垃圾分類回收立法的啟示

原莆舒

（266580 中國石油大學（華東） 山東 青島）

垃圾分類回收立法的啟示

原莆舒

（266580 中國石油大學（華東） 山東 青島）

垃圾分類是垃圾減量化、資源化、無害化的前提。日本被公認為世界上垃圾分類回收最成功的國家。本文從日本垃圾分類回收的立法背景出發，試圖從日本垃圾分類回收法律框架的建立為切入點，對日本垃圾分類回收的法律體系、立法特點進行評述，通過其立法對我國的啟示進行分析，以期有益于我國垃圾分類回收法律體系建設和完善。

垃圾分類；法律體系；立法；現狀；挑戰；啟示

生活垃圾處理是城市發展必然面臨的重大難題，實現生活垃圾的減量化、無害化、資源化處置也是世界性的城市管理課題。隨著我國城鎮化進程的加快，城市規模不斷擴大，城市人口急劇增長，生活垃圾分類處理的難題也如期而至。據中商產業研究院大數據顯示，2015年全國設市城市生活垃圾清運量為1.92億噸，城市生活垃圾無害化處理量1.80億噸。其中，衛生填埋處理量為1.15億噸，占63.9%；焚燒處理量為0.61億噸，占33.9%；其他處理方式占2.2%。又據《2016中國快遞領域綠色包裝發展現狀及趨勢報告》數據顯示，2015年我國消耗了99.22億個包裝箱、169.85億米膠帶以及82.68億個塑料袋的生活垃圾。

日本垃圾分類是世界公認的成功典范，日本基于本國資源特點，在多年實踐中形成了以公民參與為中心、社會全方位參與的垃圾分類協同治理機制。這個機制以多樣化的垃圾分類宣傳教育為基礎，以責任明晰的垃圾分類管理法律體系為保障，以有效的激勵政策與約束機制為內在動力，以嚴厲的監督執法和懲罰措施為外在壓力，通過階段性的立法，引導和強制性地對垃圾進行合理分類處理。

一、日本垃圾分類回收立法的背景

上世紀50年代后，日本進入經濟高速增長期，垃圾問題日益嚴重，出現了由污染物排放造成的水俁病和痛痛病。60年代到70年代，排放的垃圾總量增加，有害垃圾嚴重影響了居民的身體健康，大量生活垃圾造成了環境污染和公害。由于公害嚴重蔓延擴大，保護環境就以公害問題這一尖銳形式提了出來，環境公害喚醒了日本市民保衛家園和自身權益。1963年日本開始確立了可燃垃圾全部焚燒的方針，第一次制定了廢棄物處理設施建設5年規劃，但這一措施并未能推動建立起完善的垃圾分類回收處理體系。在這種背景下，日本立法機構意識到了問題的嚴重性，相繼出臺及修改各種相關法律法規對垃圾分類處理進行規范化、法律化，使得垃圾分類處理的各個環節都有法可依。1970年12月日本國會制定了《廢棄物處理法》，這部法律經過多次修改，雖然目的是遏制廢棄物的排放，但是生活垃圾的產生依然非常龐大，同時非法投棄垃圾也在增加。2000年6月日本制定了《循環型社會形成推進基本法》，提出“要減少廢棄物的產生，促進資源的循環利用”，這一法律對于當時減少垃圾和提高廢棄物利用率產生了重要作用。此后，法律成為日本政府的重要手段，制定或修訂了諸如2001年4月實施的《容器和包裝物的分類收集與循環法》、《特種家電循環法》，2001年5月實施的《可循環性食品資源循環法》等。

從歷史上看，日本在推動建立垃圾分類處理法律體系時，無論是立法還是實施，都是由簡單到復雜，逐步完善，推動普及，保證了法律易于得到遵守和執行。例如，《容器包裝再生利用法》是一個典型例子。該法于1995年制定，經過多次修改，1997年只針對瓶、罐、塑料瓶等部分實施，2000年則針對紙制容器包裝、塑料制容器包裝等全面實施。2006年增加并部分實施懲罰措施，2007年開始實施排放限制措施，2008年全面實施生產企業向市町村付費的制度，并延用至今。

