宅基地退出的法律制度探究
——以重慶的“地票”模式為例

彭舒月

渤海大學經法學院，遼寧 錦州 121000

宅基地退出的法律制度探究
——以重慶的“地票”模式為例

彭舒月

渤海大學經法學院，遼寧 錦州 121000

隨著我國經濟的快速發展，在城鎮化進程中，宅基地退出并復墾有著積極的現實意義。是提高土地利用效益、優化土地資源配置的迫切要求。近年來在農村宅基地退出制度試點的“置換”模式、“復墾”模式、“地票”模式等都存在著很多問題，比如在補償等方面都沒有確切的法律保障。本文以重慶的“地票”模式為例，通過對這些缺失功能的探討以找出我國農村宅基地退出制度更加合理的方案，創新農村宅基地退出機制的法律制度，推進我國農村宅基地制度的改革。

宅基地退出；“地票”模式；法律制度

宅基地退出機制作為農村土地改革的一項重要內容，很多城市已經在加快對這一制度的探索，在多個試點城市中，重慶市運用“地票”這一模式建立農村宅基地退出機制。該種模式旨在建立農戶退出宅基地的引導機制、農戶主動退出宅基地的激勵機制以及農戶合法占用和退出宅基地的監督機制。完善該模式的相關法律制度將會有效地促進該機制目的的實現，也將會更加強有力地保障農戶們的權益，對保障國家基本耕地面積的實現具有重要意義。

一、現行農村宅基地退出機制的現狀

(一)宅基地收回制度的不健全，缺乏可操作性

在農村宅基地退出機制中，這種地票模式是指農民將閑置的宅基地及進行復墾，將其變成可以用于耕種農作物的耕地，再經土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設用地指標，由市國土房管部門發給等量面積建設用地指標作為憑證的一種宅基地收回模式。在該種模式下，農民在申請土地復墾后，等待政府部門的嚴格驗收以及發放“地票”憑證等過程需要一個漫長的時間，但那么在這一段宅基地閑置的期間里，該土地能否使用？由誰使用？如何使用？這都沒有相應的規定，這將導致土地資源的浪費，農民的利益也會因此而受損。

(二)法律有關宅基地的滯后規定，導致農戶退出動力缺失

1.法律的規定過于籠統迷糊

根據《物權法》第一百五十三條規定，宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。該條規定只是對宅基地使用權的取得、行使和轉讓適用法律進行籠統的規定。并沒有對宅基地使用權中關于流轉等方面具體問題進行明確的規定，使宅基地使用權有償流轉變成了缺少法律支撐的空架子。

2.“地票”交易的法律依據效力低下

“地票交易”的這種新的土地整理、利用和流轉模式，其主要的法律依據是一些規范性法律文件比如，國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部制定的《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，國土資源部《關于天津等五省(市)城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》，重慶市人民政府第22次常務會議通過了《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》等。從法律位階上看，這一系列規這些都只不過是行政法規、行政規章和部門規章，其法律位階較低，缺乏強有力的效力來源[1]。

3.法律的規定具有模糊性

根據中華人民共和國《物權法》第一百八十四條，規定下列財產不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外。這條法律規定的宅基地土地使用權是不得抵押的，根據《物權法》第一百五十二條，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。根據房地一體主義的觀念[2]，對于宅基地的有償流轉自然涉及到集體所有的土地使用權，按照當然解釋，宅基地所涉及的集體所有的土地使用權連抵押都不行，更何況有償流轉呢。然而《物權法》并沒有對關于宅基地的流轉做出明確的規定。

所謂地票，是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經過土地管理部門嚴格驗收后所產生的指標。企業購得的地票，可以納入新增建設用地計劃，增加相同數量的城鎮建設用地，據其定義該模式形式上通過復墾經驗收合格，發給原宅基地使用權人地票，作為債權憑證，而后將其置于地票交易所公開售賣，由企業參與競買[3]。根據《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》第十九條的規定，指標產生是由市國土資源行政主管部門依據土地利用總體規劃、城鎮規劃，編制城鄉建設用地掛鉤專項規劃，確定掛鉤的規模和布局，經市人民政府批準后實施。根據土地征收的相關特征來看，“地票”模式應當屬于政府征收。因此該模式將導致重慶市政府頒布的《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》中第十七條規定關于退出宅基地后，不得再申請宅基地，這與我國的相關法律產生了沖突，使得農戶不敢輕易退出其宅基地。

(三)宅基地收回的政策不健全，難以有效運作

工業產品的發展趨向于微型化、精密化，各種微型元器件產品越來越多。精密測量機被廣泛應用于微型元器的精密測量，它對微型器件的三維形貌、質量等的精確控制具有重要作用。微納測頭是精密測量機的關鍵零部件，其性能直接影響坐標測量設備的整體性能，因此，新型微納測頭研究成為精密測量領域的關注重點[1-3]。

