中華蘇維埃政府的審計(jì)制度及其啟示

張希坡 黃東海

中華蘇維埃政府的審計(jì)制度及其啟示

張希坡 黃東海

1926年中共中央發(fā)布《堅(jiān)決清洗貪污腐化分子的通告》，并委任專門審計(jì)人員，初步建立起審計(jì)制度。1933年，在中華蘇維埃政府成立審計(jì)委員會，1934年將中央審計(jì)委員會升格為中央執(zhí)行委員會的直屬機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使最高審計(jì)職權(quán)。中央審計(jì)委員會對中央所屬一切機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)實(shí)行巡回審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果公之于眾，取得很好的社會效應(yīng)，為其后審計(jì)制度的建立推行奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，至今具有重要的意義和啟示。

中華蘇維埃政府；審計(jì)委員會；巡回審計(jì)

反腐倡廉是中國共產(chǎn)黨的一貫方針，其中的一項(xiàng)重要措施是同時注重進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。此前研究中對于反對貪污浪費(fèi)的論述較多，涉及審計(jì)制度者比較少見。本文試圖以中央蘇區(qū)審計(jì)制度為重點(diǎn)，就中共所領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)監(jiān)督制度予以概括論述。

一、審計(jì)制度的初建

早在1926年8月4日中共中央擴(kuò)大會議發(fā)布的《堅(jiān)決清洗貪污腐化分子的通告》*《中共中央文件選集》第2冊，中共中央黨校出版社1989年版，第282-283頁。中，就明確指出：隨著革命潮流的高漲，許多投機(jī)分子跑到革命隊(duì)伍中來。尤其是接近政權(quán)和政治軍事較發(fā)展的地方，發(fā)現(xiàn)有貪污行為，往往在經(jīng)濟(jì)問題上，發(fā)生吞款揩油的情弊。為此，中央擴(kuò)大會議特訓(xùn)令各級黨部迅速審查所屬黨員，如有類似行為者，務(wù)須毫不容情地清洗出去，以免敗壞黨在群眾中的威望。為了貫徹落實(shí)這一決定，中共在中央機(jī)關(guān)中設(shè)立審計(jì)處，委任阮嘯仙為審計(jì)處長(一說1927年中共五大時在中央會計(jì)科內(nèi)，設(shè)審計(jì)委員，以阮嘯仙擔(dān)任)*參見王健英：《中共中央機(jī)關(guān)歷史演變考實(shí)》，中央黨史出版社2004年版，第89頁。阮嘯仙(1897-1934)，人民審計(jì)制度的創(chuàng)建者和奠基人。廣東省河源人。1921年春參加廣東共產(chǎn)主義小組，是中國共產(chǎn)黨最早的黨員之一。先后出席中共三大、五大，在廣東參與領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民運(yùn)動，和彭拜籌辦農(nóng)民運(yùn)動講習(xí)所，任青年團(tuán)中央候補(bǔ)執(zhí)行委員、廣東省委農(nóng)委書記、廣東省農(nóng)協(xié)執(zhí)行委員和中共中央農(nóng)民運(yùn)動委員會委員，是廣東省出色的青年運(yùn)動和農(nóng)民運(yùn)動領(lǐng)袖。1927年中共五大后主持中央審計(jì)工作。1928年參加在莫斯科召開的中共六大。回國后，任中共中央審計(jì)處處長。1931年第一次全國蘇維埃代表大會被選為中央執(zhí)行委員會委員。1932年任中央財(cái)政人民委員部審計(jì)處處長。1934年1月參加第二次全國蘇維埃代表大會，再次當(dāng)選為中央執(zhí)行委員會委員；在第一次執(zhí)委會上被選為中央審計(jì)委員會主任。他領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃的審計(jì)工作，開展節(jié)約運(yùn)動，幫助各機(jī)關(guān)和各省縣建立健全財(cái)政制度，起草審計(jì)法規(guī)和審計(jì)報(bào)告，使審計(jì)工作取得顯著成效，成為人民審計(jì)制度的奠基者。1934年10月中央紅軍戰(zhàn)略大轉(zhuǎn)移，他奉命留下堅(jiān)持游擊戰(zhàn)爭，任贛南省委書記兼贛南省軍區(qū)政治委員。1935年3月4日帶隊(duì)突圍時遭受敵軍阻擊，3月6日中彈犧牲。陳毅在其所作的《哭阮嘯仙·賀昌》詩中稱：“阮譽(yù)傳嶺表”，“審計(jì)付心血”，就是對他工作的真實(shí)寫照。，對中央所屬單位的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。中共當(dāng)時在有關(guān)革命組織中逐步建立起財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和審計(jì)制度，具有代表性的是1926年省港罷工工人代表大會通過的《財(cái)政委員會組織法》和《審計(jì)局組織法》。

