社區(qū)治理中的黨政同構(gòu)效用
——基于北京市三個(gè)社區(qū)工作實(shí)踐的對(duì)比分析*

社區(qū)治理中的黨政同構(gòu)效用
——基于北京市三個(gè)社區(qū)工作實(shí)踐的對(duì)比分析*

田棟

社區(qū)治理；黨政同構(gòu)；治理能力；支持機(jī)制

近年來(lái)隨著市場(chǎng)化、城市化進(jìn)程的加速，中國(guó)城市管理體制逐漸從“單位制”向更具活力和多樣性的“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變。社會(huì)流動(dòng)的加劇和城市新社區(qū)的快速建立，使城市居民居住空間和工作空間的分離成為常態(tài)，從而帶來(lái)一系列不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社區(qū)管理內(nèi)容的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。居民的權(quán)利意識(shí)逐漸開(kāi)始上升，相應(yīng)而來(lái)，社區(qū)管理體制也在適應(yīng)這種變化進(jìn)行大范圍變革。“治理”取代“管理”成為社區(qū)建設(shè)的根本價(jià)值目標(biāo)。但為適應(yīng)社區(qū)形態(tài)變化而出現(xiàn)的社區(qū)“治理”機(jī)制，依然沿襲自計(jì)劃時(shí)代開(kāi)始的黨政同構(gòu)模式，但與以往相比，黨政同構(gòu)模式在社區(qū)治理中的運(yùn)作機(jī)制及其效用出現(xiàn)變化。基于以上判斷，本文從治理概念的內(nèi)涵出發(fā)，選取三個(gè)社區(qū)進(jìn)行對(duì)比分析，試圖繪制北京市社區(qū)治理的現(xiàn)狀圖景；通過(guò)對(duì)于現(xiàn)狀的具體分析，尋求影響社區(qū)治理能力提升的關(guān)鍵因素，進(jìn)而有針對(duì)性地提出相關(guān)對(duì)策建議。

序 言

從規(guī)范研究的角度來(lái)看，治理概念強(qiáng)調(diào)居民與國(guó)家正式制度之間的雙向互動(dòng)關(guān)系，亦即公共權(quán)力和公民權(quán)利的共生共治關(guān)系。“治理”既有傳統(tǒng)意義上政府對(duì)居民的單向管理，也有居民參與社會(huì)建設(shè)和公共管理過(guò)程的內(nèi)容。在我國(guó)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，治理概念的提出需要國(guó)家正式組織(黨的組織體系、政府組織)在理念、機(jī)制方面進(jìn)行全方位轉(zhuǎn)變以適應(yīng)社會(huì)形式的發(fā)展。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，從國(guó)家制度的層面對(duì)治理體系的完善和治理能力的提升提出更高的改革要求。社區(qū)組織作為國(guó)家正式組織中與民眾互動(dòng)最為頻繁、直接面對(duì)民眾訴求的基層組織，“在實(shí)現(xiàn)黨對(duì)社會(huì)有效整合戰(zhàn)略中具有重要地位”；[1]其治理能力和治理績(jī)效是影響治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要因素。社區(qū)黨組織作為黨的組織體系在基層的“戰(zhàn)斗堡壘”，在居民自治基礎(chǔ)上依靠自身的組織優(yōu)勢(shì)有效擴(kuò)充了國(guó)家治理的廣度和深度，在基層社會(huì)治理中具有領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在應(yīng)對(duì)城市新階層興起所帶來(lái)的系列挑戰(zhàn)過(guò)程中，以社區(qū)黨組織為主體的社區(qū)治理架構(gòu)、社區(qū)基層組織的工作運(yùn)行機(jī)制、社區(qū)黨員/積極分子對(duì)基層組織的支持機(jī)制、疏離社區(qū)黨組織的黨員/居民自組織活動(dòng)共同形成社區(qū)治理的分析框架。基于上述判斷，在有關(guān)部門(mén)幫助下結(jié)合研究需要，選取海淀區(qū)西三旗街道F社區(qū)、豐臺(tái)區(qū)宛平城街道C社區(qū)和西城區(qū)月壇街道S社區(qū)三個(gè)具有典型性的社區(qū)來(lái)對(duì)比分析，其中S社區(qū)作為西城區(qū)選報(bào)的優(yōu)秀社區(qū)，代表具有單位制屬性的熟人社區(qū)；F社區(qū)是近年來(lái)形成的新建社區(qū)，城市新階層居民較多；C社區(qū)代表新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中形成的村改居新建社區(qū)。