“地票”模式下的宅基地收回，未對宅基地復墾之后的驗收指標提供一個明確的標準，導致宅基地復墾之后質量參差不齊。根據《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》的規定，復墾，可以由農民自己復墾、可以由政府組織復墾，還可以委托專門的復墾機構復墾。那么，在復墾的環節中，就可能會出現復墾成本的問題。另外，對于宅基地的本身質量問題，如土質，本就不適合作為耕地，既使復墾也是浪費復墾成本，還違背了該模式實施的初衷。

二、建立健全農村宅基地退出機制的現實意義

(一)有利于更好的保障農戶的合法權益

土地資源是一項重要的資源，自古以來土地對于農民的重要性是不言而喻的。為保障農民的合法權益，國家特別賦予農民在土地上建造房屋的專屬權利。在城鎮化進程飛速發展的今天，大多數進城務工的農民，在城市定居，甚至在城市購房居住，幾乎不再回農村務農。對于其在農村所居住的房屋便一直放置，疏于管理。針對這種消極的行為，一定程度上不利于農戶權益的實現。宅基地使用權是法律賦予農民的一項專有權利，農民應當積極行使該權利，為自己創造更好的價值。在一定意義上來說，宅基地使用權是農民財產權的一部分，農民理應得到保護。為此，建立健全農村宅基地退出機制有利于更好的保障農戶的合法權益。

(二)有利于優化土地資源的配置

在土地資源嚴重匱乏的今天，如何更加有效的利用土地創造財富就成了有待解決的問題。由于城市的土地承擔著社會多重功能，且資源有限。所以，必須經過嚴格的審批手續，在政府的統一規劃中，才能加以利用。即便如此，無論進行多么合理的規劃，城市土地資源也難以跟上經濟快速發展的步伐。為了保持經濟的發展，國家通過不斷的征收行為來滿足現階段的需要，但是，這種做法畢竟不是長遠之計。為了實現經濟的可持續發展，優化土地資源的配置，建立健全宅基地退出機制成為根本解決該問題的手段之一。摒棄傳統先占后補的做法，采用先補后占的理念，并將閑置的宅基地經過復墾之后，可再次進入國家對土地的總體規劃中，根據土地質量的不同，分別予以規劃利用。遵循土地集約利用理論[3]，優化土地資源的配置。在城鎮化進程中，宅基地退出并復墾有著積極的現實意義，是提高土地利用效益、優化土地資源配置的迫切要求。

(三)有利于保障國家基本耕地面積的實現

“國以民為本，民以食為天。”歷史證明，文明的盛衰取決于人類對自然資源的開發和利用，其中尤為重要的是土地資源的開發利用。要穩定農業、穩定糧食產量，必須穩定耕地面積。[4]城市日漸向農村擴張，農村土地資源，特別是耕地資源受到嚴重的挑戰。為了保障我國基本耕地面積的實現，國家提出了耕地紅線的指標。為此，國土資源部特地發布了《國土資源部關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》，嚴格把關，不僅要在形式上保障基本耕地面積的實現，還要在實質上保障基本耕地面積的實現。而在我國廣大的農村地區，由于農戶數量較多，宅基地所占用的面積也較大。建立健全宅基地的退出機制，將很大程度上增加土地的面積，其中不乏有高質量的耕地，這正是順應了國家關于耕地保護的相關政策，有利于保障國家基本耕地面積的實現。

三、關于建立農村宅基地退出機制的相關建議

(一)完善農村宅基地退出機制的法律規范

由于有關宅基地退出機制的法律依據效力低下，但為了使宅基地退出工作順利進行，必須為其提供強有力的效力支柱，可以通過全國人大及其常委會制定有關法律以及開展其他的相關的立法工作，完善宅基地退出的法律規范。

首先，對于宅基地的退出，法律規定需要辦理退出手續即向有關部門辦理注銷登記。而在實踐中，幾乎沒有農民愿意去辦理宅基地退出的相關手續。法律賦予了農民宅基地使用權這一專有的權利，也為其規定了一項義務，即宅基地退出必須辦理相關手續。對于這項義務，雖然屬于強制性規定，但由于缺乏了相應的配套措施，顯得有些軟弱無力。既使行為人不履行該義務，也不會產生任何不利的后果。相反，可能會得到利益。由此，實施宅基地退出機制，應當要解決宅基地退出的相應注銷手續，并規定違反這一強制性規定的相應不利后果。

