黨的十八大以來網絡媒體監管思路與體系的變化

□文│賈金璽

黨的十八大以來，黨和政府對于互聯網的媒體屬性有了更為深刻的認識，隨之在網絡媒體管理的頂層設計上做出了重大改革，在管理方法體系上也做了適時的調整和完善，有效地保障和促進了網絡媒體的平穩快速發展。總結黨的十八大以來的這些變化，有助于我們更好地認識、管理和利用網絡媒體。

一、網絡媒體監管理念的變化

在中國網絡媒體從無到有、從小到大、從弱到強的變化過程中，黨和政府對互聯網的認識也經歷了由淺到深、從片面到系統的發展過程。監管理念也隨著認識的加深而不斷地進行調整完善。

2012年11月，胡錦濤在黨的十八大報告中就明確指出： “加強和改進網絡內容建設，唱響網上主旋律。加強網絡社會管理，推進網絡依法規范有序運行。”[1]相比較2002年黨的十六大報告中的“互聯網站”和2007年黨的十七大報告中的“網絡文化”表述，黨的十八大報告中的“網絡社會”提法充分反映出黨中央對于互聯網根本屬性——社會化媒體的深刻而精準的認識。[2]隨著這個認識的改變，黨中央對于網絡媒體的監管逐漸納入到網絡社會治理的大范疇中來。2016年10月9日，習近平總書記在中央政治局就實施網絡強國戰略進行的第三十六次集體學習上指出，“隨著互聯網特別是移動互聯網發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。”[3]這是將治理理念運用到網絡社會治理的明確表述，也是對我黨破除傳統的政府監管思路、加強社會協同新思路的精辟概括。

事實上，黨的十八大以來，網絡媒體的監管思維重心也有了新的強化和延伸。

首先，強調順應網絡媒體發展規律，加強網上輿論陣地建設。2014年2月27日，習近平總書記在中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上指出：“做好網上輿論工作是一項長期任務，要創新改進網上宣傳，運用網絡傳播規律，弘揚主旋律，激發正能量，大力培育和踐行社會主義核心價值觀，把握好網上輿論引導的時、度、效，使網絡空間清朗起來。”[4]在2016年2月19日召開的黨的新聞輿論工作座談會上，習近平總書記再次指出，“管好用好互聯網，是新形勢下掌控新聞輿論陣地的關鍵。”[5]現如今，互聯網已成為我國幾億民眾獲取信息的主要渠道，也是民聲民意最為集中的載體，更是西方反華勢力對我國進行意識形態斗爭的主戰場。在這個形勢下，怎么強調網絡輿論陣地引導和監管都不為過。

其次，強調網絡社會治理，全面凈化網絡空間。習近平總書記曾多次指出，我國已是網絡大國，要做網絡強國，要加強網絡社會治理，使網絡空間全面明朗起來。他還強調：“要教育引導廣大網民遵守互聯網秩序，增強辨別是非、抵御網絡謠言的能力，共同營造風清氣正的網絡環境。”[6]

再次，強調善用新媒體，爭奪國際話語權。網絡媒體在塑造國家形象、提升國家軟實力方面有著極強的促進作用。習近平總書記多次指出，“發揮好新興媒體作用，增強對外話語的創造力、感召力、公信力，講好中國故事，傳播好中國聲音，闡釋好中國特色”，[7]“主動借助新媒體傳播優勢，加強國際傳播能力建設，增強國際話語權，集中講好中國故事”。[8]

最后，強調互聯網思維，推動傳統媒體和新興媒體融合發展，壯大主流思想輿論陣地。2014年8月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第四次會議上指出：“推動傳統媒體和新興媒體融合發展，要遵循新聞傳播規律和新興媒體發展規律，強化互聯網思維，堅持傳統媒體和新興媒體優勢互補、一體發展，堅持先進技術為支撐、內容建設為根本，推動傳統媒體和新興媒體在內容、渠道、平臺、經營、管理等方面的深度融合。”[9]推進傳統媒體與新興媒體的融合，順應了當前互聯網、尤其是移動互聯網火爆發展的趨勢，不但是一項引導媒體產業發展壯大的戰略部署，更是一項構建輿論引導新格局、鞏固壯大主流思想輿論陣地的戰略部署。

