從法律與社會角度解讀我國街區制建設管理難題

丁紫瑤 詹喬喬 佘雨婷 駱艷瑤

揚州大學法學院，江蘇 揚州 225100

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從法律與社會角度解讀我國街區制建設管理難題

丁紫瑤 詹喬喬 佘雨婷 駱艷瑤

揚州大學法學院，江蘇 揚州 225100

去年國務院提出推廣街區制的政策一度引起了社會各界的廣泛討論，毋庸置疑，開放小區將有利于舒緩城市道路擁堵，更大程度利用城市土地，然而街區制的推廣將涉及到公民私權和公共利益的平衡，包括物權問題、物業管理和環境等公共問題和行政領域問題，針對這些實際面臨的問題，應當通過修訂規劃法、新老小區區別對待等方法緩解推廣街區制目前面臨的阻力。

街區制；封閉住宅小區；國務院；城市規劃；建設管理；法律

2016年，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)發布，其中提出“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區”及“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化”等要求。《意見》一經公布，便引發廣泛熱議。社會各界對此提出不同的看法，有的表達對業主權益、物業管理及安全配套設施的擔憂，有的針對其發展前景及可能帶來的積極作用表達期待。

不論社會總體輿論導向如何，街區制的推廣都體現著我國城市規劃理念的發展和進步，它很大程度上將會推動我國城市管理的轉型，從傳統、保守管理方式向開放、創新管理模式轉變，也將為我國城市發展賦予更多活力和輻射作用，促使我國適應國際城市規劃發展的新局面。但是，從法律技術層面而言，街區制政策目前與我國現行法律規定存在不少沖突，想要切實落實街區制，需要從法律角度對其目前面臨的問題進行研究。

一、打開小區的大門要費多大力？

說起逐步打開已建成的住宅小區，很多人便產生了擔憂，是不是打開小區即意味著自家單元會成為所有人都可以隨意進入的地方？小區里的道路是不是直接即變成公用馬路？小區周邊的安全誰來維護？針對類似問題，筆者經過粗淺的研究，將我國目前實行街區制面臨的顯著法律問題歸納如下。

(一)物權問題

1.業主享有的除專有部分以外的共有部分所有權遭到威脅

眾所周知，在我國，業主購買小區某套房屋并辦理過戶登記后獲得建筑物專有部分所有權，但同時業主還獲得共有部分的所有權。專有部分泛指業主用于居住的私密空間，對該部分業主享有完整排他的所有權。對于共有部分，我國《物權法》第七十三條明確規定：“建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外。建筑區劃內的綠地，屬于業主共有，但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。”該規定意味著傳統封閉式住宅小區中的街道、綠地、健身娛樂器材、公共停車位等公共設施以共同財產的方式為全體業主所共有，業主對這些部分共同享有所有權。這具體體現在，業主在購買房屋時支付的價款里通常已包括取得共有部分所有權的相應的價格，并且在日常生活使用中，對于這些共有部分的維護、管理費用，小區物業通常會收取相應的物業費來讓各業主承擔。然而街區制的推廣則意味著封閉式格局的打破，街道與公共設施等共有部分將不再因圍墻阻隔而被全體業主自我享有、自我使用，而將會面向社會并成為公用設施，此時業主以外的人對于這些共有部分的無償使用侵犯了業主的共同所有權，從理論上來說應當收費。此外，業主與非業主共同使用共有部分后產生的維護、修繕費用也不應當僅由業主來共同承擔。然而，若實踐中真的對使用共有部分的人群收費，似乎也違背了街區制政策的初衷。如此共有部分的物權問題正是政策與現行法律的最大沖突點之一，也是街區制政策出臺后廣大業主爭議最大的問題。

2.是否應重新劃分共有部分或進行征收

如上一個問題所說，若無償許可非業主使用共有部分，實踐中又難以對其進行收費，那么是否應在房價中適當扣除共有部分的價格，同時減免業主一定的物業費？不難想象，封閉式小區的打開將會對物業管理造成極大影響，而物業費很大程度體現在對業主共有部分的管理維護，如果要合理開放小區，可行的措施是重新界定劃分共有財產或進行國家征收。若重新界定共有財產，需更改我國現行《物權法》的內容。我國憲法明確規定行政法律法規的效力低于法律，國務院制定的行政法規、規范性法律文件等無權推翻作為立法機關的全國人大制定的《物權法》，此時只能通過頒布《物權法》修正案來達到更改內容的目的，但法律的修改往往要經過復雜、嚴苛的步驟，等到修正案出臺時，街區制或許早已成為明日黃花。此外，在我國目前的法律框架下，私權并非絕對的權利，在某些情況下應當讓位于公共利益，因此若國家通過征收程序對業主共有的道路、綠化等進行征收是合情合理的，但需要相關部門制定詳細的征收補償辦法以最大程度平衡私人利益與公共利益。

(二)開放式小區物業管理問題和停車、安全等公共問題

傳統封閉式小區的管理主要靠的是物業部門，一般情況下，小區物業企業管理范圍限定在封閉式小區的圍墻所圈的空間內，然而，小區開放后其所占據的空間邊緣將會模糊化，如何界定小區物業的管理范圍將成為實際操作中的難點所在。此外，一旦開放，小區內的垃圾、車輛停放、出入口管理等公共問題就會加重，此時如何明確公共安全管理部門、小區物業保安的權責成為值得討論的問題。

1.車輛停放難

原封閉式小區內的地上停車位屬于全體業主所有，并且在業主付費后才可以使用。小區開放后內部道路將對社會全體開放，有的甚至可能成為城市車流量大的機動車道，此時業主在緊貼道路兩側的停車位停車時將會造成通行車輛擁堵，其自身安全也將等不到保障。

