行政執法檢察監督的方式探究

郝 燕

（250002 濟南市市中區人民檢察院 山東 濟南）

行政執法檢察監督的方式探究

郝 燕

（250002 濟南市市中區人民檢察院 山東 濟南）

當政府職能部門有行政不作為或亂作為等導致國家、集體或當事人利益受到重大侵害，且無其他救濟途徑的，可向檢察機關申請行政執法檢察監督。但目前，行政執法檢察監督沒有法律、法規或者辦案規則可循，各地檢察機關及理論界都處于探索階段。而且隨著檢察機關提起行政公益訴訟試點工作的結束，檢察機關提起行政公益訴訟立法工作正在如火如荼的進行，作為行政執法檢察監督的方式之一，行政公益訴訟也將成為今后的工作重點。本文筆者將對行政執法檢察監督的方式進行探究，認為行政執法檢察監督可通過抗訴、檢察建議、糾正違法、督促起訴、說明理由、公益訴訟、移送審查等方式開展，并對各種方式的實施進行了一些探究，希望為行政執法檢察監督走向規范提供一些思考。

行政執法檢察監督；檢察建議；說明理由；糾正違法；行政抗訴；行政公訴；移送審查

2009年11月28日，山東省第十一屆人民代表大會常務委員會第十四次會議通過的《關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》中將檢察機關進行行政執法檢察監督工作明確列入決議。之后，山東省各級檢察機關紛紛組織開展行政執法檢察監督工作。而且隨著檢察機關提起行政公益訴訟試點工作的結束，檢察機關提起行政公益訴訟立法工作正在如火如荼的進行，作為行政執法檢察監督的方式之一，行政公益訴訟也將成為今后的工作重點。但由于行政執法檢察監督沒有明確的法律規范進行詳細的規定，因此目前各級檢察機關對行政執法檢察監督工作的開展仍處于探索階段。

一、行政執法檢察監督的含義

理論上，目前國內學者的論著中對行政執法檢察監督的理解一般做廣義理解，即檢察機關對行政執法行為的監督。實踐層面上，很多檢察機關也將行政執法檢察監督做廣義的理解，監督方式比較多樣，監督方式包括了對違法行政執法行為提出檢察建議、對受到違法行政行為侵害的行政相對人支持起訴、對違法行政行為提起行政公訴、對法院就違法行政行為未能正確裁判提出抗訴、查辦行政執法者的職務犯罪行為等。廣義的理解中既包含了傳統的抗訴方式，也包含了檢察建議、行政公訴等方式，既注重事后監督，也注重事中監督。但過度的、全方位的行政執法檢察監督不可避免會存在影響行政效率的問題，而且檢察權作為監督權，具有最終的救濟性，如果過早干預，不僅會讓當事人無法窮盡其救濟途徑，也會喪失檢察權的權威性。因此，我們主張對行政執法檢察監督做狹義的理解，即當政府職能部門有行政不作為或亂作為等導致國家、集體或當事人利益受到重大侵害，且無其他救濟途徑的，可向檢察機關申請行政執法檢察監督。

二、行政執法檢察監督的必要性

（一）行政權的強勢擴張

行政執法在日常生活中表現為紛繁復雜的各種具體行政行為，其具有自由裁量性、單方意志性、效力強制性。行政主體在行政執法過程中就時刻有濫用權力的可能，行政執法活動中越權執法、以權壓法、以罰代法、徇私枉法等現象時有發生，有些現象還相當突出。行政執法行為，直接涉及到廣大人民群眾的根本利益，倘若得不到及時糾正，極容易成為一個“著火點”，如江西宜黃強拆引發的自焚事件，與行政執法行為的不合法、不恰當有著深刻的關聯。面對行政權日益強勢的擴張，加強對行政執法行為的監督成為工作的重中之重。

（二）行政執法監督方式的缺陷

目前，我國對行政執法行為的監督包含內部監督和外部監督兩個途徑。內部監督有紀檢監察機關的監督、上下級之間的監督、行政復議等。外部監督有行政訴訟、人大的監督、黨的監督、媒體的監督、人民群眾的監督等。筆者認為，監督的方式雖然形式多樣，但是監督的效果存在明顯的缺陷和不足。

具體來說，內部的監督因都是同級機關或者是上下級機關之間，具有一定的利益關系，監督的力度和效果都不甚明顯。人大對行政執法行為有監督權，人大可以通過聽取審議工作報告、人事任免、執法檢查、特定問題的調查、質詢以及對行政法律法規規章的違憲性、違法性審查等方式進行監督，但是由于人大不直接辦理任何具體案件，因而這種監督具有不確定性、不特定性和非常規性；黨的領導和監督主要體現在政治上、思想上和組織上的領導和監督，但是其同樣存在宏觀性和不確定性，更為重要的是它不是法律范圍內的監督；人民群眾對行政執法行為有權監督，但它不是權力對權力的監督，而是權利對權力的監督，這種監督沒有約束力，也不是法定監督。媒體的監督也是如此。相比之下，檢察機關作為專門、中立的、法律地位平等的監督機關，其最易達到監督效果的最大化。

