依法治國視野下的涉農信訪問題研究*
——以河北省為例

崔 博 陳 浩 王 恒 吉慶昌 趙 靜

1.河北水利電力學院，河北 滄州 061000；2.國家信訪局，北京 100000；3.河北省公安廳，河北 石家莊 050000

依法治國視野下的涉農信訪問題研究*
——以河北省為例

崔 博1陳 浩2王 恒3吉慶昌1趙 靜1

1.河北水利電力學院，河北 滄州 061000；2.國家信訪局，北京 100000；3.河北省公安廳，河北 石家莊 050000

隨著農村社會發展轉型，原有農村利益結構關系發生重要變化，由此引發大量涉農信訪案件。本文試圖在依法治國的宏觀視野下，以信訪立法層次、農村信訪代理制度和法律援助制度為切入點，探求解決河北涉農信訪問題的路徑。

依法治國；涉農；信訪

黨的十八大以來，黨中央連續5年發布涉農“一號文”，加快推進農業、農村發展，增加農民收入。但隨著農村經濟社會的高速發展，引發了大量涉農信訪案件。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決”，并首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“全面推進依法治國”，為涉農信訪工作指明了方向。本文以河北省為例，嘗試探尋涉農信訪問題的深層次原因，力求在依法治國框架內，謀求多元合作、互動治理，妥善合法合理解決涉農信訪問題。

一、河北省涉農信訪問題現狀

長期以來，河北省委、省政府高度重視涉農信訪工作。全省各地區也不斷創新信訪方式方法，切實做到依法合理解決信訪訴求。河北省信訪局開通了“河北省網上信訪”平臺；張家口市開通了“市長信箱”；衡水市創新開展“三級調處”，讓信訪工作成為群眾利益訴求的終點站；唐山市提出了“陽光信訪”、“責任信訪”、“法治信訪”等等，均收到了良好社會效果。

據河北省信訪統計數據顯示，黨的十八大以來，河北信訪案件總量持續下降，尤其是2014年、2015年、2016年，受理群眾信訪數量分別是11728件次、10117件次和8128件次，與上年相比分別下降了7.76%、13.7%、19.6%。但是，隨著我國農村社會轉型加劇，原有的涉農利益結構關系發生深刻變化，造成一系列潛在矛盾不斷顯現，導致河北全省處于社會矛盾的高發期，近三年涉農信訪案件數量增長迅速，分別比上年度提高了1.9%、2.3%、1.4%，使得信訪數量仍然居于高位水平，尤其是越級上訪、群體性上訪、反復上訪等非正常信訪形勢依然十分嚴峻。

二、河北省涉農信訪案件的主要特點

(一)訴求多樣化

按照馬斯洛需求層次理論，涉農信訪已不再是僅僅滿足溫飽的“底線型”訴求，而逐漸向高層次的“發展型”訴求轉變。當前，河北省涉農信訪案件處于高發期，信訪領域大多涉及群眾切身利益，既有征地補償、宅基地拆遷安置、集體土地非法倒賣出讓等事關群眾日常基本生活的問題，也有基層群眾密切關注的村委會換屆選舉、村級財務公開、基層貪腐行為等基層社會治理問題，甚至部分涉農性公共決策也成為信訪訴求的導火索。以征地補償為例，信訪群眾不再滿足于原有的征地補償標準，要求提高補償標準，并制定公平合理的征地補償費用分配方案，透明、及時地發放征地補償費用，嚴禁拖欠、挪用。

(二)非正常信訪

根據《國家信訪工作條例》的規定，信訪群眾應該按照規定程序，到指定地點上訪。而非正常信訪的群眾，卻不按照法規規定程序和地點，任意采用示威請愿、靜坐、圍堵政府機關等非法、過激的行為，到政府各級部門表達自己的利益關切，嚴重影響國家機關正常工作秩序和社會穩定，是非法的不良信訪行為。當前，我國不斷推進農村社會轉型變革，多方權益交織滲透，彼此利益糾葛牽連，為了達到自身信訪訴求目的，極易引發群體訪、越級訪、鬧訪纏訪等一系列非正常信訪事件。據筆者調查，近年來河北省非正常信訪比例較高，且人員參與多。也有很多信訪群眾自從走上信訪道路，往往均會經歷多次信訪，直至問題解決為止。