1925年，在全國“五卅”反帝愛國大罷工的高潮中，全國總工會組織香港數(shù)萬罷工工人撤回廣州，在廣州國民政府的支持下，建立了政權(quán)機(jī)關(guān)所特有的各種組織機(jī)構(gòu)，有最高權(quán)力機(jī)關(guān)“省港罷工工人代表大會”和最高指揮機(jī)關(guān)“省港罷工委員會”。對香港英國當(dāng)局采取“罷工、封鎖、排貨”政策。凡屬英國船、英國貨一律扣留或沒收。一切中外船只皆不準(zhǔn)與香港有任何交往，使香港變成死港。當(dāng)時省港罷工委員會的領(lǐng)導(dǎo)者，具有較高的組織才能和法制觀念。凡是成立一個機(jī)構(gòu)，即制定一個組織法規(guī)，規(guī)定了該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、任務(wù)和人員編制，要求各級人員必須依法辦事，如有違法越規(guī)，當(dāng)即予以制裁。鑒于參加罷工的各種組織，每天要接觸大量的錢財(cái)物資，為了加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、防止貪污腐化，在1926年通過的《財(cái)政委員會組織法》中規(guī)定，財(cái)政委員會受省港罷工委員會的委托與監(jiān)督，管理一切財(cái)政事項(xiàng)。委員會由委員5人組成，其委員長由省港罷工委員會總負(fù)責(zé)人兼任。凡一切財(cái)政出納，必須經(jīng)委員長簽字，方發(fā)生效力。各部門的經(jīng)費(fèi)必須先列明預(yù)算，交審計(jì)局審核，轉(zhuǎn)交財(cái)政委員會執(zhí)行。財(cái)政委員會的收支賬目，每天要刊登財(cái)務(wù)報(bào)告。凡財(cái)政委員個人發(fā)生虧空，由其所屬工會擔(dān)負(fù)連帶責(zé)任。

《審計(jì)局組織法》規(guī)定：審計(jì)局有權(quán)對省港罷工委員會以下各機(jī)關(guān)所有經(jīng)常費(fèi)用進(jìn)行審計(jì)。如發(fā)現(xiàn)各機(jī)關(guān)之進(jìn)支數(shù)目及購辦物件有舞弊行為，應(yīng)即據(jù)實(shí)呈報(bào)省港罷工委員會查辦。審計(jì)局每日要將審計(jì)的數(shù)目單據(jù)表，呈報(bào)省港罷工委員會備查。同時，《保管拍賣處組織法》還規(guī)定：各方解來本處保管之船只貨物等，應(yīng)即發(fā)給收據(jù)，注明品名、件數(shù)、斤兩。經(jīng)罷工委員會所屬司法機(jī)關(guān)(會審處)判決充公者，得分類訂定底價，公開拍賣。價值50元以上者，該底價應(yīng)由審計(jì)局會同訂定。每星期應(yīng)將來往賬目送交審計(jì)局核算有無錯漏，然后轉(zhuǎn)呈省港罷工委員會發(fā)交《工人之路》公開登錄。

省港罷工委員會審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和組織法的制定，成為中共領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)制度的初步的嘗試和萌芽，為其后革命根據(jù)地審計(jì)制度的建立和經(jīng)濟(jì)活動的展開，提供了實(shí)踐的基礎(chǔ)。

二、蘇維埃政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的建立

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，中共領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)制度在各蘇區(qū)得到普遍建立。

在臨時中央政府建立之前，各地蘇維埃政府已較重視并相應(yīng)建立有審計(jì)制度。如1931年7月瓊崖蘇維埃政府發(fā)布的《組織財(cái)政支銷檢查委員會通令》提出：本政府為要各機(jī)關(guān)財(cái)政完全公開，以實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)群眾監(jiān)督賬目起見，特規(guī)定各級蘇維埃、各革命團(tuán)體以及紅軍各部，一律組織“財(cái)政支銷檢查委員會”，以檢查日常開支賬目是否依照預(yù)算、有無舞弊行為。同年7月，《鄂豫皖區(qū)蘇維埃臨時組織大綱》也規(guī)定：成立各級工農(nóng)監(jiān)委會。各級工農(nóng)監(jiān)委會與各級蘇維埃是平行機(jī)關(guān)，受代表大會指揮。其主要工作是工廠檢查、會計(jì)檢查、蘇維埃各種工作檢查，蘇維埃官僚腐化檢查……。如果是個人腐化官僚，則告訴同級蘇維埃淘汰；如果是整個蘇維埃官僚腐化，則報(bào)告上級監(jiān)委會和上級蘇維埃來整個改造。以上例舉的瓊崖蘇區(qū)的財(cái)政支銷檢查委員會，就是蘇維埃早期的審計(jì)組織，鄂豫皖蘇區(qū)的工農(nóng)監(jiān)委會，則是由監(jiān)委會執(zhí)行審計(jì)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。