網絡媒體監管理念的系列變化，直接指導著網絡媒體監管實踐的適時調整與應變。

二、網絡媒體管理體制的變革

網絡媒體的飛速發展，各種新興媒體技術的出現與應用，使得現行管理體制的弊端日益凸顯，主要表現在多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高等方面，且網絡媒體管理和產業管理遠跟不上形式發展變化。2013年11月，習近平總書記在關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中，也以罕見的篇幅直面我國互聯網管理中存在的上述問題。在此背景下，黨中央銳意改革，加強頂層設計，對網絡媒體的管理領導體制進行了大幅改革。

1.增設中央網絡安全和信息化領導小組

該小組成立于2014年2月27日，由習近平總書記親自任組長，成為中國互聯網管理的最高領導機構，其核心職能和任務是：“發揮集中統一領導作用，統籌協調各個領域的網絡安全和信息化重大問題，制定實施國家網絡安全和信息化發展戰略、宏觀規劃和重大政策，不斷增強安全保障能力。”[10]

2.重組國家互聯網信息辦公室（國家網信辦）

2014年8月，重組后的國家網信辦被國務院授權全面負責互聯網信息內容管理工作，并負責監督管理執法。在此之前，國家網信辦并無互聯網內容的監督管理執法權。另值得注意的是，中央網絡安全和信息化領導小組的辦公室也設在國家網信辦，這也更加凸顯出國家網信辦在具體監管網絡媒體事務上扮演著更為重要的角色。

可以說，中央網絡安全和信息化領導小組的成立和國家網信辦的重組，從戰略上解決了中國過去互聯網管理體制存在的政出多門、職能交叉、權責不一、協調不暢等弊端，[11]也由此開啟了一個對網絡媒體進行統一規劃和系統管理的新時代。

三、網絡媒體管理手段的豐富多元

黨的十八大以來，網絡媒體監管部門善于調動社會多方力量，綜合運用立法、行政、自律、國際合作等多種手段，強化監管的針對性和有效性。

1.不斷完善網絡法規政策體系

堅持依法治網是我黨監管網絡媒體的根本之道。2014年2月27日，習近平總書記在中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上指出：“要抓緊制定立法規劃，完善互聯網信息內容管理、關鍵信息基礎設施保護等法律法規，依法治理網絡空間，維護公民合法權益。”[12]隨后幾年中，有關網絡媒體監管的法規政策體系建設，步入快車道，一大批關系國計民生的法規政策相繼出臺。

首先，加大既有法律法規的修訂力度，在相關司法解釋中增加與網絡信息活動有密切關系的內容。例如，2013年1月，國務院新修訂的《信息網絡傳播權保護條例》，對網絡傳播權利保護、權利限制以及網絡服務提供者責任免除等作了詳細規定；2015年8月29日，新修訂的《中華人民共和國刑法修正案（九）》對非法入侵計算機系統、網絡服務瀆職、拒不履行信息網絡安全管理義務等若干信息網絡犯罪行為做出了更為明確的補充規定；2016年12月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》，進一步明確打擊電信網絡詐騙的法律標準，統一執法尺度等。通過這些既有法律法規內容的不斷完善，彌補網絡時代的法治監管需要。