二、日本垃圾分類立法體系及其特點

1.日本垃圾分類立法體系

日本垃圾分類的歷史，其實就是法制不斷完善的過程。日本建立了以《環境基本法》為基礎，以《建立循環型社會基本法》為主導的法律體系，并形成了垃圾分類回收法律層次結構，逐步完善了垃圾分類回收的立法體系。

（1）基本法?！堆h型社會形成推進基本法》的目標是將“大量生產、大量消費、大量廢棄”的經濟體制轉向為循環型經濟體制，主要是將可回收利用的廢物定義為“可循環資源”，促進其分類回收利用，明確了國家、企業與個人各自所應承擔的責任，并且擴大了生產者責任的范圍和原則。

（2）綜合法?！稄U棄物處理法》是關于垃圾廢物處理和循環綜合管理的辦法。該法是在1970年制定的，2000年最后的修訂版于2001年4月生效。

（3）單行法。日本相繼頒布了一些有關垃圾分類回收的各種單行法，例如《容器和包裝物的分類收集與循環法》是為建構家庭的一般廢棄物和容器包裝廢棄物加以回收再生利用的體制而制定的，它規定消費者、市、町、村和企業、公民各自擁有的權利和承擔的義務；《特種家電循環法》是為了促進四類家用電器（電視機、冰箱、洗衣機和空調）的回收利用而制定的；《可循環性食品資源循環法》規定了企業、消費者和政府的責任和義務，食品生產企業以及餐飲業有控制廢物產生數量和回收廢物的義務。

2.日本垃圾分類回收立法體系的特點

日本在構建垃圾分類回收立法體系的過程中，堅持立法科學性原則與效率原則，具有明確的概念與權利義務內容，并在分類、回收、處理、激勵等各個層面達成了立法實質與形式的有效統一。其具有以下特點：

（1）立法思想科學，宏觀指導有力。日本在垃圾分類回收立法過程中，一直遵循“可持續發展”思想，并在各個立法層面都貫徹了科學的立法原則。比如在《促進建立循環型社會基本法》中確定了垃圾廢棄物優先處理3R原則，即減少產生（Reduce）、重新使用（Reuse）、再生利用（Recycle）。此原則成為制定垃圾分類處理法律法規和政策的基礎，避免了立法的盲目性。

（2）立法體系逐步完善、法律責任內容清晰。日本構建的垃圾分類回收立法體系相當全面和完善。在這個體系中，立法體系的位階層級清晰，基本循環法為垃圾分類回收處理政策提供了基本的邏輯體系，綜合法引領具體，單行法內容全面，無不設定了科學、明確的法律定義，以追求法律體系的完備與優化。法律體系規定了生產者、使用者的責任，涉及生產、消費和處置的各個環節，實現了對垃圾分類回收的全過程控制，使立法具有可操作性。

（3）政策制度先行，法律實施有保障。日本垃圾分類回收法律實施過程中，相關政策在基本法與各單行法之間以及各單行法之間起到了橋梁作用，其靈活性可以彌補法律的缺陷，而且，日本在垃圾分類回收方面也制定了大量的相關方針、行動計劃和指南，如《關于促進容器包裝廢棄物的分類回收及符合分類標準物的再商品化基本方針》、《促進廢舊紙張回收計劃》、《廢棄物處理與回收技術指南》等。

三、我國垃圾分類回收立法現狀和挑戰

1.我國垃圾分類回收立法現狀

我國垃圾分類回收立法是起步早而走得慢。1989年12月公布并實施的《中華人民共和國環境保護法》是環境保護方面的基本法，是城市垃圾管理及污染防治其他立法的基礎，但該法中對于城市生活垃圾分類并無具體規定。1992年頒布的《城市市容和環境衛生管理條例》是系統地對城市固體廢物進行管理的法令，其中第二十八條規定：“對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理”。1995年10月公布并實施的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》成為我國防治固體廢物污染的單行法，該法第三章第四十二條規定：“對城市生活垃圾應當及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置”。2000年建設部公布了8個“生活垃圾分類收集試點城市”，分別是北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳、廈門，這幾個城市針對垃圾分類盡管進行了各種嘗試，但是效果并不令人滿意。

