男相戀(A縣與B區隸屬于C市)，甲女乙男結婚后在C市安家生活，2014年6月1日甲女希望按照國家的相關規定以夫妻名義投靠在乙男的戶籍上，在乙男戶籍所在地的派出所里提出了申請，但甲女被告知因為甲女在A縣有工作，不予辦理，并未提供任何法律依據。甲女因為此事久拖不決，影響到了自己相關社會保險的辦理。甲女對派出所戶籍員的工作行為于2014年9月23日提起了行政訴訟，法院不予受理。2015年3月10日，甲女對不予受理的裁定提起了上訴，上級法院依法予以受理。一個行政行為，在行政訴訟法大修前后，處理結果不同。舊行政訴訟法四十二條規定“人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提出上訴”，修改后的行政訴訟法第五十一條規定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案……”第五十二條緊接著又補充規定：“上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理?！斌w現了立法者從注重法院審查權到注重保障公民起訴權的轉變。截至目前，行政訴訟案件數量激增。新行政訴訟法實施以前，每年選擇行政訴訟程序解決行政糾紛的只有10萬件左右，相比之下，每年因行政糾紛引發的信訪案件高達400萬至600萬件。隨著新行政訴訟法確立立案登記制，降低了立案門檻，多地法院受理的“民告官”案件數量出現激增。實施一年來，據相關法院披露“截至2016年4月20日，北京市法院共受理各類行政案件16281件，同比上升99%；山東全省法院僅2015年5月，新法實施首月，受理一審行政案件2227件，同比增加達89.89%；2015年，武漢市各級法院受理行政訴訟案件3231件，同比增長127%。②”立案登記制的實行是行政案件數量激增的主要原因，受案范圍一定程度的擴大也發揮了作用。

三、第五十一條檢察“可以”的法理學分析

與國外的行政訴訟或司法審查制度不同，合法性審查原則作為我國行政訴訟法中的特有原則是與第五十一條密切相關。其含義是：法院在審理行政訴訟案件中并不享有完全的司法審查權，而是只能在其法定允許的范圍內對行政機關進行審查。在第五十一條的運用中，法院僅就被訴的具體行政行為涉及到的合法性問題作出是否屬于管轄范圍的判斷，而行政機關職權范圍內有關自由裁量的問題不屬于行政訴訟的范圍，“一方面，司法機關對行政機關內部事務不甚了解，而且行政機關獨立行使其權力有一定的歷史淵源，如果過度限制，可能會導致行政機關的權威性降低，不利于行政行為的實施，甚至不能維護正常穩定的社會秩序，違背了行政訴訟作為解壓閥的初衷。另一方面，上層建筑均由經濟基礎來決定，我國應立足國情，求好求穩，而不能求快求量，司法審查制度的完善是一個循序漸進的過程，而不能一蹴而就。③”

四、第五十一條檢察“可以”的司法建議

在實行立案登記制后，法院裁定不予受理和駁回起訴的案件也大幅度增加。這些數據一方面體現人們法治觀念的加強，另一方面也可能是存在濫訴、惡意訴訟、虛假訴訟等問題。此外，案件數量的快速增長，而基層法院由于人員流失，法官名額限定等原因，司法資源不足，從而難以應付眾多的案件。同時立案登記制度實施后，例如土地征用、房屋拆遷、職工安置、社會保障、企業改制等敏感案件數量也在增長，這些案件具有人數眾多、矛盾突出、社會影響力廣泛等特點，如果這些案件受理后無法審結、無法執行，導致涉訴信訪的發生，有可能影響社會穩定，甚至于在起訴前、立案審查階段就會造成嚴重的群體性事件。

筆者認為，可以從以下四個方面進行完善：一是要明確起訴階段的審查標準。立案后法院在進行對起訴條件的審查時，審查標準是十分重要的，標準過低，則會出現許多濫訴、惡訴的案件；標準過高的話，法院又會不知不覺地陷入實質審查的漩渦，而在這個立案階段就實行實質審查的話，而在這個立案階段就實行實質審查的話，即是對司法資源的浪費也不利于行政訴訟當事人的訴權保護。所以新《行政訴訟法》要明確好審查標準，一個明確合理的審查標準即可以限制法院寬泛的裁量空間，也可以讓訴訟當事人感受到司法的公正、公開，有利于糾紛的良好解決。

二是要明確起訴狀的格式及內容要求，讓法院工作人員在認定起訴狀是否符合起訴條件以及指導起訴人補全內容、明確其訴訟請求、拒收不合要求的起訴狀時能夠有理可據，有法可依。這是具體實務的要求，也是為了便利審查階段的審查，更是有利于案件的篩選節流，減輕因為司法資源不足帶來的負擔。

三是對口頭起訴的要求，當事人簡潔明了，突出重點，表達自身的訴訟請求。法院工作人員著實記錄，在遇到表達不清的語句是應再三向當事人確認，盡可能闡述當事人的觀點，還有就是要有無利害關系的第三人在場，確保起訴狀的真實性。

四是要建立相應的垂直監督制度和確保當事人參與立案后的審查程序，最好是建立立案聽證制度，讓雙方都參與到立案的整個過程讓信息公開。行政機關的行為需要監督，與此相對的，法院的司法行為也應該受到監督。而法院的監督可以分為上級法院對下級法院的垂直監督和法院內部的監督互評處分機制，通過這些監督制度和當時人的參與機制，有效的約束法院的行為。

在當今的國際社會，維護和保障人權是一項基本道義原則。公正權不僅是人權的一部分，更重要的是它也是人權中其它部分的必要條件?！缎姓V訟法》中的第五十一條就是很好的體現，通過“可以”的文義解釋賦予了公民起訴權和救濟權。公正為法治的靈魂，法治為公正提供保障，這也正是現代民主法治所追求的目標。

[ 注 釋 ]

①中華人民共和國刑事訴訟法[M].北京：中國法制出版社，2012.12.

②陳香.北京高院‘民告官’案一年受理16281件[N].北京晚報，2016-4-29.

③李偉.淺談行政訴訟法合法性審查原則[J].法學研究，2016(3).

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2095-4379-(2017)15-0214-02