圍繞中心 服務大局 強化監管
——對陜西省建設項目檔案管理工作的思考

文/解華波

項目建設是經濟社會發展的重要載體和強大引擎。省政府早在2013年就出臺了《重點項目推進辦法》，首次將重點項目建設納入制度化、規范化、精細化管理的軌道，為進一步擴大投資規模，實現保增長、擴內需、調結構、促發展的目標提供了有力保障。隨著我省項目帶動戰略的實施，交通運輸、能源化工、裝備制造、高技術、社會事業等重點工程項目全面展開。建設項目檔案管理是項目管理工作的重要組成部分，建設項目檔案也是國家檔案的重要組成部分，項目檔案的完整、準確、系統與否，不僅關系到建設項目能否正常開展，而且對日后的生產運營、項目維護和改擴建起著舉足輕重的作用。因此，高標準、高質量地做好項目檔案管理工作和專項驗收工作，具有十分重要的意義。

一、近幾年陜西省建設項目檔案工作主要成效

近年來，國家先后出臺了《建設項目檔案監督指導工作指南》《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》《建設項目電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》等規范性文件。針對陜西省項目工作的特點和新發展，陜西省檔案局積極聯合省發改委和各級項目主管單位，認真研究項目檔案工作中出現的新情況、新問題，把重點建設項目檔案工作放在突出位置，整體推進，不斷探索，強化培訓，特別加強了對交通、水利、能源、生態、移民工程等重大建設項目檔案工作的跟進監督指導，助力全省追趕超越發展。

一是依法加強管理。2009年經省人大修訂后的《陜西省檔案條例》明確規定：省、設區的市、縣（市、區）在重大建設項目竣工驗收和重大科學技術研究項目鑒定時，應當由本級檔案行政管理部門組織項目檔案的驗收。2015年，在省人民政府公布的省檔案局權責清單中，再次明確了省檔案局對省級重大建設項目和重大科學技術研究項目組織檔案驗收的權力。

省檔案局聯合省發改委細化出臺了《陜西省重大建設項目檔案驗收標準》《關于加強全省重點建設項目（工程）檔案工作的意見》，規定對于未進行項目檔案專項驗收或驗收不合格的項目，省發改委不予以通過項目整體驗收。省檔案局聯合省發改委等相關部門組成檢查組，采取定期檢查與隨機抽查結合等方式，多次對有關行業建設項目開展專項檢查，強化了項目單位檔案意識，密切了各級檔案部門與相關職能部門的工作聯系，理順了工作機制。全省重大建設項目檔案工作基本做到了有法可依、有章可循。

二是加強人員培訓。省檔案局先后多次舉辦了《建設項目檔案監督指導工作指南》《重大建設項目檔案驗收辦法》《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》專題宣貫會，并在全省檔案局館長班、檔案上崗培訓班、檔案繼續教育班等培訓中設置建設項目檔案工作培訓內容。同時應一些行業、系統和項目單位要求，派出業務人員開展專題培訓，在各行業項目中初步培養形成了一支骨干隊伍。

三是嚴把驗收關口。省檔案局加強和相關行業主管部門及項目建設單位溝通，指導建章立制，推動項目單位實施檔案工作“三納入”“四參加”“四同步”等管理要求。為保證驗收工作質量，建立了項目檔案驗收專家庫，把一批交通、煤炭、化工、電力等專業工程師吸納到專家庫，不斷優化驗收組的構成。通過嚴格專項驗收，規范和保證了項目文件的完整、準確、系統，使項目檔案在企業建設和生產運營中發揮了積極作用。

四是開展區域協作交流。在陜西省檔案局、山西省檔案局、內蒙古自治區檔案局、神華集團有限責任公司、中國中煤能源集團公司等范圍內，發起成立“晉陜蒙煤炭建設項目檔案工作協作組”。協作單位保持良好的業務協作，建設項目檔案工作推進順利。

五是培育發現典型。在指導建設項目工作中注意培育發現典型，注重總結經驗，推廣好的做法。目前，我省高速公路建設項目、煤礦建設項目和集煤炭生產、自備電廠、煤制焦炭、煤制甲醇、甲醇制烯烴等于一體的大型煤化工項目，指導和驗收都比較規范。

目前存在的主要問題有：

一是部分行業主管部門和檔案部門的協調配合還不夠默契。部分地方和行業項目檔案工作滯后于項目建設。檔案部門與當地發改等投資主管部門、行業主管部門有效聯系不夠，對建設項目家底不清，有的只是介入了部分建設項目的指導驗收，沒有實現對轄區建設項目常態化監管。有的行業仍未建立起完善的監管體系，相應的國家政策及管理要求得不到有效貫徹。