1931年11月，中華蘇維埃共和國成立后，在建立統(tǒng)一的政治制度和軍事制度的同時，也建立起統(tǒng)一的財(cái)政管理制度和審計(jì)制度。建立財(cái)政制度和審計(jì)制度的必要性，主要是由于在武裝起義的初期，各地區(qū)在“打土豪分田地”的斗爭中，出現(xiàn)亂沒收亂征稅和開支無計(jì)劃的混亂現(xiàn)象。紅軍三大紀(jì)律中明確規(guī)定“一切繳獲要?dú)w公”，但是歸公的財(cái)物如何管理，給養(yǎng)如何發(fā)放，如果沒有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督制度，必然發(fā)生各自為政苦樂不均的現(xiàn)象。為了克服財(cái)政管理上的無政府狀態(tài)，杜絕貪污浪費(fèi)的弊端，必須建立起統(tǒng)一的財(cái)政管理機(jī)制，并以法制手段強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督制度。

在中央蘇區(qū)，對于統(tǒng)一財(cái)政管理與審計(jì)制度重要性的認(rèn)識，有一個逐步提高的過程；對于審計(jì)機(jī)關(guān)的地位和職權(quán)的提升，也是在實(shí)踐中不斷探索與改進(jìn)，并予以制度化、法治化。這一發(fā)展進(jìn)程，大體上經(jīng)歷以下三個階段：

(一)由財(cái)政部統(tǒng)一財(cái)政管理，在財(cái)政部內(nèi)設(shè)立審計(jì)處

1932年2月《中華蘇維埃共和國暫行財(cái)政條例》規(guī)定：1.為實(shí)行財(cái)政統(tǒng)一，一切國家稅權(quán)，概由國家財(cái)政機(jī)關(guān)(中央及各省縣區(qū)財(cái)政部)按照臨時中央政府所頒布的稅則征收。地方政府不得自行規(guī)定稅則或征收。2.各級財(cái)政機(jī)關(guān)，所有收入稅款，及政府經(jīng)營事業(yè)的收入款，或罰金或沒收的財(cái)產(chǎn)以及其他收入款項(xiàng)，概應(yīng)隨時轉(zhuǎn)送中央財(cái)政部，或中央財(cái)政部所指定的銀行。3.各級行政經(jīng)費(fèi)、各軍伙食雜用等經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)由各該部分的財(cái)政機(jī)關(guān)造具預(yù)算，交直接上一級財(cái)政機(jī)關(guān)審查，并報(bào)告中央財(cái)政部批準(zhǔn)。統(tǒng)依批準(zhǔn)之預(yù)算付款。

1932年8月《財(cái)政部暫行組織綱要》規(guī)定：財(cái)政部，在中央政府隸屬于人民委員會，稱財(cái)政人民委員部，“執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)政策，計(jì)劃歲入歲出，并管理國庫、稅收、公債、錢幣、會計(jì)、銀行、國有財(cái)產(chǎn)、合作社等事項(xiàng)”。中央財(cái)政人民委員部設(shè)立審計(jì)處，省財(cái)政部設(shè)審計(jì)科。“審計(jì)處掌管關(guān)于總預(yù)決算的審核，簿記之察查及審核國家預(yù)算之支出，國庫現(xiàn)金及存款事項(xiàng)”。

(二)在國家最高行政機(jī)關(guān)人民委員會和省執(zhí)行委員會之下，設(shè)立審計(jì)委員會

1933年9月，在人民委員會之下，成立審計(jì)委員會，審計(jì)委員會與財(cái)政部平行，同受人民委員會領(lǐng)導(dǎo)。同年12月通過的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃組織法(草案)》規(guī)定：省設(shè)審計(jì)委員會，隸屬于中央審計(jì)委員會，同時受省執(zhí)行委員會及其主席團(tuán)的指導(dǎo)與節(jié)制。省審計(jì)委員會的任務(wù)為：審核全省蘇維埃及其所屬各級蘇維埃財(cái)政收支預(yù)算與決算，審核財(cái)政機(jī)關(guān)的臨時收支賬目，并得向中央審計(jì)委員會提出該省的預(yù)算原則。省審計(jì)委員會如查出各級蘇維埃及地方部隊(duì)對于財(cái)政收支事項(xiàng)有違背法令，或不正當(dāng)?shù)氖虑闀r，得提出解決辦法于同級蘇維埃主席團(tuán)，并報(bào)告中央審計(jì)委員會。每當(dāng)審計(jì)年度終結(jié)，須將一年審計(jì)經(jīng)過報(bào)告中央審計(jì)委員會及省主席團(tuán)。對于下級蘇維埃財(cái)政收入事項(xiàng)認(rèn)為有調(diào)查之必要時，得派遣審核員進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。

(三)中央審計(jì)委員會升格為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)中央執(zhí)行委員會的直屬機(jī)構(gòu)