(三)對抗性強

近年來，由于部分信訪群眾通過鬧訪纏訪等非正常信訪渠道，獲取了一定的不合法利益，致使社會上流傳著“信訪不信法”的論調，無形中助推了信訪群眾非正常言行舉止的滋長，造成信訪群眾言行激烈。為了達到信訪目的，一些上訪群眾刻意選擇“兩會”或者重大政治活動等特殊時期，拉橫幅、堵政府門口、馬路靜坐、示威請愿，甚至與執勤民警發生嚴重肢體沖突等具有強對抗性的信訪手段，給相關政府部門施壓，獲取信訪利益，甚至一些不正當利益。

(四)信訪職業化

當前，各地的信訪工作與政績考核相互掛鉤。為了息事寧人穩定政績，部分政府寧可花錢息訪，遂逐漸形成了一批“職業化”信訪群眾。據筆者調查，一些信訪群眾無意真心解決原有訴求，通過不斷地越級上訪、鬧訪纏訪，并提出新的不合理的信訪訴求，威脅基層政府和相關部門給予經濟利益，從而形成了一批職業信訪人，依靠信訪牟利生活。

三、依法治國視野下探尋涉農信訪問題的深層次原因

依法治國視野下探尋河北省涉農信訪問題的深層次原因，其根本原因是涉農群眾權益受損，并欠缺涉農利益表達機制；直接原因就是農村基層社會治理結構存在制度上的缺陷，主要表現為農村法制教育缺失。

(一)農村利益表達機制欠缺

雖然我國建立了信訪、基層群眾自治以及政治協商、人民代表大會等利益表達渠道，但基層人民代表大會制度虛化嚴重、組織化程度較低，使得涉農群眾不能進行利益表達；此外，涉農利益表達難度大、表達成本相對較高，使得涉農群眾不愿意利益表達；再加上信訪渠道不暢通、基層群眾自治組織功能缺失，使得涉農群眾的利益表達難以得到有效反饋。總體來看，現有的涉農利益表達機制所表現的效果并不理想。尤其是隨著涉農利益訴求多元化的發展，現有涉農利益表達機制依然十分欠缺，利益訴求渠道不暢通、利益訴求機制不完善，涉農信訪群眾又處于社會弱勢群體地位，當他們遇到征地補償、拆遷安置、土地強占等損害自身正當合法利益時，無法進行利益表達，合法權益難以得到保障，從而加劇了涉農利益分化，引發涉農信訪。

(二)農村基層治理結構存在缺陷

農村基層治理結構的缺陷，是引發涉農信訪案件的直接原因。村民委員會等基層治理組織薄弱，管理體制機制存在缺陷，監管不力。隨著城鎮化和工業化的加快，以及新農村建設持續推進和涉農社會福利的增加，使得村干部或多或少地掌握了一部分土地資源、征地收益分配權力、項目資金、政策資源等，倘若基層治理的約束機制處于薄弱環節，極易造成“小官巨貪”，損害涉農群眾利益。此外，村務“四民主兩公開”無法真正落實到位，實際執行效果不理想，村民的知情權、監督權和決策參與權大多難以保障，部分地方的“四民主兩公開”作為口號僅僅停留在口頭上，并無多大實際意義。還有村委會的財務管理也不不透明，并未按照硬性約束實現逐項逐筆的公開，忽視了村民的知情權，這些都容易加劇基層農村干部與群眾之間的矛盾，誘發信訪案件。

(三)農村法治教育缺失

由于農村法制教育工作薄弱，當涉農群眾的合法利益受損時，他們無法意識到只有通過程序化的法律渠道，或者按照法定程序表達利益訴求，而是進行非正常化的信訪。據筆者調查，涉農信訪群眾大多文化程度不高，尤其是法律常識不足，一旦遇到問題，不知道通過何種途徑維護權益。再加上其他信訪群眾的影響，不管大事小情，還是有無道理，使得他們認為只有不斷上訪，引起黨委政府的足夠重視，自己的問題才能得到解決。此外，一小部分職業化的涉農信訪群眾，為了獲取不正當的經濟政治利益，一味地纏訪鬧訪；涉農群眾對基層干部不信任。這些都反映了農村普法工作的不足，造成了農村法制教育的缺失，使得涉農群眾法律素養普遍不高。