其次，針對網絡媒體管理的一些“真空”領域，加快制定并出臺相關法律法規、政策意見，尤其是針對那些新興網絡媒體和移動互聯網媒體。過去5年來，《中華人民共和國網絡安全法》是人大常委會通過的與網絡媒體相關的最重要的一部法律。該法于2016年11月通過，并于2017年6月1日起正式實施。該法對網絡運行安全和網絡信息安全領域的問題做出了明確規范，成為中國網絡生態治理的基礎性法律。此外，作為網絡媒體監管的核心主導部門——國家網信辦，也密集出臺了一系列部門規章和規范性文件。2014年8月7日，為推動即時通信公眾信息服務的健康發展，頒布《即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定》；2015年2月4日，為加強對互聯網用戶賬號名稱的管理，頒布了《互聯網用戶賬號名稱管理規定》；2016年6月25日，為規范互聯網信息搜索服務，促進互聯網信息搜索行業健康有序發展，頒布了《互聯網信息搜索服務管理規定》；2016年6月28日，為加強對移動互聯網應用程序（APP）信息服務的管理，頒布《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》；2016年11月4日，為加強對互聯網直播服務的管理，頒布了《互聯網直播服務管理規定》；2017年5月22日，為促進互聯網新聞信息服務健康有序發展，提高互聯網新聞信息服務許可管理規范化、科學化水平，頒布《互聯網新聞信息服務許可管理實施細則》。這些規定的出臺，對于填補法規監管空白，完善行政管理法規依據具有重要意義。

最后，在國家戰略、政策意見層面，出臺了一系列有關網絡媒體管理和發展的指導意見。2014年2月7日，習近平在中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上提出建設網絡強國的目標，且強調“建設網絡強國的戰略部署要與‘兩個一百年’奮斗目標同步推進，向著網絡基礎設施基本普及、自主創新能力顯著增強、信息經濟全面發展、網絡安全保障有力的目標不斷前進。”[13]隨后，黨和政府相繼公布了傳統媒體和新興媒體融合發展戰略、“互聯網+”行動計劃、大數據戰略等與網絡媒體相關的戰略規劃和發展指導意見，共同搭建起一個全面管理和引導網絡媒體發展的核心戰略框架。

2.靈活運用多種行政手段

行政手段的最大優勢在于可以依據當前發現的問題及時做出調整，避免消極影響的進一步擴大，且在手段方法上具有多樣性。黨的十八大以來，行政管理部門更加靈活運用多種手段和方法，加強對網絡媒體的監管力度，且更注重正面支持和反面整治兩方面的齊頭并進。

一方面，加強國家重點新聞網站等主流媒體群體的扶持力度，鼓勵他們提升內容水平和輿論引導能力，全面擴散主流輿論的影響力，使其在網絡空間占據主導力量。2015年11月6日，國家網信辦向央廣網等首批符合資質的14家新聞網站共594名采編人員正式發放了網絡記者證。[14]2016年5月，國家網信辦批準人民網、新華網等6家中央重點新聞網站開設157個地方頻道。[15]這兩項舉措的推出，不但是對以中央重點新聞網站為代表的網絡媒體在服務黨和國家工作大局、傳播社會主義核心價值觀、開展網上宣傳、建設良好輿論環境方面發揮重要作用的肯定，而且對其未來應承擔更多更大信息傳播和輿論引導責任提出了更高的要求。

另一方面，加大對各種類型的網絡不端行為的打擊力度，營造更加清朗的網絡環境。自2013年以來，我國政府每年都開展掃黃打非的“凈網行動”；2014年以來還連續開展“護苗行動”，全面清理有害少年兒童身心健康的淫穢色情、暴力、恐怖、殘酷、迷信等信息；開展“秋風行動”，對非法報刊、非法網絡報刊、非法報刊機構和假記者等突出問題進行嚴厲打擊。這一系列專項行動的實施，對于凈化網絡環境、凈化媒體環境，發揮了重要的作用。例如，在過去一年的“凈網2016”行動中，從2016年4月至11月底，全國各地共清理處置淫穢色情等網絡有害信息327萬余條，查處、關閉違法違規網站2500余家；共查辦網絡“掃黃打非”案件862起，全國“掃黃打非”辦公室掛牌督辦重點案件66起，有力打擊了違法犯罪行為，切實凈化了網絡文化環境。[16]除了全國范圍內的專項活動之外，各地方網絡媒體行政部門還依據自身情況靈活開展各種整治活動，充分發揮其行政監管職能。尤值一提的是“約談”工作機制的規范和運用。2015年4月28日，國家網信辦發布《互聯網新聞信息服務單位約談工作規定》，對約談的行政主體、行政相對人、實施條件、方式、程序等作了明確規定，使得約談這一行政行為更加程序化、規范化。在該《規定》的指導下，各地方網信辦靈活運用約談手段及時對網絡媒體亂象進行“撥亂反正”。例如：北京網信辦在2017年7月針對自媒體平臺八大亂象依法約談搜狐、網易、鳳凰、騰訊、百度、今日頭條、一點資訊等網站的相關負責人，責令網站立即進行專項清理整治；鄭州網信辦在2017年6月22日針對“鄭州365淘房”“云房內參”“中原樓市”三個公號發布虛假消息展開約談調查；上海網信辦在2017年3月7日約談2345導航網站，責令其整改違規欄目，等等。可以說，針對不同的互聯網亂象，靈活運用約談方式進行監督管理，已成為各地方網信辦依法行政的主要手段。