二是部分建設項目單位檔案意識欠缺，管理不到位。“重項目建設，輕檔案管理”的現象依然存在。建設項目單位未能真正將檔案工作納入項目建設管理計劃和管理程序之中，項目檔案的完整、準確、系統和安全性得不到有效保證。由于管理制度不完善，造成歸檔文件不齊全，影響了項目檔案的質量。部分重點建設項目沒有按規定定期向檔案行政管理部門報送建設項目檔案管理登記表，致使檔案行政管理部門不了解項目狀況和進程，不能進行有效監管和指導。

三是項目單位檔案人員業務素質仍需提高。一些項目單位檔案人員新手多、兼職多、變動頻繁，業務培訓不及時，對于項目檔案的管理、收集、分類、整編等業務生疏，工作缺乏連續性，對項目檔案工作影響較大。有的建設項目沒有專職檔案人員，等到了檔案專項驗收環節才抽人集中整理，致使項目檔案質量無法保證。

二、對建設項目檔案工作的幾點思考

一是應當高度關注重點建設項目新變化。

項目數量大幅增長。陜西省2014年重點建設項目個數370個，總投資2萬億元，年度投資2544億元；2015年項目個數超過370個，總投資超過2萬億元，年度投資2800億元左右；2016年省重點建設項目585個，總投資3.48萬億元，年度投資4731億元，總體增幅是往年的1.6倍以上。省第十三次黨代會工作報告明確了陜西未來發展的根本遵循，指出追趕超越、“五個扎實”作為一個有機整體，是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局在陜西的具體化。追趕超越是科學定位，“五個扎實”是根本路徑，反映了陜西發展的大勢所趨。提出要“決勝全面小康，必須把培育新動能，構筑新高地，激發新活力，共建新生活，彰顯新形象作為戰略任務”。即今后五年陜西經濟社會發展的“五新戰略”。它體現了省委貫徹落實新發展理念的戰略思維，體現出了強烈的創新性和務實性。規劃的逐步實施，必將帶來眾多項目落地，項目檔案工作必將凸顯其重要性。

項目投資主體的多元化。作為經濟發展三駕馬車之一的投資拉動對經濟增長的作用不可替代，對居民收入增長、改善民生及社會事業發揮至關重要作用。目前顯著變化是：民間投資和招商引資項目列入重大項目，投資主體不再僅是政府和國企，形成全口徑的重大項目也符合多種所有制經濟共同發展的要求。突出表現為政府民間合作的PPP模式和集設計、采購、施工、試運行于一體的EPC模式等不同項目管理模式和融資模式的出現。這些民營資本介入公共投資領域的模式，是我國公共投資領域投融資體制改革的一個發展方向。如投資超百億元的陜北煤化工項目；又如今年8月份，西安市正式向社會公開發布的包含交通設施、水利設施、市政設施、公共服務、生態環境等六大類111個PPP項目，總投資達2091.29多億元。檔案部門應適應新模式、更新觀念、及時跟進、改變方法，加強監管。

項目投資領域轉向“產業轉型升級”。我國的供給體系，總體上是中低端產品過剩，高端產品供給不足。經濟新常態下，傳統的先增長后治理、追求增長忽視公平等發展方式失去了可持續性，“供需錯位”已成為阻擋經濟持續增長的最大障礙，過剩產能已成為制約中國經濟轉型的一大包袱。因此，強調供給側改革、結構調整是必須進行的一場變革、是改革的重頭戲、也是考驗中國經濟能不能轉型升級的關鍵。調結構轉方式促升級是每個地方發展必須面對的重大課題，也是決策者必須牢牢抓住的歷史機遇。以質量和效益為中心，是加快推進“調轉促”需要把握的核心導向問題，關系到“調轉促”的成敗。無論是生產經營還是流通環節，無論是傳統產業還是新興產業，無論是經濟領域還是其他工作，都要服從和服務于這個中心點，必須始終把提高質量和效益擺在中心位置，體現到規劃上、體現到項目上、體現到政策上，努力提高發展的全面性、協調性、可持續性。2015年我省能源化工項目、文化產業、民生工程項目成為投資的重點領域，在投資結構上注重對“產業轉型升級”的投資，成為一大亮點。2016年重心涉及基礎設施保障能力建設、能源化工產業發展、先進裝備制造能力提升等十大領域。這些新的變化，給項目檔案工作帶來了新契機。抓住機遇、把握重心、服務大局，才是重點建設項目檔案工作制勝之道。

二是要以五大發展理念統領重點建設項目檔案工作。創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展”理念，是指導“十三五”期間我國發展的新的“思想靈魂”，同樣也是做好“十三五”期間重點建設項目檔案工作的唯一遵循。要深刻理解“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，深刻理解經濟新常態，深刻理解五大發展理念，把我們的工作重心放到去產能、產業轉型升級的重點領域項目上來，放到“大眾創業、萬眾創新”上來、放到“一帶一路”項目上來。如去產能的重化工領域、鋼鐵、煤炭、電解鋁、水泥等，如產業升級的重大科技創新工程、智能制造工程、綠色制造工程、高端裝備創新工程、現代農業項目、水利、生態、移民民生工程等等。這也是項目檔案工作講政治的表現。