2007年4月建設部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》，對于垃圾分類有了較詳細的規定。第三章第十五條規定：“城市生活垃圾應當逐步實行分類投放、收集和運輸。具體辦法，由直轄市、市、縣人民政府建設（環境衛生）主管部門根據國家標準和本地區實際制定?！钡谑鶙l第二款規定：“城市生活垃圾實行分類收集的地區，單位和個人應當按照規定的分類要求，將生活垃圾裝入相應的垃圾袋內，投入指定的垃圾容器或者收集場所。”為此，各地區根據自身的具體情況，陸續頒布了一些與垃圾分類相關的地方性法規、規章和法律性文件。例如，杭州市政府頒布的《杭州市城市垃圾分類收集運輸處理實施方案》（2000年）、《杭州市城市生活垃圾管理辦法》（2012年）、《杭州市生活垃圾管理條例》（2015年）、《杭州市餐廚廢棄物管理辦法》（2016年）等。

面對垃圾圍城的嚴峻形勢，垃圾分類回收被普遍認為是解決該問題的重要步驟。2016年12月國家發改委和住建部聯合發布的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》將“分類回收，促進利用”作為基本原則，建立分類投放、回收、運輸、處理相銜接的全過程管理體系，促進生活垃圾回收網絡與再生資源回收網絡銜接，開啟“互聯網+垃圾分類”管理模式。2017年3月國家發改委和住房城鄉建設部頒布的《生活垃圾分類制度實施方案》，加快全國46個城市先行實施生活垃圾強制分類進展。

綜合上述，我國大部分涉及到生活垃圾分類法律規定，偏重于垃圾的清掃、收集、運輸、處置及相關管理活動，涉及到垃圾的分類回收的規定也是鼓勵性的、倡導性的。

2.我國城市生活垃圾回收面臨的法律挑戰

我國城市垃圾分類回收面臨諸多挑戰，而在法律層面上主要體現在以下幾個方面。

（1）立法過于原則性、可操作性不強。《固體廢物污染環境防治法》、《城市市容和環境衛生管理條例》和《城市生活垃圾管理辦法》中都提到了生活垃圾的分類，如何控制城市生活垃圾出現的源頭、如何進行分類、又分為哪幾類、法律責任規定等都不明確，在具體操作上，我國的立法規定還是過于原則，立法模式偏于末端控制，沒有對垃圾資源化、減量化予以重視，源頭控制的法律條款缺失。

（2）全國性的實施條例缺乏，配套的單行法出臺不足。北京、上海、杭州、深圳等城市依據市情制定了城市生活垃圾分類的地方法規，立法內容不統一，執行力度不大。主要原因是全國性的垃圾分類回收實施條例缺失，在一定程度上影響了城市垃圾分類立法的嚴肅性、穩定性和強制性。

（3）政府的責任制度不健全，居民的法律義務不夠明確。在城市生活垃圾處理上，我國主要采用政府的運營模式，這種方式不僅效率低并且增加了財政壓力。再者，法律對違反垃圾分類回收處理各項規定應承擔的法律責任不具體，監督、考核、激勵和處罰力度也不大，強制性規定不足，使得我國許多城市在生活垃圾分類回收處理方面比較被動。例如，北京、上海近期紛紛表示要強制推行垃圾分類制度和獎勵制度，但由于缺少相應單行法的立法保障,公民參入意識不強，垃圾分類制度依然執行不到位。

（4）法律宣傳不到位，垃圾分類知識普及緩慢。自上世紀90年代以來，垃圾分類效果并不明顯，另一個主要原因是法律宣傳不足，環保意識沒有深入人心，居民對生活垃圾分類的意識比較淡薄、垃圾分類知識缺失、積極性不高，以至于人們不把垃圾分類作為“自己義務”，大大減少了法律制度實施的動力，使得垃圾分類回收法律政策很難得到長期執行。

四、日本垃圾分類立法對我國的啟示

日本在對垃圾分類回收這方面積累了許多經驗與教訓，也建立了比較健全的法律制度，很多地方值得我們借鑒。

1.強化頂層設計，選擇適合我國的立法模式

我國應該立足國情，注重頂層設計，選擇適合我國的立法模式，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類法律制度，鼓勵社會資本參與生活垃圾分類收集、運輸和處理。加快城市智慧環衛系統建設，通過“互聯網+”等模式，促進垃圾分類回收系統線上平臺與線下物流實體相結合。探索“社工+志愿者”等模式，推動企業和社會組織開展垃圾分類服務。推動建設一批以企業為主導的生活垃圾資源化產業技術創新戰略聯盟及技術研發基地，提升分類回收處理水平，把垃圾分類回收利用做成一個產業，并將此產業做大做強。