3.廣泛尋求國際合作

不同于傳統媒體具有天然的國家界限，網絡媒體、網絡生態天然具有國際性和跨域性，對其治理也應強調全球范圍內的協同合作。黨的十八大以來，我國政府積極行動，加強了互聯網治理的國際合作，提升了參與全球互聯網治理的能力與作用。

一方面，黨和國家的領導人在多個對外場合表明網絡治理的國際合作立場，呼吁國際各方能夠在相互尊重的基礎上加強互聯網共享共治合作。2014年7月16日，習近平總書記在巴西國會做《弘揚傳統友好共譜合作新篇》的演講中強調，“國際社會要本著相互尊重和相互信任的原則，通過積極有效的國際合作，共同構建和平、安全、開放、合作的網絡空間，建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理體系”。[17]這是我國領導人首次在國際場合提及網絡治理的國際合作觀點。2015年9月25日，習近平在美國會見第八屆中美互聯網論壇代表時講話中再次提出，“中國倡導和平安全開放合作的網絡空間”。

另一方面，我國黨和政府也尤為重視搭建和提供互聯網治理的國際合作平臺。從2014年起，中國政府每年舉辦一屆世界互聯網大會，為世界各國搭建起一個全球互聯網共享共治的平臺，共同推動互聯網健康發展。作為中國舉辦規格最高的國際互聯網盛會，習近平總書記三次均發表了重要講話，闡釋網絡治理國際合作的中國主張和立場。習近平在首屆互聯網大會中指出：“互聯網發展對國家主權、安全、發展利益提出了新的挑戰，迫切需要國際社會認真應對、謀求共治、實現共贏。”[18]在第二屆世界互聯網大會上，他又提出了全球互聯網發展治理的“四項原則”“五點主張”，強調“推動互聯網全球治理體系變革，共同構建和平、安全、開放、合作的網絡空間，建立多邊、民主、透明的全球互聯網治理體系”。[19]在第三屆世界互聯網大會開幕式上，他通過視頻講話指出：“（各國）必須深化網絡空間國際合作，攜手構建網絡空間命運共同體。”[20]中國政府這些互聯網治理國際合作的主張和舉措，得到了國際社會的積極響應，也為加強網絡媒體監管的國際合作發揮了積極作用。

4.全面倡導自律與全社會監督

自律約束被認為是監管網絡媒體的有效方式之一。相比他律，自律往往能更為直接、更有效率。黨的十八大以來，黨和政府在網絡媒體的監管上更加注重自律的倡導與應用。

政府層面，提出有關自律的主張和要求。如，國家網信辦在2016年8月17日召開專題座談會，就網站履行網上信息管理主體責任提出了八項要求。八項要求的核心要義就在于通過完善新聞信息內容發布、跟帖評論管理、用戶注冊管理等一系列制度的建設，提升網絡媒體自律水平。

