治理視角下我國大學治理現代化研究

王俊哲 鄭州航空工業管理學院

治理視角下我國大學治理現代化研究

王俊哲 鄭州航空工業管理學院

我國大學治理隨著社會和經濟發展新趨勢進入現代化，大學治理現代化有自身特定內涵和原則，大學治理過程中存在學術活動的自由與科層管理之間、高校與政府之間、學術發展自由化與封閉化大學自治等矛盾，只有通過鼓勵內部參與，建立分工合作、各盡其能的主體參與系統和邊界清晰、監督問責的法律規制系統以及促進內部治理，解決分權制衡，建立主體自律、包容規范的學術系統，建立以黨委為核心的民主決策系統和建立權責明朗、協調合作的執行系統，才能有效推進大學治理現代化。

大學治理現代化 依法治校 學術自治 外部參與 內部治理

大學治理現代化指通過合理的方式制定出規章制度，在一定的規章制度下，利益相關的主體之間共同合作共同管理教育領域的公共事務的過程，這些公共事務主要是解決突出問題，例如在大學治理過程中社會的參與力度不足、學校在辦學上沒有完全自主權、政府的調控不及時、學校內部的管理體系不完善等。[1]

一、大學治理現代化的原則

大學治理現代化的原則是依法治校。大學治理進入現代化章程之后，大學作為組織形成了一個對外開放的系統，與外在復雜的環境保持著密切的聯系，成為社會主體中不可分割的一部分，因此就會有多重利益相關者參與其中，表現出主體多元化的特征。多元化反方向意味著復雜化和繁瑣化，這些主體并不能主動形成一個分工合理、權責利益對等的合理組合，反而促使各自為了利益而相互推卸責任，不盡力做好自己工作的惡劣局面。只有依法治校，各自做好自己工作的前提下，相互配合、相互理解、相互幫助，才能體現出多元化的優勢，真正促進大學治理現代化。

（一）堅持黨的領導，完善黨委領導下的校長負責制

我國教育的出發點是培養德才兼備的人，辦造福社會的高等教育。黨是國家的領導核心亦是學校的領導核心，黨負責把握學校發展的方向，學校的發展只有在學校黨委的領導下，才能正確的負責學校科研和行政的管理工作。只有劃分好各個部門的權責邊限，完善與加強權利責任體系，建立健全黨委全面領導，才能保證學校的和諧發展。黨委的領導核心地位與校長依法行使行政權是不可分割的有機整體，只有良好的制度機制才能促進二者相互信任、分工合作、協調配合。

（二）加強和完善大學治理現代化相關體系

大學章程建設“目的是構建一個權限清晰、分工明確、相互聯系又相互制約的治理結構”。[2]大學章程是大學治理的核心組成部分，大學的自主辦學需要大學章程作為法規和依據來進行。為提高高校章程的執行力和利用效率，真正發揮章程的引領作用，就要求大學承擔起依法治學的主體責任的同時，給其他利益相關者一定的權力參與其中，綜合多方面的意見和建議做出詳細具體可操作的制度法規。同時要注重相關制度機制的建立健全，尤其關注以往不經常出現容易被忽視的方面。還需要對整個過程加強監督和問責，既要保證大學章程的法律效力，也要使權力運行程序符合“最低限度的程序正義原則”。[3]大學治理現代化的直接受益方是公民，要通過適當的方式引導公民參與到治理中來，給群眾一個平臺發表自己的見解和看法，汲取其中有益的部分撰寫進章程中去。

二、大學治理現代化的現實困境

（一）學術活動的自由與科層管理之間的矛盾

大學的主要工作是生產知識，知識生產水平的高低直接反映一個大學辦學能力的強弱。學術事務中的知識生產是一個專業化的探索過程，具有很強的不確定性和復雜性，與之對應的對知識生產過程的監督和管理也具有特殊性：第一，管理主體具有特殊性。知識生產作為學術活動的主要工作，必須由高能力有權威的人來核定和決策，從授課教師的選拔，到學校課程的設置，再到學生學位評定各個方面，都要有特定的主體按照特定的原則進行；第二，管理方式具有特殊性。學術探索的過程會隨時受到各方面因素的影響，只有給學術研究者和參與者提供寬松的環境，給他們創新的空間，才能保證學術研究相關人員全身心的投入研究中并獲得卓越的成績；第三，管理結構具有特殊性。長時間以來，我國大學治理經常出現科層僵硬化的管理問題，黨委委員會和相應的行政系統的權力過于強大，從各個方面對學術事務進行限制，不利于學術事務的良好進行。

