淺談行政程序違法及完善對(duì)策

郭 翔

（310000 潮峰鋼結(jié)構(gòu)集團(tuán)有限公司 浙江 杭州）

淺談行政程序違法及完善對(duì)策

郭 翔

（310000 潮峰鋼結(jié)構(gòu)集團(tuán)有限公司 浙江 杭州）

隨著依法治國(guó)的推進(jìn)和改革的不斷深入，過去重實(shí)體輕程序的思想也在轉(zhuǎn)變，逐步走向?qū)嶓w和程序并重，行政法的相關(guān)理論研究也得到了很大的發(fā)展。但是重實(shí)體輕程序的思想沒有完全根除，使得原本就比訴訟程序違法更被忽視的行政程序違法處于尷尬和混亂的地位。雖然行政程序違法的情形多種多樣，但在行政程序違法的界定中，行政主體作為行政行為的主導(dǎo)者，他的界定尤為重要。

行政程序；違法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；完善對(duì)策

一、行政程序違法的主體

在行政行為中，行政主體的行政行為離不開行政相對(duì)人，同樣行政相對(duì)人也離不開行政主體，在行政法律關(guān)系中行政主體和行政相對(duì)人是參與行政行為的兩方。就行政程序違法的主體來說，從廣義的角度來看既有行政主體的違法也有行政相對(duì)人的違法，依法治國(guó)不僅要求行政主體在行使權(quán)力過程中遵守法律規(guī)定的程序，還要求行政相對(duì)人也必須遵守法律規(guī)定的程序。而科學(xué)合理的法律責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建一個(gè)從行政主體及其相關(guān)工作人員乃至于行政相對(duì)人的全方位的責(zé)任追究機(jī)制。但是，隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政主體的程序違法而鮮有發(fā)生。

二、行政程序違法的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

1.方式違法

為了保證行政權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政程序的要素方式做出了法律規(guī)定，在做出行政行為時(shí)如果違反了法定的方式即為違法。法律明確規(guī)定某種行政行為必須依法定的方式做出，而行政主體沒有按法定的方式做出。如《行政處罰法》第49條規(guī)定的行政主體當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，應(yīng)當(dāng)向行政相對(duì)人出具罰款收據(jù)，如果不出具罰款收據(jù)，行政相對(duì)人有權(quán)不繳罰款。或者行政主體在做出行政行為時(shí)采取了法律所禁止的方式進(jìn)行。如我國(guó)《行政處罰法》第46條規(guī)定的作出罰款決定的行政主體應(yīng)與收繳機(jī)構(gòu)相分離。除依法可以當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款外，作出行政主體不得自行收繳罰款。又或者做出的行政行為在某個(gè)環(huán)節(jié)根本沒有明確的法律依據(jù)。此類型更多的表現(xiàn)為在行政處罰過程中的種類越權(quán)。

2.步驟違法

步驟作為行政程序必須具備的要素之一，無論簡(jiǎn)單還是復(fù)雜的行政行為，都必須經(jīng)過若干步驟來完成，行政行為必須按照法定的步驟來完成，如果違反了法定的步驟就是違法。違反法定步驟主要有兩種表現(xiàn)形式。其一，違反法律規(guī)定增加一個(gè)行政行為中法律沒有要求的步驟：其二，違反法律規(guī)定減少一個(gè)行政行為中法律明確要求具有的步驟。如我國(guó)《行政處罰法》第31條規(guī)定就屬于步驟違法。

3.順序違法

順序作為行政程序的另外一個(gè)要素是指行政行為中各個(gè)步驟的順序，只有嚴(yán)格按照法律要求的順序來完成行政行為才不違法，反之即為違法，這也有利于行政行為的實(shí)施。如我國(guó)《行政處罰法》第41條規(guī)定行政主體在作出行政處罰決定之前，如果沒有向被處罰人告知相應(yīng)的違法事實(shí)、處罰的依據(jù)和理由，拒絕被處罰人的陳述和申辯，該處罰則不能成立，此規(guī)定屬于順序違法。