行業組織和具體機構企業層面，通過行業公約、聯合宣言、制度建設、技術建設等多種手段完善自律體系，確保行業或機構個體的行為能處在合規合法合情合理的范圍內，不傷害社會利益。近年來，中國互聯網協會、中國互聯網信息中心、中國互聯網發展基金會等行業組織，在優化行業自律環境、倡導網絡文明、培養良好風尚方面都做出了重要貢獻。以人民網、新華網等為代表的中央新聞網站群體，充分堅守主流媒體本分，在自我約束自我規制方面引領其他網絡媒體。

網民層面，在積極倡導自我約束的同時，為網民提供舉報互聯網違法和不良信息的途徑。網絡媒體的治理需要發揮網民的積極作用。2014年5月起，中國互聯網違法和不良信息舉報中心劃歸國家網信辦，其核心職能就在于搭建公眾參與網絡治理的平臺，充分發揮社會公眾的監督作用，維護互聯網信息傳播秩序。諸多網絡媒體也建立起了各自的不良信息舉報制度，接受廣大網民的監督。

此外，各級政府或社會組織還開展了一系列的專題活動，倡導文明上網、理性表達等。如，2015年6月，國家網信辦指導推出“網絡中國節”主題活動，該活動以傳統節日為主線，通過一系列具有親和力的網絡文化產品，吸引網友廣泛參與，引導網民文明上網、理性表達。2016年5月，中國網公益中國頻道、中國品牌頻道聯合公益中國愛心聯盟等相關單位支持發起“全國文明上網行動計劃”，倡議網信企業積極凈化網絡空間，倡導廣大網民文明上網。這些活動都收到了不錯的效果。

四、結語

清朗的網絡空間，并非是一朝一夕就能建成的，需要黨和政府以及社會各界的精誠合作與共同努力，才有望逐漸實現。黨的十八大以來的理論認識和監管實踐為今后的努力方向與工作方法提供了強大的支撐和指引。在即將召開的黨的十九大上，我黨勢必會對網絡媒體管制、網絡空間治理提出一些新看法、給出一些新判斷，而這些新看法和新判斷也將成為今后工作的重要理論支撐。

注釋：

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012：33

[2]賈金璽.黨對互聯網論述變遷的背后[J].網絡傳播，2014（6）

[3]習近平在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調 加快推進網絡信息技術自主創新 朝著建設網絡強國目標不懈努力[N].人民日報，2016-10-10

[4][12][13]習近平.把我國從網絡大國建設成為網絡強國[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/27/c_119538788.htm

[5][6]中共中央文獻研究室.習近平總書記重要講話文章選編[M].北京：中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2016：422，429

[7]習近平:建設社會主義文化強國 著力提高國家文化軟實力[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118788013.htm[8]習近平在黨的新聞輿論工作座談會上強調 堅持正確方向創新方法手段 提高新聞輿論傳播力引導力[N].人民日報，2016-02-20

[9]習近平.推動媒體融合發展要遵循新聞傳播規律[EB/OL].http://media.people.com.cn/n/2014/0818/c120837-25489622.html

[10]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：199

[11]熊光清.黨的十八大以來黨對網絡社會治理的探索[J].理論與改革，2017（2）

[14]首批新聞網站記者證發放 網媒記者“持證上崗”[EB/OL].http://news.sina.com.cn/m/wl/2015-11-06/doc-ifxkniur2926514.shtml

[15]國家網信辦批準157個中央新聞網站地方頻道[EB/OL].http://www.cac.gov.cn/2016-05/06/c_1118819965.htm[16]“凈網2016”專項行動取得明顯成效[EB/OL].http://www.shdf.gov.cn/shdf/contents/767/310742.html

[17]馬述強.習近平在巴西國會發表重要演講[N].光明日報，2014-07-18

[18]習近平向首屆世界互聯網大會致賀詞[N].光明日報，2014-11-20

[19]習近平.在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話[N].人民日報，2015-12-17

[20]習近平.在第三屆世界互聯網大會開幕式上的視頻講話[N].人民日報，2016-11-17

（作者單位：中國社會科學院新聞與傳播研究所）