2.小區安全遭到威脅

小區開放后，任何人都能在原小區內部道路走動，此時人流和車流都會更加混雜。圍墻不再存在后，小區的安全防線將會退至單元門口甚至家門口。此時應當增派保安或增加巡邏警察，同時加裝攝像頭進行全方位監控，但如此將會加大公安部門的建設成本，相應提高警察隊伍的綜合素質要求。

3.環境維護成難題

傳統意義上的封閉式小區擁有私人屬性，安全、安靜、整潔。開放式小區與公共道路聯系密切，并且少了圍墻阻隔，噪音、垃圾等環境污染勢必會逐漸嚴重。原本能夠清理干凈小區內部垃圾的程度將遠不能滿足開放式小區的垃圾清理，對于物業公司來說將會大大提高成本。

(三)行政領域問題

1.行政部門將會承擔推動基層社區治理模式創新的重任

對于推行街區制，不少業主對于安全問題、噪音污染問題、小區共有部分所有權和賠償問題紛紛表示擔憂。如果改革不能滿足居民對安全、衛生、停車等諸多需求，居民必然認為“街區制”不合理，從而形成種種阻力。因此若要順利推行街區制，政府應當進一步推動基層社區治理模式創新，改革當前的物業管理服務體系、街區公共配套設施、小區治理結構等來激發居民對街區制生活的美好向往，增加街區制的合理性。

2.可能激化廣大業主與行政部門之間的矛盾

推行街區制一定程度上加大了我國行政部門的工作負擔，容易激化行政部門與業主的矛盾。政府如要推廣街區制，將小區內路網、綠地、車位等共有部分由“私”變“公”，只能以征收方式通過回購未到期土地的使用權加以實現。如果通過征收方式則需要根據我國現行的《國有土地上房屋征收與補償條例》對于業主進行相應補償。且不說具體的補償標準如何確定，根據我國目前“眾口難調”的現狀，若政府在賠償問題上處理不當，將會激發廣大業主的不滿情緒，產生業主與行政部門之間的矛盾，這不僅會影響到街區制的順利推行，也會給政府進行其他工作時帶來不必要的麻煩。

二、對街區制政策的完善意見

(一)借鑒國外及臺灣城市規劃，將城市分為住宅區、行政區、商業區等功能區劃，修訂規劃法

筆者曾在新西蘭的奧克蘭旅游學習一段時間，發現當地的居民幾乎都住在政府建設的房屋內，這些房屋整齊排列在非商業區的公共道路兩側，且一般都是成片聚集，周圍會設置一些超市、商店等供居民生活使用。這種走出家門便是公共馬路、與商業區分離的城市規劃極高效率的利用了土地資源，使城市建設在區劃分布的管理下井井有條。因此，筆者建議不妨逐漸促成城市功能區劃轉型，將小區盡可能合并在同一區劃內，避免多個小區同時打開而造成城市功能區劃的分散。同時，對于老小區推廣街區制，首先應當修改城鄉規劃法，根據我國《城鄉規劃法》第四十八條，確需修改控制性詳細規劃的，應當按照相關程序報批，若修改內容涉及城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容的，應當先修改總體規劃。因此應當修改規劃法后再嚴格按照所修改的規定實施，并且應當根據老小區的現狀合理“拆除圍墻”，不可一刀切。

(二)具體情況具體分析，避免一味執行政策而忽視利益相關人的權益

不論是已建成小區還是未建成小區，在落實街區制時都應具體情況具體分析，因地制宜。針對那些內部道路狹小、占地面積本就不大的小區，強行為了響應街區制號召而削足適履的進行開放，不僅將會造成資源和成本的極大浪費，更是在解讀此政策意義時的嚴重偏離。并且，某些擁有年代長久的傳統小區的主城區、擁有歷史建筑的古城區不宜實行街區制，其開放將造成城市管理混亂和歷史遺跡保護力度的降低。因此，在建設開放式小區時應充分考慮其中利弊，從有利于業主實際生活的角度進行規劃，盡可能保護在原有封閉式小區下業主所享受的便利和擁有的權利，如設置僅供小區業主停放的停車位、充分的物業安保等等。規劃道路兩邊確需實行街區制的小區應與安全、城管、環保等制度協調進行，各地區人大、政府應當制定具體的實施辦法。

(三)國有資產單位應率先帶頭響應街區制號召

作為占有、使用并管理國有資產的單位，其應當代表廣大人民的利益，擔負起維護公共利益的職責，因此可以從各地區的國有資產單位進行試點，當街區制真正實施開來，社會各界定會對街區制產生實質意義上的了解，若實施順利，也會對未來推廣街區制起到積極作用。

總的來說，街區制政策符合全球時代發展趨勢，對于我國城市建設理念革新將起到巨大的促進作用。盡管街區制的施行目前遇到許多困難，但我們要注意的是，政策導向在我國仍起著不可忽視的作用，它對于我國接下來各方面的立法、執法將產生較大影響，街區制也將會在崎嶇與坎坷中不斷推廣。

[1]鄭磊.“打開小區”面臨的法律問題[N].中國經濟導報，2016-2-26.

[2]李興.從法律的角度解析“開放小區”[J].法制與社會，2016.3.

[3]師安寧.從法律視角正確解讀街區制改革方向[N].中國國土資源報，2016-3-3.

[4]魏豪軍，王水濤.私法視域下街區制改革困境及其或然對策[J].法制與社會，2016.8.

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2095-4379-(2017)13-0128-02 作者簡介：丁紫瑤(1996-)，女，漢族，江蘇南京人，揚州大學法學院，本科生，研究方向：法學。