論秸稈焚燒問題的法律治理

顏迪梅

四川大學，四川 成都 610200

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論秸稈焚燒問題的法律治理

顏迪梅

四川大學，四川 成都 610200

在我國的城郊和農村地帶，每到秋收季節，都會產生嚴重的農作物秸稈被就地焚燒的問題。我國政府雖出臺了相應的法律文件，采取了一系列措施進行防控，但結果并未如預期般逐步減少，反而日趨嚴重。

秸稈焚燒；秸稈禁燒；秸稈綜合利用

一、秸稈禁燒的合法性與合理性分析

農民對其農業生產過程中產生的秸稈享有絕對所有權，根據《憲法》第13條、《民法通則》第71條、《物權法》第4條等相關法律法規的規定，對于作為農民私有財產的秸稈，農民享有合法的對其占有、使用、收益、處分的權利。秸稈焚燒屬于農民行使處分權的一種方式，秸稈禁燒是對農民個人權利與自由的一種限制。政府禁燒秸稈是否具有合法性與合理性，這一問題值得探討。依照我國《憲法》第51條對公民自由和權利限度的規定，公民行使權利時，不得損害國家、社會、集體和他人的自由和權利。在這種情況下，焚燒秸稈的行為由于破壞了生態環境，損害了大多數人的“公共利益”，就得不到憲法和相關法律的確認和保障。因此，政府禁止焚燒秸稈的行為是合法的。但是，國家基于維護社會公共利益的需要，對農民焚燒秸稈的自由進行了限制，也理應對其進行適當補償。但在我國目前的禁燒秸稈規定中，只明確了禁燒以及違反規定的后果，未規定有關補償的措施或者補貼額極低，根本無法調動農民的積極性，這是很不合理的。

二、我國秸稈焚燒現狀及危害

(一)秸稈焚燒現狀

在我國，水稻、小麥、玉米、高粱等農作物被農民大量種植，每年產生的秸稈總量十分可觀。現階段，由于我國秸稈利用技術水平低、經濟效益差、投入產出不對等等原因，大多數秸稈被農民在田野中采取就地焚燒的方式處理。近年來，在每年的10月份，各省市出現大面積的農作物秸稈被集中焚燒的現象，有些城市甚至連片燃燒，狼煙四起，火光沖天，煙霧繚繞。根據環保部和國家衛星氣象中心監測報告公布的數據顯示，在我國，秸稈焚燒重災區主要集中在黑龍江、內蒙古、山西、吉林等省份。2016年10月24日至10月30日期間，環境衛星共監測到秸稈焚燒火點625個，其中黑龍江521個，較2015年同比增加266個，內蒙古、河北和山西也有小額增長。此外，受過境時間的影響，環境衛星只在每日的固定時間點進行遙感監測，無法監測到一天內全部著火點，云覆蓋下的火點信息也不在統計范圍之內。所以，實際上當天秸稈焚燒點的數量可能比數據上反映出來的要高出很多倍。

(二)秸稈焚燒的危害

嚴重破壞大氣環境，危及人體健康。秸稈的露天焚燒會產生大量的固體顆粒物和滾滾濃煙，這些煙和顆粒物在空氣中很難短時間內消除，造成環境空氣質量惡化，是導致霧霾天氣產生的重要兇手。而且，由于秸稈焚燒的過程中會產生有害氣體及顆粒污染物，這些物質會對人的眼睛，鼻子及咽喉的黏膜部分產生刺激，造成咳嗽、流淚、頭暈、胸悶，在嚴重的情況下，甚至會導致支氣管炎等呼吸道疾病的發生，嚴重危害人體健康。

引發火災。干燥的秸稈屬于易燃物，焚燒時很容易點燃周圍的物質。特別是在冬季的時侯，天干物燥，風向無常，一旦著火，火勢借助風的作用極易蔓延至其他地域，引起大范圍的火災，對人民群眾的人身安全和財產安全造成重大威脅，如果在山林附近焚燒秸稈，后果更是不堪設想。

浪費資源。農作物秸稈屬于生物可再生能源，可以作為肥料和飼料使用。據有關數據顯示，我國每年因焚燒秸稈喪失的氮元素幾乎達到了我國整年化學氮肥的產量。從另一方面來說，我國農村地區燃燒稻桿的行為，致使大量可作為生物資料的稻桿資源被浪費，相應地還會增加飼養成本，從而變相地對我國蓄牧業發展產生不利影響。

三、秸稈焚燒屢禁不止的原因

(一)現實原因

回收成本高。秸稈的回收利用，需要付出勞動力成本、機械成本和運輸成本等。而目前農村勞動力嚴重緊缺，留下的大多是老人、婦女和兒童，在短暫的收獲期間，基于青壯年勞動力短缺的原因，農民根本無法兼顧秸稈回收這一既耗時間又耗精力的事項。而且，秸稈回收投入大，收益少，經濟利益與投入明顯不對等，采用回收利用方式處理閑置秸稈，無法獲利不說可能還要往里倒貼。而一把火燒了秸稈，既省時省力還省錢，這一原因更打擊了人們回收利用秸稈的積極性。

秸稈綜合利用技術差，資金不足?，F階段，秸稈綜合利用的方式多種多樣，如秸稈發電、制作板材、制作飼料、培植食用菌等形式，但在實際利用時，往往呈現出不同程度的高投入、低效益、費時費力等問題。一些對秸稈進行綜合利用的企業，因為利潤低，經濟效益欠佳而難以維持。