1934年1月，毛澤東主席代表臨時中央政府向第二次全國蘇維埃代表大會所作的政府工作報(bào)告中指出：“財(cái)政的支出，應(yīng)該根據(jù)節(jié)省的方針。應(yīng)該使一切政府工作人員明白，貪污和浪費(fèi)是極大的犯罪。反對貪污和浪費(fèi)的斗爭，過去有了些成績，以后還應(yīng)用力。”*《我們的經(jīng)濟(jì)政策》(1934年1月)，《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第134頁。根據(jù)這一精神，第二次全國蘇維埃代表大會為了充分發(fā)揮審計(jì)委員會的作用和權(quán)威，決定將中央審計(jì)委員會升格為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)中央執(zhí)行委員會的直屬機(jī)構(gòu)，在中央執(zhí)行委員會第一次會議上選舉阮嘯仙為中央審計(jì)委員會主任。這樣，就使得中央審計(jì)委員會同國家最高行政機(jī)關(guān)(人民委員會)、最高審判機(jī)關(guān)(最高法院)并列，置于中央執(zhí)行委員會及其主席團(tuán)的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，有權(quán)對政府一切行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、國家企業(yè)及群眾團(tuán)體的財(cái)政收支，獨(dú)立行使最高審計(jì)權(quán)，向中央執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

中央蘇維埃政府在建立審計(jì)制度的同時，為了懲罰貪污浪費(fèi)行為，1933年12月15日中央執(zhí)行委員會發(fā)布了《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為》的第二十六號訓(xùn)令，規(guī)定：(1)凡蘇維埃機(jī)關(guān)、國營企業(yè)及公共團(tuán)體的工作人員，利用自己地位，貪沒公款以圖私利者，貪污公款在500元以上者處死刑；貪污公款在500元以下者，分別判處五年以下監(jiān)禁，或半年以下強(qiáng)迫勞動。(2)上述工作人員因玩忽職守而浪費(fèi)公款，致使國家受到損失者，依其浪費(fèi)程度處以警告、撤銷職務(wù)以至一個月以上三年以下監(jiān)禁。依照上述規(guī)定，由蘇維埃法庭先后審理了一批貪污分子。如瑞金縣會計(jì)科長唐仁達(dá)，吞沒各機(jī)關(guān)上交的余款，并私賣大批公物，共貪污大洋2000余元，經(jīng)人民委員會批準(zhǔn)處以極刑。又如原總務(wù)廳長趙寶成，對于行政經(jīng)費(fèi)及所管建筑，從無節(jié)約觀念，更無正式預(yù)算，幾個月浪費(fèi)三四千元，并對屬下貪污行為毫無察覺。經(jīng)揭發(fā)，決定予以撤銷職務(wù)，并處罰苦工一年。

三、《中華蘇維埃共和國審計(jì)條例》的基本內(nèi)容

除了上述審計(jì)機(jī)構(gòu)在政府中地位的逐級提升和獨(dú)立審計(jì)權(quán)力的建立，蘇維埃審計(jì)制度演進(jìn)的另一重要內(nèi)容，是專門的審計(jì)條例的公布和審計(jì)制度的確立。

1934年2月20日，中央執(zhí)行委員會第2號命令公布《審計(jì)條例》19條。該條例比較全面地規(guī)定了審計(jì)立法的宗旨、審計(jì)機(jī)構(gòu)、各級審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)與分工，以及法定的審計(jì)程序。其基本內(nèi)容如下：

(一)為著保障蘇維埃財(cái)政政策的充分執(zhí)行，裁判檢舉貪污浪費(fèi)的行為，使財(cái)政收支適合于目前革命戰(zhàn)爭的需要，特制定本條例。中央審計(jì)委員會及分會，在執(zhí)行本條例時，須與中央、省、縣、市工農(nóng)檢察委員會取得密切聯(lián)系，使更能吸收廣大工農(nóng)群眾對于審計(jì)工作的意見。這里所指的工農(nóng)檢察委員會，兼具國家檢察機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)，它對于貪污罪犯或違法亂紀(jì)者，皆有提出刑事制裁或行政處分的權(quán)利。因此審計(jì)委員會必須與工農(nóng)檢察委員會相互配合，密切協(xié)作。

(二)各級蘇維埃財(cái)政收支的預(yù)算和決算，由中央財(cái)政人民委員部匯編，經(jīng)中央審計(jì)委員會審查，人民委員會通過，中央執(zhí)委會主席團(tuán)批準(zhǔn)。因此，要求各級蘇維埃政府必須按規(guī)定的會計(jì)季度編制預(yù)算、決算，并按規(guī)定的表式詳細(xì)填載，決算必附送單據(jù)，否則，中央審計(jì)委員會及其分會得拒絕審查。可見，審計(jì)各級政府的收支預(yù)決算，是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定的基本任務(wù)。因此必須做到：分工明確，制度嚴(yán)格，程序合法。