（二）高校與政府間的矛盾

現代社會的發展是多樣性的，高等教育也要切合多樣性的社會需求，讓高等教育的發展更加生動有活力。但教育行政過分集權化嚴重影響了高校教育多樣性的發展：一是政府權力對高等教育的控制管理力度過大，沒有給高等教育的發展提供良好的發展環境，大學治理受到限制，沒有實現真正的自主辦學。二是政府和國家對高校治理中的管理過于集中，國家以下的政府管理權力過小，主體對責任的意識不夠強烈，很難實現高校治理的主動性和創造性。“兩級管理，以省級政府為主”的體制并沒有得到充分的落實與實施，政府無法靈敏的意識到高等教育的實際需求，不能根據各地的實際情況進行治理與改革，阻礙了大學治理的發展。

（三）學術發展自由化與封閉性大學自治的矛盾

目前我國相當部分高校的學科設置沒有根據社會需求變化及時做出調整，未能滿足社會的需求，存在一定的不平衡現象。一是高校在辦學決策過程中未能讓社會很好的參與進來，因而高校很難從治理層面上與社會建立起和諧的機制。與高校密切相關的利益相關者不能按照特定的機制和有效的途徑參與到高校學科設置和教學進行計劃中，致使結構性就業問題的出現。二是當前教育評估機制在社會參與方面的規定不是很完善，社會對大學的監督力度顯然不足。各項規定行政色彩較重，對事項的評估主觀性太強，無法發揮預期作用。如果評估體系是不合理的，學科的設置都被套在單一的框架之下，會嚴重影響各個學科的發展，不利于自身特點的形成。

三、解決大學治理現代化中矛盾困境的措施

社會可以看作是一個大系統，大學作為一個子系統隸屬于社會，并且在社會系統中占據尤為重要的地位。大學系統內部權力分配復雜且多樣，與其他子系統之間的聯系也密切而多變。當今大學治理結構發生了變化，相對應的權益結構從沖突對抗的局面演變為相互包容、相互理解、相互合作的局面，這就要求充分利用系統治理的全面性、整體性和層次性，從全局出發去研究大學治理，進而推進大學治理現代化進程。

（一）加強外部參與，各司其職、相互配合

高等教育的共同責任人除大學外還有政府和社會，“現代大學制度的核心特征就是大學治理結構向社會開放，社會參與治理制度，建立一個多元平衡的權力結構”。[4]

1.建立分工協作、各盡其能的主體參與系統

教育體制的變革關乎每個公民的利益，為了求證自身的公平合法性，就要推動社會公民參與到學校的制度建設中去。從目前狀況來看，在社會參與的積極性和行動力上，普通高校遠不及重點院校，普遍性和規范性并沒有呈現預期效果。盡管現實社會中存在各種不確定因素，無法實現理想化的治理，但是現代大學治理需要多元化融入結合，離不開社會各界的共同參與。大學需要主動地去汲取社會各界的參與意愿和建議，主動構建相互合作的參與系統，在各個方面進行有益的探索。同時，要加強培養社會公民的參與意愿、治理能力和精神，為大學的現代化治理提供一個良好的大環境。

2.建立邊界清晰、監督問責的法律規制系統

大學治理的多元化是時代的需求，現在的體制和法規還有很多不完善的地方，社會各界的參與性過于隨意，缺乏專業性和規范性。一要完善社會參與過程中的法律法規建設。大學治理的多元化存在一定的弊端，出現一系列障礙和問題，造成失靈現象的發生。這就需要在提高公民參與能力的同時，利用法律法規來引導和約束他們的行為，這樣才能最大程度的發揮多元主體的優勢。二要完善社會參與過程中的體制機制建設。要建立健全專業團體、社會中介組織開展高等教育評估的體制機制，既要充分發揮他們在教育評估中獨立性、專業性和中介性，政府更需要做好“元評估”建設，監督和規范他們的評估行為，進行必要的監督和復查，保障評估過程與結果的公正、客觀，提升專業評估的規范性和公信力；建立健全家長、校友和大眾傳媒參與大學治理、良性互動的體制機制，加強信息溝通和對話，合理引導他們的高等教育訴求，規范他們的治理參與方式和行為，充分發揮他們在資金、精神、道義、輿論上的支持力量。