（三）由檢察機關實施法律監督是應有之意

檢察機關是人民代表大會授權的專門法律監督機關，對行政權力實施檢察監督，是檢察機關法律監督智能的題中之義。檢察監督是一種外部監督，一定程度上能夠克服行政復議這一內部監督的局限性。檢察監督是一種經常性專門監督，能夠彌補立法監督的不連續性和非專門性缺憾。再者，檢察機關主動對行政權實施法律監督，能夠彌補審判監督被動性之不足。而且由于檢察監督權不具備作出實體性決定的權能，不容易出現檢察專權的危險。

三、行政執法檢察監督的方式

通過對行政執法檢察監督含義的分析，筆者將行政執法檢察監督定性為當事人無其他救濟途徑時所采取的救濟措施，實踐中不應盲目擴大行政執法檢察監督的方式，應嚴格把控行政執法檢察監督的方式。像有學者提到的支持起訴方式，筆者認為不應將其作為行政執法檢察監督的方式，因為支持起訴并非直接對行政執法部門的監督，而是支持或幫助當事人來進行權利救濟，并非“無其他救濟途徑”。筆者認為，行政執法檢察監督可以通過以下方式來實現。

（一）行政抗訴

行政抗訴案件不但體現出檢察機關對審判權的監督，同時也體現出行政執法行為的監督。由于在行政訴訟中，法院未能對應當糾正的違法行政行為作出正確裁判，客觀上使受到侵害的行政相對人的合法權益未能得到及時的救濟。在行政相對人已窮盡訴訟程序、無其他救濟途徑，向檢察機關提出申訴請求后，檢察機關應依法進行審查。對于有足夠證據證明的基本事實法院不予認定的；法院認定的證據未經質證或者是具體行政行為作出后收集的；判決、裁定違反立法規定適用法律、法律解釋、法規、條例、規章的；判決、裁定錯誤認定具體行政行為的存在、性質或者效力的；判決、裁定違反行政訴訟法第三十二條規定的舉證責任規則的；法院違反法定程序，可能影響案件的正確判決、裁定的；有證據證明審判人員在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、濫用職權、玩忽職守等行為的；有其他違反法律、法規規定的情形的，檢察機關應依法提出抗訴。

（二）說明理由

行政執法檢察監督針對的是政府職能部門有行政不作為或亂作為等導致國家、集體或當事人利益受到重大侵害時可能引起的監督行為。但我國目前行政法規、規章乃至內部部門制度繁復，檢察人員不可能完全掌握，如果盲目發出檢察建議或者糾正違法通知書，可能會引起與行政機關的矛盾和不配合，因此筆者認為可在發出檢察建議或糾正違法通知書之前，要求相關部門說明不作為或作為的理由。

申訴人認為政府職能部門有行政不作為或亂作為等導致國家、集體或當事人利益受到重大侵害，向人民檢察院提出行政執法檢察監督，人民檢察院應對案件進行初步審查，如認為政府職能部門可能存在行政不作為或亂作為，經檢察長批準，向政府職能部門發出說明理由通知書，政府職能部門在合理期限內說明理由。經審查理由成立的，人民檢察院做好當事人息訴罷訪工作，理由不成立的，通過檢察建議或者糾正違法通知等方式督促政府職能部門進行改正。

（三）檢察建議

檢察建議的監督方式體現在兩個方面。一是對于行政訴訟中，法院未能對違法行政行為作出正確裁判，當事人申訴后依法不能啟動再審程序予以救濟的，經審查發現法院判決在認定事實、適用法律、程序上存在問題，使當事人合法權益無法得到救濟，檢察機關可以通過檢察建議的方式監督法院對違法行政行為予以糾正。二是，檢察機關發現有關政府職能部門存在制度隱患，國家機關工作人員存在嚴重違背職責應當追究其紀律責任，有關職能部門應作為而不作為等情形的，可以向有關單位提出檢察建議，監督該單位予以糾正。檢察建議的發出應該經檢察委員會討論后，向有關部門發出。相關部門應在收到檢察建議后，在合理期限內對違法行為進行糾正或整改，并將結果反饋給檢察機關。根據目前行政公益訴訟試點情況來看，向有關行政機關發出檢察建議是提起行政公益訴訟的前置條件，因此，檢察建議的監督方式將是今后工作中的一項重要方式。