(三)由中央審計(jì)委員會審查的事項(xiàng)：(1)歲入歲出的總預(yù)決算。(2)全國行政費(fèi)的預(yù)決算。(3)海陸空軍的預(yù)決算。(4)關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的收支預(yù)決算。(5)由中央政府發(fā)補(bǔ)助費(fèi)的群眾團(tuán)體的預(yù)決算。

(四)由中央審計(jì)委員會分會審查的事項(xiàng)：(1)省蘇維埃及省一級機(jī)關(guān)、中央直屬市、縣及市、區(qū)蘇維埃的預(yù)決算。(2)各縣市蘇維埃的預(yù)決算。(3)地方武裝的預(yù)決算。(4)受中央審計(jì)委員會命令審查之件。

(五)中央審計(jì)委員會及分會審查決算后，認(rèn)為有浪費(fèi)或貪污行為而應(yīng)予處罰及應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任的，隨時報(bào)告該級主席團(tuán)執(zhí)行。分會還應(yīng)同時報(bào)告中央審計(jì)委員會。被處分人如有不服時，在分會被處分的應(yīng)提出辯明書，請求中央審計(jì)委員會審查；在中央審計(jì)委員會被處分的，也得提出辯明書請求再議，但均以一次為限。

(六)中央審計(jì)委員會及分會，須隨時檢查各機(jī)關(guān)現(xiàn)用簿記，如有不合格者，得通知該機(jī)關(guān)更正。還規(guī)定中央審計(jì)委員會及分會對于審計(jì)事項(xiàng)，在必要時，可以委托審查，受委托人或機(jī)關(guān)須將審查結(jié)果報(bào)告中央審計(jì)委員會或分會。

在當(dāng)時的歷史條件下，能夠制訂出這樣的審計(jì)條例，是十分難得的，它為日后各革命根據(jù)地的審計(jì)立法樹立了典范。

四、中央審計(jì)委員會的巡回審計(jì)初見實(shí)效

中央審計(jì)委員會成立后，立即制定審計(jì)規(guī)劃，主動對各機(jī)關(guān)進(jìn)行巡回審計(jì)，包括國家企業(yè)、中央機(jī)關(guān)、地方政府與群眾團(tuán)體，都在審計(jì)范圍之內(nèi)，并將審計(jì)結(jié)果在《紅色中華》上予以公布，取得初步實(shí)效。

(一)中央審計(jì)委員會于1934年3月3日作出《中央審計(jì)委員會稽核瑞金縣經(jīng)濟(jì)開支的總結(jié)》。該“總結(jié)”既表揚(yáng)其成績，也指出存在的問題。首先，指出他們在反浪費(fèi)斗爭中，已取得很大成績，縣行政經(jīng)費(fèi)節(jié)省三成，人員由300人減至104人。他們響應(yīng)《紅色中華》節(jié)省的號召，“實(shí)行自帶伙食和減吃二兩米等，也已有了成績。”同時積極完成擴(kuò)大紅軍、收集糧食各項(xiàng)任務(wù)。接著，指出工作的缺點(diǎn)：(1)縣的預(yù)算制度雖已建立，沒有發(fā)揮區(qū)蘇對于執(zhí)行財(cái)政政策的積極性。區(qū)鄉(xiāng)的節(jié)省運(yùn)動還未深入。(2)裁減人員未能更好地與提高工作效能聯(lián)系起來，并有人力分配不當(dāng)?shù)娜秉c(diǎn)。(3)檢舉貪污浪費(fèi)，追繳貪污款子6000多元，但卻未能把發(fā)生貪污的社會根源和防止貪污的方法，用來教育群眾，深入檢舉貪污份子。(4)縣審計(jì)委員會雖已成立并開始查賬工作，還應(yīng)號召工農(nóng)群眾學(xué)習(xí)管理自己的財(cái)政，發(fā)動群眾審查監(jiān)督財(cái)政工作。

(二)1934年3月27日《中央審計(jì)委員會審查國家企業(yè)會計(jì)的初步結(jié)論》。中央審計(jì)委員會用召開有關(guān)單位負(fù)責(zé)人開會的方式，或派突擊隊(duì)檢查下列單位的經(jīng)濟(jì)收支狀況，包括中央印刷廠、郵政總局、中央造幣廠、糧食調(diào)劑總局、貿(mào)易總局，并將檢查發(fā)現(xiàn)的問題和缺點(diǎn)，公布于眾，以監(jiān)督其及時改進(jìn)。

(三)1934年4月1日《中央審計(jì)委員會檢查互濟(jì)會、反帝擁蘇同盟財(cái)政收支的總結(jié)》。該“總結(jié)”指出發(fā)現(xiàn)以下問題：(1)拿救濟(jì)費(fèi)做機(jī)關(guān)開支。(2)會費(fèi)或募捐費(fèi)有被貪污浪費(fèi)者。(3)開支項(xiàng)目不適當(dāng)，行政經(jīng)費(fèi)開支過多。提出解決辦法為：(1)明確互濟(jì)會本身的任務(wù)，以此檢查各級互濟(jì)會的捐款和用途，是否得當(dāng)。(2)建立各級會計(jì)制度，發(fā)動群眾來監(jiān)督款項(xiàng)的保管和用途，絕對禁止移做機(jī)關(guān)開支。