四、依法治國視野下化解涉農信訪問題的思路與對策

(一)提高信訪立法層次

當前，我國信訪制度存在些許不足之處，法律層級不夠，并帶有濃重的行政管理色彩，而且各地的法規規定也不統一。此外，各地信訪資源不集中，地方多個部門都設有信訪機構，這樣就容易讓掌握信訪資源的部門之間因為某一信訪事項相互推諉，涉農信訪群眾的利益得不到滿足，不利于徹底解決信訪案件。還有，一些地方的信訪程序不規范，限制涉農信訪群眾表達利益訴求，造成信訪案件久拖不決。因此，有必要提高信訪立法層次，盡快將《信訪法》納入人大立法規劃，進行統一立法，讓法律統一規范信訪辦理機構和辦理程序，樹立信訪部門權威，讓信訪部門職責對稱。此外，還可建立信訪聯席會議制度，發揮集中辦理信訪的優勢。進行信訪立法，既有利于信訪機構依法治訪，涉農信訪群眾依法理性維權，也是建立健全社會主義法制體系必不可少的一環。

(二)建立信訪代理制度

信訪代理制度，是指涉農信訪群眾遇到重大而困難的信訪事項時，涉農信訪群眾缺乏自我組織性，文化水平低，了解掌握信訪資源少等不足，就可以依法聘請、委托某一合法組織或個人作為自己的信訪代理人，進行合法合理信訪的一種制度。信訪代理人與職業化信訪人具有明顯區別，職業化信訪人的目的是為了獲取不正當利益，而信訪代理人卻由涉農信訪群眾授權其進行信訪代理，需要與涉農信訪群眾簽訂信訪代理委托書，委托代理人合法合理地向信訪責任部門全面反映自涉農信訪群眾的利益訴求，遇到久拖不決的信訪事項，代理人還可以咨詢、催促，加快解決處理。借助于信訪代理制度，可以充分表達涉農信訪群眾的利益訴求，全面精準反映信訪事項，提高信訪效率，節約信訪資源。

(三)搭建法律援助平臺

法律援助制度，是為無力支付訴訟費用的公民或特殊當事人減免費用，提供法律幫助的一項法律制度。習近平總書記曾強調“決不允許讓普通群眾打不起官司。”無論是經濟狀況，還是法律手段維權上，涉農信訪群眾一般處于弱勢地位。在全面推進依法治國視野下，將涉農信訪納入法治軌道，法律援助將會大有用武之地。因此，進一步擴大法律援助范圍，由政府出資購買公益性法律服務，聘請具有社會責任感的律師，為涉農信訪群眾提供一系列免費法律服務，并指導涉農信訪群眾如何通過法律渠道解決自身利益訴求。這樣不僅讓涉農信訪群眾看到了希望，還感受到了法律的公平正義，也獲得了律師提供法律知識和道義支持，給予心理疏導和人文關懷，提升信訪質量。

總之，在全面推進依法治國視野下，將涉農信訪納入法治化軌道，是大勢所趨，也是依法治國的必然舉措。當前，農村社會改革轉型加快，破壞了原有利益格局，各種錯綜復雜的權益糾葛將會繼續顯現，雖然現有信訪制度有不完善之處，但隨著社會綜合改革的進一步推進，將會推動信訪制度不斷完善，促使涉農信訪工作更好地發揮其化解農村社會矛盾糾紛的功能。

[1]楊青.制度異化與涉農信訪[J].湖北警官學院學報，2014.10.

[2]尹麗娟.法治視域中涉農信訪問題思考[J].甘肅農業，2013.02.

[3]張紅.農地糾紛、村民自治與涉農信訪[J].中國法學，2011.05.

*2017年度河北省人力資源社會保障課題(課題編號JRS-2017-6007)。

D922.1

：A

：2095-4379-(2017)26-0042-02

崔博(1984-)，男，漢族，河北吳橋人，碩士研究生，河北水利電力學院，講師，研究方向：法治教育、思想政治教育。