PPP項目全周期稅務風險淺析

丁婷玉 湖北財稅職業學院

PPP項目全周期稅務風險淺析

丁婷玉 湖北財稅職業學院

自2015年PPP模式在我國大范圍推廣以來，各地PPP項目呈爆發式增長。然而，由于稅收政策在應對新事物方面具有天然的滯后性，以及國內對PPP項目的運營缺乏系統性經驗，導致PPP項目全周期運營中存在大量稅務風險，不利于PPP項目的快速推進。介于此，本文在對PPP模式內涵進行界定的基礎上，對PPP項目全周期稅務風險進行了分析，以期對社會資本在參與PPP項目時有所幫助。

PPP項目 公共產品 社會資本 稅務風險

目前，我國對PPP項目建設運營的相關稅收法規仍處于零散狀態，相關規定分布在各項稅收法規文件中，并未專門針對PPP項目的各個環節制定專門的稅收政策。這導致了兩個問題：第一，因為PPP項目事項復雜且繁多，市場主體在項目參與中會因遺漏相關納稅事項而增加稅收負擔；第二，因為政策的不明晰企業在相關涉稅事項的計算、遵從方面無所適從。這兩個問題一定程度上也影響了PPP項目的推進。本文試圖對PPP項目不同階段可能涉及的稅務風險點進行闡述，以期為社會資本參與PPP項目中的涉稅事項進行風險點提示。

一、PPP模式內涵厘定

PPP(Public-Private Partnership,PPP)之內涵界定在理論界是一個世界性難題。Hodge等人(2007) ①稱，鑒于許多關于PPP的概念來源于不同的語境以及代表不同的理論，很有必要重新檢驗公私合營的不同含義。在他看來，PPP至少可以有四種互通的理解方式：1一種工程學項目；2.一種基礎設施建設體系或組織形式；3.社會資本和政府開展的廣泛合作；4.一種管理或項目融資手段。歐洲委員會(2003) ②認為，PPP是公共部門和私營部門之間基于“優勢互補”開展相互合作，從而提供公共產品的關系。

經濟合作與發展組織(OECD，2004) ③則認定“PPP是一種政府和私營部門之間的長期合同，其中政府向私營部門支付服務費用，要求后者代表或輔助政府提供符合公眾需求的公共服務，同時私營部門要負責所建造公共設施的全壽命期的狀況和性能。”

我國PPP含有以下幾個關鍵概念：

首先，風險。與代建工程、工程承包、工程外包有著明顯的區別，PPP將承擔風險作為其關鍵環節。

其次，“力爭創新”。借鑒傳統經驗，開辟一條新的公共基礎設施服務方案，力求在各部門、各領域里實現共同創新，達到最終目標。

再次，生命周期。不同于一般項目，PPP融合建造、設計、融資、運營以及移交等多個階段，階段多，時間長，生命周期也是需要重要關注。

再次，“全生命周期”。即PPP是一種長期關系，可能融合設計、融資、建造、擁有、運營、移交等多個階段。

最后，資本社會性。由于我國市場經濟體制比較特殊，其中國有企業參與市場化運作不避免，因此，我們認為項目資本并非傳統理念中的私人資本，更應該是社會資本。

二、稅收政策對PPP項目運營的影響

稅收政策對PPP項目的影響主要體現在稅務成本對項目的影響，主要有三個方面：

第一，項目公司的財務回報率。PPP項目涉及領域廣，現行稅法中對一些特定行業，如公共基礎設施項目提供了相應的稅收優惠政策。PPP項目是否享有相關稅收優惠對項目公司的企業所得稅成本會產生重大影響，從而影響項目財務回報率。

第二，項目現金流。PPP項目中均存在不同類型的財政補貼，財政補貼的稅務處理結果和節奏將很大程度上影響項目公司實際收到的財政補貼金額。同時，項目建設期可能存在金額較大的增值稅進項稅，無需銷項稅可抵扣，對項目公司的現金流產生影響。

第三，社會投資人的回報。社會投資人出于各自需求和項目財務狀況的不同可能采取不同的利潤回方式，如分紅（或分紅）、利息、 股東款等，而不同的方式可能存在不同的稅務成本或風險。

三、PPP項目全周期稅務風險分析

PPP項目的全生命周期包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等五個環節。

（一）項目公司成立階段

項目公司可以采用新設或收購原來經營項目的項目公司的股權兩種方式，這兩種方式下稅務成本有所不同。采用新設立的方式，如為貨幣投資，但項目公司需對實收資本和資本公積繳納印花稅。如采用非貨幣資產投資，出資方應視同銷售，需按照資產作價的出資金額繳納增值稅；同時，根據《財政部國家稅務總局關于非貨幣性資產投資企業所得稅政策問題的通知》(財稅[2014]16號)的規定，“以非貨幣性資產對外投資，應對非貨幣性資產進行評估并按評估后的公允價值扣除計稅基礎后的余額，計算確認非貨幣性資產轉讓所得”，該轉讓所得可在不超過5年的期限內遞延納稅。