三是必須創新項目檔案工作機制并堅持和發改部門、項目主管部門的緊密合作。要做好頂層設計，不能自說自話。項目檔案工作應納入政府督導內容并依托發改部門每年所確定的重點建設項目來開展。要強化檔案行政管理部門對項目建設全過程的檔案監管和做好專項驗收。面對指導人員少的現狀，應更多借助有關行業專家和專業檔案人員，做好分類指導。在工作中應注意以下幾個問題：

要建立以項目法人為主體的項目檔案管理機制。把項目檔案工作納入項目建設管理計劃和工作程序，納入項目領導責任制和崗位責任制，納入合同管理，制定檔案工作規章制度和業務規范，建立項目檔案工作網絡體系，強化檔案業務基礎建設，在檔案行政管理部門、項目主管部門及參建單位全方位參與下，實施事先介入、事中控制、事后驗收把關的全過程控制的項目檔案管理機制，將檔案工作貫穿于項目建設全過程。

要明確項目法人、參建單位項目檔案工作責任。樹立建精品工程、創一流檔案的意識。各項目單位應當保持檔案人員的相對穩定，在下達項目計劃、檢查項目進度時，要同時部署、檢查檔案工作。在項目驗收時，要把項目檔案和檔案工作納入驗收范圍。設計、施工、監理等各參建單位具體負責建設項目檔案的形成、積累、整理、歸檔工作。按照誰形成文件材料、誰立卷歸檔的原則，使項目檔案工作與項目工程同步進行，保證項目檔案的完整、準確、系統。

要規范項目檔案的收集、整理、歸檔等各環節工作。要按照《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》《建設項目電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》的要求進行歸檔和移交。做到項目文件分類科學、組卷合理、保持項目文件的有機聯系，項目文件制成材料和案卷質量符合國家標準要求。

要切實搞好業務指導和培訓服務。各市、縣檔案行政管理部門要認真學習貫徹《建設項目檔案監督指導工作指南》《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》《建設項目電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》等規范性文件，轉變作風，通過舉辦業務培訓、業務咨詢、觀摩交流、上門指導、網上服務等方式，幫助建設單位解決實際問題，提供有效的檔案指導服務。

要進一步加強對建設項目檔案工作的監管。嚴格執行建設項目檔案登記制度。凡是省市縣財政投資的建設項目的項目法人應按照《重點建設項目檔案管理登記辦法》的規定，在辦理項目開工的同時，向所屬省市區縣檔案局辦理建設項目檔案登記。凡未按照要求登記的項目，不予組織項目檔案專項驗收。

同時要注意堅持發揮檔案科研成果的支撐作用。重點建設項目檔案工作的創新發展不是空中樓閣，離不開科技成果的支撐，必須善學善用。自2011年以來，經國家檔案局組織評審并獲一、二、三等獎的有關建設項目檔案工作的科技成果有10余項，涉及電力項目、項目大數據、電子文件、電子檔案管理等內容。學習借鑒可事半功倍。

四是要扎實學習貫徹落實《建設項目檔案監督指導工作指南》。國家檔案局2016年12月印發《指南》并在天津舉辦了有全國各級檔案局館270多人參加的培訓班。該指南對項目檔案工作的管理機制、驗收機制、監督指導流程等做了詳實規定，并附有相關工作表格，操作性強。比如：工作職責方面規定，檔案局負責登記、指導、驗收，并對所屬區域全覆蓋；可以逐級檢查、隨機檢查、執法檢查，如國家檔案局2016年9月就組織了12人的專家隊伍來陜進行了近一周的項目檔案工作巡查；指導中要針對項目檔案的完整性、準確性、系統性、安全性、信息化等常見問題，重點把握制定歸檔范圍、實施過程控制、監控文件材料形成質量、規范檔案整理；建設單位負有主體責任；參建單位負責收集、整理、歸檔、移交。工作機制方面規定，應爭取以政府名義成立建設項目檔案工作領導小組，統一部署、聯合督查，定期聯合召開檔案部門、項目審批部門、行業主管部門工作會議。驗收方面規定，驗收組由檔案局、行業檔案專家、工程技術專家組成；要發現、培養、使用各行業素質全面、能力強、相對穩定的專家，建立專家隊伍和專家庫；5000卷以上的項目應組織預驗收；驗收時間1至2天，不能半天走形式；驗收意見要全面表述項目建設基本情況、檔案管理基本情況、如實評價、指出主要問題，不可一頁紙等。

總之，陜西省建設項目檔案工作一定要圍繞省委、省政府中心工作，做到緊跟蹤、勤指導、嚴驗收、全覆蓋，確保所有建設項目檔案完整、準確、系統、安全，為全省追趕超越發展做出檔案人的貢獻。