農戶保護環境與秸稈綜合利用意識薄弱。秸稈焚燒會嚴重浪費生存資源，破壞生態環境，許多農民對此問題認識不夠。在筆者生活的農村，大多數農民認為焚燒秸稈是漚肥的一種絕佳方式，借此能增加土壤中的鉀肥，根本不認為燃燒秸稈會污染環境，更不用說知曉焚燒秸稈是一種違法行為。

(二)制度原因

禁燒秸稈的相關立法性文件的法律位階不高?？v觀秸稈焚燒的相關法律文件，其中位階最高的是部門規章，其余的多以行政指導的形式發出。此外，各省市制定的地方性文件，僅能在自己的管轄范圍內施行，當某一區域內的大氣污染蔓延至其他地域，造成跨界污染的情況下，缺乏適當的治理手段。并且，現階段我國中央和地方出臺的有關秸稈焚燒的法律文件大多是以通知或辦法的形式出現，這些文件在實踐中缺乏足夠的信服力，容易出現執法不嚴、違法不究的局面。

秸稈禁燒的相關規定過于原則，缺乏可操作性。到目前為止，雖然國家層面和地方層面都制定了有關秸稈禁燒的規定，但都過于原則，缺乏明確具體的實施細則。例如，江蘇省頒布的《關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》第2條規定了農業、環保、公安、交通等部門要聯合執法，共同做好秸稈綜合利用和禁燒工作。但具體如何開展禁燒，怎樣對秸稈資源進行綜合利用，沒有詳細的規定。因此在實踐過程中，各部門在進行秸稈禁燒行為監管時，可能由于規定過于模糊，無法達到監管目的。

缺乏對秸稈綜合利用的有效補貼制度和激勵機制。前文中提到，國家基于保護“公共利益”而對農民的焚燒行為進行限制具有正當性與合法性。但是基于社會公益對公民私益進行限制，而沒有關于合理補償的規定，存在著一定的不合理性，對原本就處于弱勢的農民群體來說是不公平的。

四、秸稈焚燒法律治理的完善

(一)建立健全秸稈禁燒法律制度

健全秸稈禁燒法律法規。在我國目前的秸稈禁燒法律體系中，具有最高法律效力的是《秸稈禁燒和綜合利用辦法》，屬部門規章，具有法的效力，由國家強制力保障實施。但就其在實踐中的執行力與影響力而言，較法律和行政法規具有明顯不足，難以達到預期效果。所以首先應當在國家立法層面上制定更高一級的行政法規，并完善相關法律條款，增加法律威懾力。其次，由于秸稈焚燒行為主要發生在農村，故秸稈禁燒相關法律立法時應結合基層實際狀況，通過完善地方立法的方式與上位法進行銜接，進一步保障秸稈禁燒工作的全面鋪開。

完善實施細則。在秸稈禁燒方面僅通過制定行政法規和地方性法規來規制顯然不夠。因為秸稈焚燒問題多種多樣，執法對象點多面廣，各個區域對焚燒行為的管控方式也各不相同。各地區、各部門應根據自身實際，因地制宜，具體問題具體分析，制定完善而具有可操作性的實施細則。同時，還要明確進行秸稈綜合利用和禁燒的具體措施和手段，以真正達到減少秸稈焚燒的目的。

強化執法監管，落實禁燒責任。秸稈禁燒的監督執法工作不是依靠一個部門就可以解決的，需要公安、城管、環境保護等多部門積極配合、聯合執法。受焚燒行為發生的地理環境的影響，秸稈禁燒工作亟須基層政府與基層群眾自治性組織的干部鼎力支持，層層簽訂秸稈禁燒工作目標責任狀并確保層層落實。同時為了杜絕多個部門推諉責任，踢皮球的現象出現，還需確定秸稈禁燒各處理主體的具體責任和義務。

(二)建立健全農作物秸稈的綜合利用制度

建立秸稈綜合利用的補貼制度和激勵機制。秸稈焚燒屢禁不止的原因在于秸稈回收投入產出比例不合理，農民無法從中獲利。建立秸稈綜合利用的補貼制度和激勵機制能提高農民的積極性，從而選擇回收秸稈加以利用。激勵措施具體可以表現為給予農民一定的現金補助、提高收購秸稈的價格、為農民綜合利用秸稈的行為提供技術幫助等。

大力推進秸稈綜合利用技術的創新。在現有的技術條件下，秸稈的利用成本高，經濟效益低的現狀嚴重打擊了農民和企業的積極性。若想從根源上解決農民焚燒秸稈的問題，必須提高農民和企業利用秸稈的收益，成為能夠提供就業機會和商機的新興產業，這就需要技術創新。用新技術來提高秸稈的利用效率，開發新的用途，提高經濟效益。

加大秸稈綜合利用和禁燒的宣傳力度。對秸稈禁燒和綜合利用的宣傳應當深入農村，利用廣播、電視、宣傳欄、宣傳標語、傳單等多種手段，讓廣大農民群眾切實了解綜合利用的優勢和焚燒秸稈的危害，鼓勵社會各界積極參與，使禁燒秸稈成為自覺行動。

五、結語

秸稈焚燒問題的解決需要所有人的共同努力，秸稈露天焚燒所帶來的一系列不良后果，無人能夠獨善其身，也無人能夠置身事外。只有在政府與社會公眾的共同努力之下，才能最終有效地解決秸稈焚燒的問題。

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2095-4379-(2017)13-0130-02 作者簡介：顏迪梅(1993-)，女，湖南婁底人，四川大學，環境與資源保護法專業碩士研究生。