其次，復墾后到交易前的土地問題也應當作出相關規定。針對復墾之后到交易之前的土地問題，宅基地收回機制中未做任何規定，特別是該時間段的土地能否使用？誰來使用？如何使用？問題都未做明確的規定。根據“地票”模式中有關交易之后土地歸屬問題，建議在復墾后交易前土地所有權仍歸集體經濟組織。可以規定在該段時間中，土地可以交由集體經濟組織按照土地本身的性質使用，收益歸集體經濟組織所有。

(二)農村宅基地收回補償制度的建立

對于農村宅基地收回補償，這是農村宅基地退出機制的核心部分，關系農村宅基地退出機制的實施是否成功的關鍵。農村宅基地使用權是農民財產權利的部分，合理的農村宅基地收回補償制度的建立，是對農民財產權利的保護。如何建立一套合理的農村宅基地收回補償制度就成了宅基地退出機制的關鍵因素。現今的農村宅基地補償費用構成一般是參照征地的補償費用構成進行的，補償費用的分配也和征地差不多，這就使得在一定程度上，農民會認為宅基地的退出其實就是政府對宅基地的征收行為，在一定程度上難以調動農戶宅基地退出的積極性。筆者認為，要建立一個合理的宅基地退出補償機制，首先要對宅基地退出行為進行一個定性，并向農民積極宣傳，使得農民對宅基地退出機制的有一個根本性的認識。其次，對于補償費用的構成和補償標準通過分析，做一個較為合理的指導[5]。通常情況下，政府應當結合市場要求委托第三方，對宅基地進行合理估價。這個估價并不是最終的成交價格，只能是一個價格指導，最終的成交價格要以實際價格為準，扣除相應的手續費，一般情況下，都將等于或高于指導價格。最后，政府應當向農民公開交易的對象、價格、聯系方式、住址等信息以及手續費的扣繳情況。針對以上建議，政府可以通過制定相關的政府規章、地方各級人大聯系本地區的實際情況制定相關的地方性法規予以確認。

(三)規范多元化的農村住房體系

對于現今，廣大部分農村實行的是“一戶一宅”的宅基地使用模式，由于農村人口數量占我國人口總數量的多數，使得農村的宅基地占用面積較大。隨著我國經濟的飛速發展，工業化進程的不斷加快，對于土地的需求也越來越急迫。城市的土地幾乎使用殆盡，但經濟的發展對土地的需求仍然沒有停止，甚至越來越大。由此，國家為了公共利益的需要，不得已對農村的集體土地實施了征收行為。伴隨頻繁的征收行為和城市的擴張，農村的土地面積也在不斷的減少。而“一戶一宅”的宅基地使用模式卻占用了農村土地的較大的面積，并且這些土地資源的損失都可以避免的。由此，農村的住房體系可以效仿城市的住房體系，采用由政府整體規劃，科學布局，構建單元制住房體系。也可采用政府補貼，農民自己掏錢購買商品房的住房模式。

(四)建立健全宅基地復墾機制

根據黨的十八屆三中全會《決定》提出：“保障農

戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”國家積極推進宅基地退出機制的運行，釋放農村沉睡資產，[6]積極選擇試點，為農村宅基地的退出給予了強大的政策支撐。對于在宅基地退出過程中，一個較為重要的細節即宅基地的復墾。宅基地復墾由于涉及各方利益，導致復墾之后的結果不同，所帶來的效益也不一。因此，宅基地復墾環節也是宅基地退出機制中較為重要的問題的。筆者認為，可以從兩個方面著手。第一，宅基地復墾涉及各方最為重要的利益即為經濟利益，一般由政府財政先行墊付。政府可通過招標的方式，將所在區域的宅基地復墾工程承包給第三人，由第三人組織實施。當然，作為宅基地的使用權人，也可作為第三人的雇員加入復墾，獲得相應的勞動收益。第二，關于復墾之后的質量問題。作為發包方的政府當然有權利按照合同約定指派專業工作人員進行質量檢測，對于質量問題的而發生的糾紛按照相關法律法規解決。

[1]鐘秀勇.鐘秀勇講民法[M].北京：中國政法大學出版社，2015：239.

[2]田國寶.重慶地票模式第二城 河南鄭州推出復墾券[N].經濟觀察報，2016-12-26.

[3]廖文敏.城鎮化背景下農村宅基地退出機制研究[J].福建師范大學學報，2015：16-17.

[4]程杰，郭登春.保持耕地紅線不動搖 多舉措實現土地再利用[N].華西都市報，2014-6-25.

[5]王星予.關于農村宅基地退出補償的研究綜述與建議[J].經濟與法，2015(9).

[6]周少華等.創新農村宅基地退出機制[N].浙江日報，2016-6-23.

D923.2；D922.32

：A

：2095-4379-(2017)26-0070-03

彭舒月(1993-)，女，重慶人，渤海大學經法學院，法律(非法學)專業碩士在讀。