試論憲法社會保障條款的修改路徑

徐 曉

（317200 浙江省天臺縣人民法院 浙江 天臺）

試論憲法社會保障條款的修改路徑

徐 曉

（317200 浙江省天臺縣人民法院 浙江 天臺）

2004年《憲法修正案》增加兩款有關社會保障權的條文，從而使公民的社會保障權有進一步完善的趨勢。本文針對《憲法》中有關社會保障權的四個條款，對條款進行了詳細的辨析，提出存在的問題包括未把社會保障權做為公民的基本權利寫入憲法；把某些個別權利而非基本權利寫入憲法；憲法文本邏輯有待完善等問題。進而提出《憲法》社會保障條款的修改路徑。

社會保障權；基本權利；社會福利權；路徑

一、問題的提出

2004年《中華人民共和國憲法修正案》增加兩款內容：國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度以及國家尊重和保障人權。這兩個條款都與社會保障有關。由此，我國《憲法》對學界已經熱議了許多年的社會保障有了回應。在我國《憲法》中主要有四個條款（第14條、第33條、第44條、第45條）有關社會保障，這些規定對于社會保障權的實現和保護，尤其是在我國因立法機關怠于立法而導致的社會保障法律缺失的情況下，更是具有非比尋常的積極意義。于此同時，我國憲法中有關社會保障條款還存在不完善之處。主要體現在以下三方面：

（1）《憲法》第14條第4款規定“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”和第33條第3款規定“國家尊重和保障人權”，這兩個條款作為表述社會保障和人權保障的概括性條款，雖然可以在一定程度上彌補規則適用的局部有效性所帶來的權利缺失[1]，但他本身畢竟只是一種方針條款，只能作為對國家公權力日后行為的一種方針指示，其政治、道德上的意義遠勝于其法律上的意義，不可能產生具體法規的約束力，公民也不可能通過援引該條款而獲得權利之救濟。[2]

（2）《憲法》第44條規定“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”這個條文規定與憲法的基本精神不相符合。理由主要有以下兩點：

第一，憲法權利是普遍而非個別公民的權利。憲法上的“人”必然是無差別的任何公民。因此之故，憲法如果規定權利的話，那就應當是關于所有人的，憲法權利應當是共同體的每個成員都能無差別享有的權利。[3]而企事業職工、國家機關工作人員只是“個別人”，憲法絕不是個別人的意志的體現，所以第44條是不符合憲法的基本精神。

第二，憲法的權利是基本而非普通的權利。憲法是一個國家的根本大法，憲法只能規定最根本的方面，而不可能面面俱到。憲法只能保障公民最基本的生活需要，而不可能有過高標準。憲法只規定“對公民生活產生重要影響的關系到人性本質的基本權利”所以只有關于公民的生命、自由和財產方面的權利才是憲法應當規定的內容。國家機關工作人員的離退休制度并不是一項基本權利，這只是個別公民的普通權利而已，不是所有的公民都涉及。把只是涉及個別人的普通權利寫入一個國家的根本大法是有悖法律權威性的。

（3）《憲法》第45條規定了公民有獲得物質幫助的權利，本文認為條款中的物質幫助權主要有以下幾個方面的缺陷：物質幫助權語意不清，沒有統一的解釋，且物質幫助權保障水平的低層次性，無法適應現在的經濟發展水平。“物質幫助權”不能與國際立法接軌。世界上國家的社會保障法的發展和趨同，以及國際立法的推動，例如，根據聯合國《經濟、社會和文化權利國際公約》的規定，已經基本明確了社會保障的內涵和外延：社會保障權包括社會保險權、社會救濟權、社會福利權等主要內容。而“物質幫助權”則不是國際上通用的概念，在社會保障上無法做到國際接軌。

二、《憲法》社會保障條款修改路徑分析

從純粹立法技術的層面來說，一部憲法關于“社會保障”一個事項即設有四個條文，或以為重視，實際是立法技術上的重大瑕疵——條條沾邊，卻沒有一條完備、切中要害、管用。本文通過對四個條文的分析認為應當作出如下修改。

1.把公民的社會保障權明確寫入憲法

2004年《憲法修正案》只是對公民社會保障權有了初步的回應，還未明確提出社會保障權是否是公民的基本權利。本文認為應當在憲法中明確公民的社會保障權。

從我國憲法的表述來看，公民的權利一般表述為“公民有權……”，它一方面可以包括消極的自由，同時還可以包括積極的自由。就國家負有保障義務的角度來看，當個人無法實現這種自由時，國家就應當承擔一定的給付義務。所以需要在“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”之前增加“中華人民共和國公民享有社會保障權，包括社會救濟權、社會保險權、社會福利權和社會優撫權。”這樣就能夠實現權利義務關系的統一，明確公民的權利和國家的義務。

2.刪除《憲法》第44條

通過上述的分析，我們不難得出刪除《憲法》第44條這個結論。憲法的目的之一是保護那些基本權利，一些個別權利從來都不是憲法應當保障的對象。個別權利是由位階更低的單行法律給予保障。例如，關于工人離退休制度，完全可以按照1978年6月國務院頒發的《關于工人退休、退職的暫行辦法》和《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》以及1997年7月16日頒布的《國務院關于建立統一的外企職工基本養老保險制度的決定》等規定執行，況且企業職工已經納入到社會保障系統中去，憲法中完全沒有必要規定這些不與時俱進的內容。

3.修改《憲法》第45條

《憲法》45條涉及到了社會救濟與社會優撫的內容。憲法做為一個國家的根本大法，應當是內容簡潔，文本抽象度較高。同時第45條邏輯上也有混亂之處。按照本文的設想，既然規定了“中華人民共和國公民享有社會保障權，包括社會救濟權、社會保險權、社會福利權和社會優撫權。”則無需再單列出四個子權利的具體內涵。子權利的具體內涵再由單行法律規定即可。退一步說，如果有必要在《憲法》中對社會保障權做具體擴展解釋，也需要對四個子權利全部作出解釋，而不單單只是社會救濟與社會優撫。

[1]林來梵，季彥敏.《人權保障：作為原則的意義》.《法商研究》,2005年第4期.

[2]李運華.《論社會保障權之憲法保障——以社會保障權憲法規范的完善為中心》.《江蘇社會科學》,2011年第6期.

[3]吳元中.《什么樣的權利適合入憲——從〈憲法〉第44條談起》.《福建警察學院學報》,2012第2期.