(四)1934年《中央審計(jì)委員會審查三月份中央政府預(yù)算的總結(jié)》。中央審計(jì)委員會檢查了中央10個部，由總務(wù)廳召集各部工作人員組織突擊隊(duì)，相互到各部查閱賬目，幫助編制預(yù)決算。其中包括中央執(zhí)行委員會主席團(tuán)、人民委員會、中央審計(jì)委員會、最高法院的經(jīng)費(fèi)，都在檢查之列。指出裁減不必要的工作人員應(yīng)與改善工作方法相結(jié)合。裁減人員不能搞平均主義，而應(yīng)按照實(shí)際工作的需要和人員的工作能力來進(jìn)行。最后還提出許多部的首長，對本單位的預(yù)決算很少過問，有的對貪污犯罪行為，缺乏應(yīng)有警惕，致使貪污犯攜款潛逃，應(yīng)引以為戒。

此外，由中央審計(jì)委員會公布的檢查報(bào)告，還有1934年4月《中央審計(jì)委員會檢查中央三月份節(jié)省成績的結(jié)論》；1934年8月《中央審計(jì)委員會關(guān)于總衛(wèi)生部系統(tǒng)中五六月節(jié)省成績的總結(jié)》；1934年9月《中央審計(jì)委員會關(guān)于四月節(jié)省運(yùn)動總結(jié)》，等等。

綜觀中央蘇區(qū)實(shí)行的審計(jì)制度，雖然取得初步成效，但在推行過程中也受到無政府主義和游擊習(xí)氣的干擾，同時對于在戰(zhàn)爭環(huán)境下能否實(shí)行正規(guī)的預(yù)決算制度，曾存在很大的爭議。但有一點(diǎn)必須肯定，財(cái)政收支預(yù)決算必須實(shí)施，審計(jì)監(jiān)督制度必須堅(jiān)持；至于具體做法，可以采用因地制宜靈活多樣的規(guī)定，即實(shí)行原則性與靈活性相結(jié)合的方針。

五、為其后的審計(jì)立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

中央工農(nóng)紅軍長征到達(dá)陜北后，中央蘇維埃政府成立西北辦事處，國家審計(jì)委員會依然保留。1937年2月17日，中央財(cái)政部長林伯渠、國家審計(jì)委員會主席謝覺哉曾聯(lián)名發(fā)布《關(guān)于經(jīng)費(fèi)問題的通知》。

1937年“七七事變”后，為了聯(lián)合國民黨共同抗日，實(shí)行第二次國共合作，將中華蘇維埃西北辦事處改為陜甘寧邊區(qū)政府，八路軍、新四軍在日軍占領(lǐng)地區(qū)先后開辟了18個敵后抗日根據(jù)地，建立起各邊區(qū)的抗日民主政府。依照抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線總方針，在抗戰(zhàn)時期，中共沒有成立全國性的人民政權(quán)，當(dāng)然不可能組織國家審計(jì)委員會，而是在中共中央方針政策的統(tǒng)一指導(dǎo)下，由各地抗日民主政府依照各地區(qū)的特點(diǎn)，成立審計(jì)處或?qū)徲?jì)委員會，制定地區(qū)性的審計(jì)法規(guī)。

為了指導(dǎo)各地區(qū)的審計(jì)工作的開展，1940年，中共中央財(cái)政部參照《中華蘇維埃共和國審計(jì)條例》，起草《審計(jì)制度示范》41條，規(guī)定邊區(qū)政府最高審計(jì)機(jī)關(guān)為審計(jì)處，綜掌邊區(qū)政府及所屬各機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)之審計(jì)。審計(jì)處長“承邊區(qū)政府主席之命，并對參議會負(fù)責(zé)”。該文件還對審計(jì)機(jī)關(guān)各種工作流程、檢查抽查、巡回審計(jì)等的辦事規(guī)則，作了細(xì)致的規(guī)定。參照上述規(guī)定，各邊區(qū)政府先后制定了實(shí)施條例，如《陜甘寧邊區(qū)各分區(qū)縣市審計(jì)工作暫行規(guī)程》(1941年)；《晉察冀軍區(qū)司令部、晉察冀邊區(qū)行政委員會關(guān)于組織審計(jì)委員會的決定》(1942年8月)；《山東省審計(jì)處暫行組織條例》(1942年6月)；《晉冀魯豫邊區(qū)太岳區(qū)行署暫行審計(jì)制度》(1945年)等。總之，抗日戰(zhàn)爭時期，在政治斗爭、軍事斗爭、經(jīng)濟(jì)斗爭尖銳復(fù)雜，財(cái)政經(jīng)濟(jì)極端困難的形勢下，中共領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)等根據(jù)地的審計(jì)機(jī)構(gòu)，幾經(jīng)變化，審計(jì)工作在節(jié)約開支，克服經(jīng)濟(jì)困難和支持抗戰(zhàn)方面發(fā)揮了積極作用。*參見李金華：《中國審計(jì)史》(第2卷)，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第273頁。