三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政程序法治的對(duì)策分析

1.深化司法改革，實(shí)現(xiàn)真正的司法獨(dú)立

目前，我國(guó)的司法改革缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和指揮，不可避免地出現(xiàn)頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的短視和混亂，尤其是在涉及深層次體制問題上。因?yàn)樗痉ǜ母锏纳钊耄厝簧婕暗秸巍⑷耸轮贫鹊母母铮芍^“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。我國(guó)已經(jīng)加入了“WTO”，WTO規(guī)則和我國(guó)承諾，都要求司法機(jī)關(guān)“獨(dú)立于負(fù)責(zé)行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)”。“司法權(quán)只是一種判斷權(quán)，司法權(quán)的權(quán)威是依靠其超然、中立、理性和不偏不倚而建立的；司法的獨(dú)立性有賴于其判決的終局性；司法獨(dú)立意味著只服從法律和只對(duì)法律負(fù)責(zé)；法律解釋權(quán)是司法權(quán)的有機(jī)組成部分以及法官和法院的經(jīng)濟(jì)來源要有保障等。”關(guān)于如何深化司法改革，以實(shí)現(xiàn)真正的司法獨(dú)立，學(xué)者們進(jìn)行了見仁見智的分析，也提出了很多的對(duì)策設(shè)計(jì)，但被當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)和立法機(jī)關(guān)采納得不多。看來，在中國(guó)司法獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)，不是一時(shí)一霎所能完成的，仍需要艱苦的追求和不懈的努力！

2.擴(kuò)大司法審查的范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的有效監(jiān)督

對(duì)于我國(guó)目前司法審查范圍過窄問題，前文已作了較為詳盡的分析。我國(guó)《行政訴訟法》第12條把國(guó)家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為和行政（最終）裁決行為都排除在司法審查的范圍之外。這四種行為中，對(duì)于“國(guó)家行為”，從各國(guó)的實(shí)踐看，通常由議會(huì)加以控制或者納入憲法審查的范圍而將其排除在司法審查之外，我們也可以將其排除在司法審查（或行政訴訟的受案范圍，在我國(guó)目前二者是一致的）之外；而其他三種行政行為，則都可以納入司法審查的范圍。世界上很多國(guó)家都將抽象行政行為作為司法審查的對(duì)象，這已成為行政法治發(fā)展的趨勢(shì)。在我國(guó)各個(gè)方面也都在呼吁修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入訴訟軌道。另外，這也是WTO具體協(xié)議的要求，例如GATS（服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定）就要求成員國(guó)允許法院對(duì)中央和地方政府的抽象行政行為進(jìn)行司法審查。行政（最終）裁決行為，同樣應(yīng)接受司法審查。我國(guó)目前已按WTO的要求修訂了專利法、商標(biāo)法等，取消了行政終局決定，規(guī)定了行政訴訟；新制定的反傾銷、反補(bǔ)貼、貨物進(jìn)出口、技術(shù)進(jìn)出口以及其他有關(guān)商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的行政法規(guī)，均規(guī)定了司法審查。對(duì)內(nèi)部行政行為，比如行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的處分決定，如果缺乏司法救濟(jì)，也是不公平的（目前我國(guó)的人事仲裁決定，是終局決定，不能訴訟）。

3.嚴(yán)肅行政執(zhí)法

鑒于前面所述行政執(zhí)法中存在的“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的情況，我們必須嚴(yán)肅行政執(zhí)法，做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”！“依法行政，就是各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。按法定的權(quán)限、程序辦事，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，公開透明，嚴(yán)格監(jiān)督，就能有效地防止以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、弄權(quán)枉法，人情、關(guān)系、金錢大于國(guó)法等權(quán)力‘尋租’現(xiàn)象發(fā)生，從源頭上預(yù)防腐敗的滋生。”“尤其要重視法定程序，切實(shí)樹立依法行政就是以程序行政，‘違反法定程序也是嚴(yán)重違法’的觀念。”正如朱镕基總理所要求的：“要認(rèn)真落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。對(duì)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、失職瀆職，造成嚴(yán)重后果的，不僅要依照有關(guān)法律法規(guī)追究直接責(zé)任人的責(zé)任，而且要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政責(zé)任；構(gòu)成玩忽職守罪或者其他罪的，還要依法追究刑事責(zé)任。”違法行政必須依法予以追究！

[1]王玎.行政程序違法的司法審查標(biāo)準(zhǔn)[J].《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》,2016年5期.

[2]張海萍.行政程序違法及對(duì)策探析[J].《中國(guó)行政管理》,2006年1期.