（二）促進內部治理，解決分權制衡

“就大學內部治理結構的頂層設計來說，關鍵是解決好分權和制衡，權力規范和程度正義”。[5]建立合理有效的執行系統、自主寬容的學術系統和科學民主的決策系統正是大學治理現代化的核心需求。

1.建立主體自律、包容規范的學術系統

大學治理的發展過程中，學術權力是必須重視的問題。學者即使被賦予了權力，但成長機制的限制讓其未必能真正發揮自己的知識儲備。因此，首先要明確學術責任。學術的事交給學者完成，通過相關制度和程序，打通教授積極開展以學術自由和學術責任為價值導向的學術事務工作，以學術權力與共同治理為價值導向的學術管理工作。其次，改進學術結構，協調各職能部門的關系，工作中多加配合和商議，最終將治理結果進行總結整合得出結論并付諸于實踐之中。再次，凈化學術環境。鼓勵學者進行自主研究，主動去承擔學術責任不互相推諉，在工作中相互配合開展團隊合作，做到公開公正透明。最后，完善學術制度，規范學術行為。學術成果是需要法律法規來維護的，建立健全學術評定制度和責任歸屬制度，防止腐敗行為和侵權行為的出現。

2.建立以黨委為核心的民主決策系統

為保證決策過程的合理性和規范化，建立民主法治的決策機制勢在必行。決策法制化的完善，即要求把黨委會作為核心支撐，履行管理和治理黨章、依法辦學治校的主要責任，嚴格落實民主集中制度，完善院系黨政聯席會議制度；決策規范化的完善，即要求大力發揮校長辦公會在學校行政、議事、決策中的重要作用；決策民主化的完善，即要求給利益相關者一個參政議政并提出決策意見和建議的平臺；決策制度化的完善，即要求對決策評價機制和責任追究制度做出完善和補充。杜絕個人或少數人按照自己的想法辦事，杜絕在未掌握全局情況下隨意決策，杜絕相互推卸責任，杜絕商議了而不做出決策、決策了但不執行、出現錯誤而不修改的情況發生。

3.建立權責明朗、協調合作的執行系統

權責明確的執行力決定著一個組織的管理效率。我國大學治理在執行力方面存在的主要問題是：主體之間溝通合作不當，相互牽制；權力過于集中，院系并沒有真正致力于治理系統之中；意識過于集團性，“拉幫結派，劃地為圖”現象盛行；在執行時過于注重人治而忽略了法律法規和機制體制；對于執行結果的判定過于表面化結果化，不注重執行過程和內容等。為有效解決執行力方面不足，就要做到一是明確執行主體和責任。校長作為治理主體而發揮作用，其余各職能部門根據機制體制法律法規明確自身的管理權限和職責，并加強溝通和配合；二是規范行為，完善執行程序。適度分散權力轉移主體權力，充分發揮各部門的治理職能，推進目標管理，將院系的一線優勢發揮出來，例如對學生日常事項的管理和對教師教學質量的監控等；三是擴大社會各界的支持力度，擴大參與權。發揮工會代會的參政議政作用，鼓勵他們積極參與到治理過程中來。

教育的發展影響著社會的發展，科學技術的進步和文化素養的提升很大程度上帶動了社會的進步。全社會公民都應該切實了解大學治理現代化的意義，依照根本原則從現實困境中探索出路徑，共同參與到大學治理現代化的過程中去。

[1]褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4.

[2]蘇永建.陳廷柱.社會變革中的中國現代大學制度建設——中國高等教育學會高等教育學專業委員會第五屆代表大會暨2010年學術年會綜述[J].高等教育研究，2010（12）；107.

[3]周光禮.朱家德.大學章程與大學治理；國際比較與策略選擇[C]//湛中樂.通過章程的大學治理.北京；中國法制出版社，2011；228-237.

[4]熊慶年.關于現代化大學制度頂層架構的思考[J].大學，2013（7）；16.

[5]王洪才.論大眾高等教育與多元化參與治理模式結構[J].中國高等教育評論，2012（12）；110.

王俊哲（1982-），河南鄭州人，鄭州航空工業管理學院講師，碩士，研究方向為中國政府與政治。