（四）糾正違法通知書

一般情況下，當政府職能部門的不作為或亂作為侵害行政相對人的合法權益時，行政相對人應通過行政復議或行政訴訟的方式來維護其合法權益。行政執法檢察監督要求在行政相對人沒有其他救濟途徑的情況下啟動，因此行政相對人首先應窮盡其救濟途徑。但實踐中也存在不符合行政訴訟受理條件或者超過訴訟時效的情況存在，此時行政相對人將無法通過復議或訴訟方式來維護權益。如果在這種情況下，行政相對人已無其他救濟途徑，而檢察機關也無法采取抗訴等方式進行監督，如果經過審查發現行政執法部門的行為確實存在違法情形，并將影響以后對同類事件的處理，檢察機關應向相關部門發出糾正違法通知書，督促該部門在合理期限里予以糾正違法行為。

對于檢察機關通過檢察建議方式糾正政府職能部門的違法行為，有關部門逾期不予糾正或者明確答復不予糾正的，如沒有合法合理的理由，檢察機關應直接發出糾正違法通知書，要求相關部門予以糾正。對比，筆者認為應有相關法律、法規對糾正違法通知書的效力作出規定，賦予其強制效力，否則檢察機關發出的糾正違法通知書很有可能成為一紙空文，無法發揮檢察機關的監督職能，也無法維護行政相對人的合法權益。

（五）督促起訴

督促起訴主要針對的是政府職能部門的行政不作為而采取的監督方式。受計劃經濟向市場經濟轉變以及改革開放等政策的影響，我國國有資產流失問題比較嚴重，而相關政府職能部門又怠于行使職權積極追繳流失的資產。此時作為國家法律監督部門，檢察機關應代表國家對相關職能部門的不作為進行糾正，督促相關職能部門行使職能，通過起訴等方式追回資產。實踐中，大部門的督促起訴案件，相關部門在收到檢察機關發出的督促起訴意見書后，通過履行監管職責，就避免或挽回了國有資產損失，真正提起訴訟的很少。因此，檢察機關在發出督促起訴意見書后，不一定要強制有關部門提起訴訟來挽回國有資產損失，只要有關部門履行職責挽回了損失即可。督促起訴只是一種方式，追求的目的是避免或挽回損失。

（六）行政公益訴訟

檢察機關提起行政公益訴訟，是指檢察機關對損害國家利益和社會公共利益的行政違法案件，在沒有行政相對人或相對人不愿、不敢起訴的情況下，代表國家向法院提起公益訴訟，以維護國家利益和社會公共利益的制度。

行政公益訴訟，是在沒有其他救濟途徑的情況下，檢察機關代表國家向法院提起訴訟，以糾正行政違法行為，維護國家利益和社會公共利益。行政公益訴訟本身就是行政執法監督的方式之一。在檢察機關提起行政公益訴訟試點工作中，設置了公益訴訟前置程序，即向行政機關發出檢察建議督促其依法履行職責，這樣不僅可以給予行政主體在訴前主動糾正違法行為的機會，同時也使公共利益得到及時救濟。而且通過前置程序，部分侵害公共利益的行政行為無需進入訴訟程序，極大地節約了司法資源。因此，檢察機關發現行政主體的行為侵害或者可能侵害公共利益，且損害結果較輕或尚可以彌補時，應先向該行政主體提出建議改正的檢察建議，行政主體收到檢察建議后應當在法定期限內給予答復并采取相應措施，行政主體在法定期限內不做答復或答復不予糾正但檢察機關仍認為行政執法行為違法的，可以在法定期限內提起行政公益訴訟。

（七）移送審查

職務犯罪是濫用行政權的一種極端形態。對職務犯罪的查處，也是對行政執法的檢察監督方式之一。作為檢察機關內部的自偵部門，應對職務犯罪進行查辦；刑檢部門，應對職務犯罪的嫌疑人依法批捕并提起公訴；民行部門，應在案件審查過程中，自行發現或者當事人反映的犯罪行為，移送給自偵部門進行審查。

四、結語

行政執法檢察監督是檢察監督的重要內容之一，是對行政權的監督、約束，是法律監督剛性的需要，也是設置獨立于行政機關之外的監督權的需要。但我國行政執法檢察監督缺乏統一的規定，對其內涵、監督方式、監督程序缺乏明確的規范，因此，筆者呼吁各地在積極實踐的基礎上，出臺行政執法檢察監督的辦案規范，并逐步上升到法律層面，讓行政執法檢察監督有法可依，讓行政執法檢察監督更加有公信力、約束力和執行力。

郝燕（1983～ ），女，山東濟南人，濟南市市中區人民檢察院民事行政檢察科主任科員。