2.加強依法治理，設立專門機構進行監管

實施垃圾分類回收，必須建立在社會各方和政府的合理分工的基礎上。政府作為一個監管者，其具體的職責必須通過立法得以明確，依法設立專門機構對垃圾分類回收進行監管，明晰管理和執法主體，發布生活垃圾分類指導目錄，依法推進生活垃圾強制分類，完善生活垃圾分類及站點建設相關標準，使各級政府有法可依。對于其他非政府組織，也要通過立法賦予其合法的法律地位，建立垃圾分類督導員及志愿者隊伍，引導公眾分類投放。

3.運用經濟杠桿，出臺具體可行的法律制度

實施垃圾分類回收，必須有一些制度可以遵循。這方面可以借鑒日本經驗，比如垃圾分類回收制度，由生產者對包裝物進行標示，以便分類回收。再如押金抵押返還制度，消費者在向銷售者購買商品時先支付適當的押金，退還包裝物時再領回押金。再如分費計量收費制度也被認為是最有利于促進垃圾分類回收的經濟手段。

4.建立激勵互動機制，實行法律約束和道德規范

隨著文明城市的創建，我國正處于一個道德、行為規范更新的重要時期，公民素質和道德水平參差不齊，我國公民長時間養成的亂丟垃圾、混合回收、就地填埋垃圾等習慣，需要一個逐漸轉變的過程。因此，只有通過實施法律規定的強制性和道德規范的自覺性融合，并建立激勵互動機制，才能較快地改變過來。通過建立居民“綠色賬戶”、“環保檔案”等方式，對正確分類投放垃圾的居民給予獎勵。并逐步將生活垃圾強制分類主體納入環境信用體系。

5.加強法律教育宣傳，積極推動公共參與

垃圾分類回收處理政策的施行，離不開公眾的參與，利用學校、公共場所教育和各種傳媒，普及垃圾分類的專門知識和分類方法，提高公眾法制觀念和道德水準。通過法律宣傳，讓人人都意識到，在垃圾分類處理中自己既是垃圾的生產者，也應是責任的承擔者。從日本的經驗來看，垃圾分類回收立法是在公眾參與社會議題的過程中構建起來的，填鴨式的政策灌輸并不能從根本解決問題,所以重點在于“參與”，讓公眾參與到垃圾處理議題當中。還要充分發揮新聞媒體的作用，報道垃圾分類工作實施情況和典型經驗做法，形成良好社會輿論氛圍。

五、結語

隨著我國城鎮化快速進展，垃圾分類回收處理已迫在眉睫。垃圾分類回收是中國走可持續發展道路的必然選擇，但是它的實施目前仍然面臨著許多困難和障礙，并且需要人們通過法律來排除。在我國實施垃圾分類回收，還是個任重而道遠的任務，必須根據我國的具體國情，積極學習和引進發達國家的經驗和方法，出臺和完善《城市生活垃圾分類管理條例》的法律勢在必行，通過強化垃圾分類回收的立法，創造生態文明的生活環境。

[1]蔡岱瑩,姚毛.關于我國生活垃圾分類回收的立法思考.《2007中國可持續發展論壇暨中國可持續發展學術年會論文集（4）》,2007年.

[2]竇林娟,孫巧慧,常娜.日本垃圾分類處理制度對我國啟示宿州教育學院學報,2012年8月第15卷第4期（p83）.

[3]呂維霞,杜鵑.日本垃圾分類管理經驗及其對中國的啟示.華中師范大學學報（人文社會科學版）,2016年1月第55卷第1期（p39）.

[4]國家郵政局.《中國快遞領域綠色包裝發展現狀及趨勢報告》正式發布《中國包裝》,2016年01期.

[5]中商產業研究院www.askci.com/reports.

[6]國務院辦公廳關于轉發國家發展改革委住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知（國辦發〔2017〕26號）,2017.03.

原莆舒（1996～ ），女，漢族，出生于遼寧省盤錦市，中國石油大學（華東），本科，法學專業。