（二）項目建設階段

所得稅方面，若采取明股實債的方式融資，根據《國家稅務總局關于企業混合性投資業務企業所得稅處理問題的公告》(國家稅務總局公告2013年第41號)，若融資方式同時滿足41號公告要求的五個條件，股東獲得的“分紅”按債權性投資交企業所得稅，同時項目公司可在企業所得稅前扣除利息支出。若并未同時滿足五個條件，則仍按權益性投資處理。若由股東提供借款，在“按照《企業所得稅法》及其實施條例的有關規定提供相關資料，并證明相關交易活動符合獨立交易原則”的基礎上，按與股東權益性投資比例不超過2:1的借款額計算的利息可在企業所得稅前列支，超過部分不得列支；

增值稅方面，只要承諾固定回報、最低回報，則應據債權性投資履行相關稅收義務。但是，發生的貸款利息和與貸款直接相關的投融資顧問費、咨詢費、手續費等費用，進項稅不能抵扣。若采取融資租賃方式，應注意:直租型融資租賃的出租人繳納增值稅的稅目只有為“動產租賃服務”，這是項目公司取得的增值稅發票可以抵扣進項稅額；如果出租人繳納增值稅的稅目為“貸款服務”，則項目公司取得的發票無法抵扣進項稅額。

（三）項目運營階段

運營期間，根據項目運營情況，結合利潤分配方法，項目公司可以依照公司章程對分得股息紅利，而根據我國企業所得稅法相關規定，該部分股息紅利屬于免稅收入，無需繳納企業所得稅。PPP項目運營期間,增值稅與企業所得稅兩方面存在不同程度的稅收優惠，具體表現在以下幾個方面：一是符合條件的固定資產加速折舊；二是符合條件的公共基礎設施項目及環境保護、節能節水項目可以享受“三免三減半”優惠；三是符合條件的環保、節能節水和安全生產專用設備可以按照設備投資額的百分之十抵免當期應納稅額；四是對符合資源綜合利用產品，可享受增值稅不同比例的即征即退優惠。

（四）項目轉讓階段

由于PPP模式是一種新的運營方式，對于PPP項目轉化階段，我國沒有明確的稅收政策，因此，只能比照類似項目進行操作。如，2016年5月湖北省國家稅務局對于BOT項目頒布了直接規定：BOT項目在交付階段，根據項目立項人的不同，未來繳納稅款的情況也不一樣。在《營改增政策執行口徑第二輯》中指出：如由投融資人立項，項目公司對實際收到的全部價款和價外費用，按照銷售不動產征收增值稅；如以項目業主名義立項，公司對實際收到的全部價款和價外費用按照銷售無形資產征收增值稅。其中，價外費用包括融資費用和工程建設費用等。

四、政策建議

（一）抓好現金流管理，確保資金鏈完整

保證資金鏈的完整性是項目正常運轉的重要保證。由于PPP項目周期長，而且前期投入金額大，使得資金回收期較慢，因此，項目初期存在大量現金流出，少量現金流入甚至無現金流入，極容易導致項目資金鏈條的斷裂。對此，先項目執行過程中，建立以現金流為核心指標的預警機制，將現金流短缺作為監控項目風險的參考依據，確保資金鏈完整。

（二）合理進行稅收籌劃，防止涉稅風險

首先，充分運用稅收優惠，防止稅收風險。由于我國稅收優惠政策繁多，許多政策在實用性與配套性方面存在風險，PPP項目尤其需要關注稅收優惠政策的合法性與時效性，盡量最大限度利用優惠。其次，未雨綢繆，提前做好充分準備。在項目籌備階段，事先與項目所在地主管稅務機關進行充分溝通與詢問，避免專業失誤造成不必要的支出，甚至形成錯誤的項目決策。最后，優惠力度最大化，避免稅務風險。在考慮項目成本的基礎上，盡可能最大化增值稅進項稅抵扣金額，并做到“三流合一”，避免稅務風險。

（三）優化成本結構，合理控制預算

全面做好項目預算，是保證PPP項目有效實施的必要條件。因此，需要對項目前期投資做出充分詳細的預算管理，全面綜合考慮項目運營周期，分析項目收入與成本、費用與稅金，運用目標成本法，層層細化成本明細，優化成本結構，控制每個項目周期成本管理。

注釋：

①Hodge, Graeme A., Carsten Greve. Public-private partnerships:an international performance review[J],Public administration, 2007:545-SSR.

②Borzel T A, Risse T. Public-Private Partnerships: Effective and legitimate tools of international governance [J].Complex sovereignty: Reconstructing political authority in the twenty first century, 2005: 195-216.

③Ghobadian, Abby, et a1.Private-public partnerships: policy and experience[M].Palgrave Macmillan, 2004.

[1]Ghobadian, Abby, et a1.Private-public partnerships: policy and experience[M].Palgrave Macmillan, 2004.

[2]《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》[2015]42號.

[3]葉小靜.產權視角下PPP項目的會計核算.經營與管理，2016 (7).

[4]全國PPP綜合信息平臺項目庫第6期季報，2017.7.

[5]柯水建、王守清、陳炳泉.私營資本參與基礎設施PPP項目的政府激動措施[J].清華大學學報（自然科學版），2009,(9)。