進(jìn)入解放戰(zhàn)爭后，解放區(qū)面積增加、軍隊(duì)規(guī)模擴(kuò)大，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了較大幅度的增長。隨著部隊(duì)規(guī)模的擴(kuò)大以及其他開支增加，增大了財(cái)政壓力。而且各大中城市相繼解放，工業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷壯大，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生較大變化，這個時候各解放區(qū)的財(cái)政和金融制度各自為政、分割不統(tǒng)一的狀態(tài)，迫切需要解決。因此，有必要和可能建立統(tǒng)一的財(cái)政金融制度。1947年4月中共中央在河北邯鄲召開了財(cái)經(jīng)會議，為華北財(cái)政統(tǒng)一做前期準(zhǔn)備。9月，成立華北財(cái)經(jīng)辦事處，負(fù)責(zé)華北各解放區(qū)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，并負(fù)責(zé)對其他解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的指導(dǎo)，組建了以董必武為主任的華北財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(兼管審計(jì))。

在這個時期，雖然各解放區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，但對財(cái)政的監(jiān)督都延續(xù)和發(fā)展了抗日戰(zhàn)爭時期行之有效的審計(jì)制度。特別是隨著解放戰(zhàn)爭的節(jié)節(jié)勝利，財(cái)政經(jīng)濟(jì)和審計(jì)工作的制度化、正規(guī)化和統(tǒng)一化問題開始提上議事日程。例如陜甘寧邊區(qū)政府、陜甘寧晉綏聯(lián)防軍區(qū)司令部、中國共產(chǎn)黨西北中央局于1948年10月聯(lián)合發(fā)布命令，頒布了《陜甘寧晉綏邊區(qū)暫行審計(jì)條例》5章20條。這是不同根據(jù)地之間的財(cái)政經(jīng)濟(jì)一體化的必然結(jié)果，也是解放區(qū)持續(xù)擴(kuò)大、軍事斗爭順利開展的形勢反映。

1948年，中共中央決定成立華北財(cái)經(jīng)委員會(兼管審計(jì)工作)，統(tǒng)一華北、西北、華東三個解放區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作。1949年2月24日和5月20日，華北人民政府發(fā)布《華北區(qū)暫行審計(jì)規(guī)程》和《華北區(qū)暫行審計(jì)規(guī)程施行細(xì)則(草案)》，規(guī)定華北財(cái)經(jīng)委員會為全區(qū)監(jiān)督總預(yù)算的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，由華北區(qū)、行署(省)市、縣三級審計(jì)機(jī)構(gòu)具體辦理審計(jì)事務(wù)。該規(guī)程不僅僅是對中央蘇區(qū)以來的審計(jì)立法和行政經(jīng)驗(yàn)的一次總結(jié)，也可以視作是下啟了新中國建國以后的審計(jì)立法。中共中央對于華北人民政府所賦予的時代任務(wù)，就是預(yù)演和彩排全國統(tǒng)一的中央人民政府。這些審計(jì)工作的制度設(shè)計(jì)、立法內(nèi)容及執(zhí)行，都為新中國的建立作出了重要的貢獻(xiàn)。

六、幾點(diǎn)啟示和建議

綜觀中華蘇維埃政府建立審計(jì)制度的過程，雖然實(shí)施的時間并不長，后因工農(nóng)紅軍撤離中央根據(jù)地而被迫中止，但從這段歷史實(shí)踐中我們可以獲得以下幾點(diǎn)啟示：

第一，凡是有財(cái)政收支的地方，必須建立財(cái)政主管機(jī)關(guān)，并實(shí)行收支預(yù)決算制度；在建立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的同時，必須建立相應(yīng)的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)監(jiān)督制度，以免產(chǎn)生財(cái)政混亂，并能及時發(fā)現(xiàn)貪腐弊端。

第二，在審計(jì)體制的建設(shè)上，中央蘇維埃政府將國家審計(jì)機(jī)關(guān)置于最高權(quán)力機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)之下，是一項(xiàng)歷史性的創(chuàng)舉，值得進(jìn)一步研究和借鑒。實(shí)踐證明，開始時將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)在財(cái)政部內(nèi)，或者置于政府行政長官領(lǐng)導(dǎo)之下，雖然審計(jì)機(jī)關(guān)在審核收支賬目方面也能發(fā)揮一定的作用，但是，對于深層次的問題，例如行政長官的越權(quán)決策或違規(guī)批示，卻難以進(jìn)行直接糾正；至于審計(jì)人員越級申訴，更是難以兌現(xiàn)。若像中央蘇區(qū)后期那樣，將審計(jì)機(jī)關(guān)脫離行政體系，直接隸屬于國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)就可以依法對任何機(jī)關(guān)(包括人民委員會及財(cái)政部)、團(tuán)體、軍隊(duì)及公營企業(yè)獨(dú)立行使審計(jì)職權(quán)，并得向國家權(quán)力機(jī)關(guān)提出對違法違紀(jì)者的處分意見。這既是一項(xiàng)杜絕貪污腐化及違法亂紀(jì)行為的有效舉措，也是一項(xiàng)體現(xiàn)依法治國原則的重大組織建設(shè)。

第三，審計(jì)機(jī)關(guān)對所有機(jī)關(guān)單位的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行定期或不定期的巡回檢查或突擊查賬，并將審計(jì)結(jié)果予以及時公布，這對于增加審計(jì)工作的透明度，實(shí)現(xiàn)群眾性的審計(jì)監(jiān)督，也是一項(xiàng)重要的歷史經(jīng)驗(yàn)。從《紅色中華》公布的幾件審計(jì)報(bào)告來看，中央審計(jì)委員會在不太長的時間內(nèi)，對中央所屬各單位(上至中央執(zhí)委會主席團(tuán)，下至群眾團(tuán)體互濟(jì)會，尤其包括審計(jì)委員會自身)的經(jīng)費(fèi)開支，一律進(jìn)行普遍審計(jì)，體現(xiàn)了法律面前一律平等的原則。這些審計(jì)總結(jié)公布之后，引起了各界人民的關(guān)注和贊許，獲得很好的社會效應(yīng)。

我們今天重溫中央蘇區(qū)審計(jì)工作的歷史經(jīng)驗(yàn)，對于學(xué)習(xí)貫徹中共十八大提出的“建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)”，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》具體要求實(shí)行“強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，健全政府內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制，加強(qiáng)對權(quán)力部門的監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督”。為了實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力的制約機(jī)制，必須改革審計(jì)監(jiān)督制度。2016年12月，中央軍委主席習(xí)近平簽署命令發(fā)布新修訂的《軍隊(duì)審計(jì)條例》，該條例“強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職權(quán)，規(guī)定軍隊(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)辦理審計(jì)事項(xiàng)時，可依法行使調(diào)查取證、查詢存款、處理處罰、公布結(jié)果、提請協(xié)助等職權(quán)，應(yīng)當(dāng)將發(fā)現(xiàn)的財(cái)經(jīng)違法違紀(jì)問題移送紀(jì)檢部門和檢察機(jī)關(guān)調(diào)查處理”。*《中央軍委主席習(xí)近平簽署命令發(fā)布新修訂的〈軍隊(duì)審計(jì)條例〉》，《光明日報(bào)》2016年12月22日，第1版。這是我國審計(jì)立法的新發(fā)展。

根據(jù)新形勢發(fā)展的需要，參照革命根據(jù)地審計(jì)立法的歷史經(jīng)驗(yàn)，我們建議：(1)在全國人民代表大會常務(wù)委員會之下，設(shè)立中央審計(jì)委員會(或在國家監(jiān)察院內(nèi)設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu))，獨(dú)立行使最高審計(jì)權(quán)力，向人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。(2)審計(jì)委員會要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，與紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)相配合，主動出擊，定期不定期地向中央與地方的一切機(jī)關(guān)單位進(jìn)行巡回檢查，并將巡視報(bào)告公之于眾，以之加強(qiáng)群眾性的審計(jì)監(jiān)督。

責(zé)任編輯：何友良

The Audit System of Chinese Soviet Government and Its Enlightenment

Zhang Xipo Huang Donghai

In 1926, the Central Committee of the Communist Party of China published "The Notice of Eliminating All Corrupt Officials"; appointed special auditors and built the initial audit system. In 1933, the government of Chinese Soviet Republic decided to establish an auditing committee and then promoted it to the department directly under Central Executive Committee which was the organ of supreme power. The Central Auditing Committee(CAC) was authorized the independent exercise of powers within the framework of the law by which it meant CAC could organize the circuit audition of offices, groups as well as companies and publish its results, through which it acquired great success in the society. All these helped to lay a solid foundation for the establishment of the subsequent audit system and had the important significance and enlightenment so far.

the government of Chinese Soviet Republic; Central Auditing Committee; circuit audition

10.16623/j.cnki.36-1341/c.2017.02.004

張希坡，男，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、革命根據(jù)地法制研究所所長；黃東海，男，南昌大學(xué)法學(xué)院地方立法研究中心研究人員、中國人民大學(xué)革命根據(jù)地法制研究所研究人員，博士后。(北京 100872)

國家社科基金特別委托項(xiàng)目“革命根據(jù)地法律文獻(xiàn)整理與研究”(10@ZH027)