一、社區(qū)治理架構(gòu)：社區(qū)治理中的基層組織

社區(qū)治理的主體包含社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)兩個(gè)組織。按照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，居委會(huì)作為基層群眾自治性組織，是居民行使憲法賦予的自治權(quán)和民主管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)權(quán)力的法定組織。居委會(huì)成員由居民選舉產(chǎn)生。同時(shí)在社區(qū)中，社區(qū)黨組織作為執(zhí)政黨在基層的末梢，按照《黨章》規(guī)定，是社區(qū)組織和社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。兩者在權(quán)力關(guān)系方面具有顯著區(qū)別，居委會(huì)是自下而上的居民賦權(quán)，而社區(qū)黨組織是執(zhí)政黨自上而下的組織賦權(quán)；在這種制度安排中，與農(nóng)村類似，城市社區(qū)同樣出現(xiàn)“以選舉為代表的‘自下而上’的變量被嵌入到‘自上而下’的權(quán)威結(jié)構(gòu)之中，從而形成了‘自下而上’與‘自上而下’兩種邏輯的相互并存”的狀況。[2]為解決兩種權(quán)力關(guān)系可能的沖突與不協(xié)調(diào)，在社區(qū)工作實(shí)踐中，北京市采取的辦法是建立社區(qū)黨組織與居委會(huì)之間的組織同構(gòu)模式，即在組織關(guān)系上，兩者都要接受街道組織的領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)黨組織接受街道黨(工)委領(lǐng)導(dǎo)，居委會(huì)在街道辦事處指導(dǎo)下開(kāi)展工作。社區(qū)黨組織書(shū)記兼任居委會(huì)主任的狀況較為常見(jiàn)。

在調(diào)研的三個(gè)社區(qū)中，居委會(huì)主任都由所在社區(qū)黨支部書(shū)記或黨委書(shū)記擔(dān)任；但居委會(huì)成員并不完全是黨員。按照《關(guān)于北京市第九屆社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉工作的意見(jiàn)》的規(guī)定，北京市“提倡和鼓勵(lì)按照民主程序?qū)⑸鐓^(qū)黨組織負(fù)責(zé)人推選為社區(qū)居民選舉委員會(huì)主任，將社區(qū)黨組織書(shū)記通過(guò)民主程序選舉為社區(qū)居民委員會(huì)主任，將社區(qū)黨組織成員選舉為社區(qū)居民委員會(huì)成員”，力圖“實(shí)現(xiàn)每個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)中都有黨員的目標(biāo)”。因此，社區(qū)黨組織與居委會(huì)的組織同構(gòu)不僅體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)層面的兼任，也體現(xiàn)在兩者內(nèi)部成員的交叉任職。通常情況下，每個(gè)社區(qū)都存在社區(qū)黨委/黨支部成員擔(dān)任居委會(huì)委員職務(wù)的狀況。在調(diào)研的三個(gè)社區(qū)中，每個(gè)居委會(huì)中都有一半以上的委員是社區(qū)黨組織成員；其中西三旗街道F社區(qū)居委會(huì)7名成員全部是社區(qū)黨員。

社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)的組織同構(gòu)決定了社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社區(qū)黨組織書(shū)記通常由上級(jí)組織提名產(chǎn)生，近年來(lái)為進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主，社區(qū)黨組織書(shū)記也要經(jīng)由社區(qū)黨員的選舉產(chǎn)生。在實(shí)踐中，上級(jí)提名的黨組織書(shū)記都能夠在選舉中當(dāng)選。不僅如此，在居委會(huì)選舉中，社區(qū)黨支部書(shū)記也能夠當(dāng)選居委會(huì)主任。在調(diào)研訪談中，豐臺(tái)區(qū)的一位組工干部談到在她從事工作的十年里，“無(wú)論是社區(qū)黨支部選舉還是居委會(huì)選舉，還沒(méi)有遇到過(guò)組織提名的人選在選舉中落選的狀況”*訪談,豐臺(tái)區(qū)某街道組織部長(zhǎng),2014年10月11日。。這從側(cè)面反映了即使存在研究者擔(dān)心的居民選舉自主性增多的狀況，執(zhí)政黨的組織意圖還是能夠順利得到實(shí)現(xiàn)。這體現(xiàn)了執(zhí)政黨在社區(qū)仍具有高水平的動(dòng)員能力。

二、社區(qū)黨組織工作運(yùn)行機(jī)制：動(dòng)員能力的差別化

社區(qū)黨組織與居民自治組織的組織同構(gòu)決定了在社區(qū)治理實(shí)踐中，兩者工作步驟和工作目標(biāo)的同一性。居委會(huì)承擔(dān)的維持治安、公共安全、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生等職能工作的開(kāi)展都離不開(kāi)社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和支持。事實(shí)上由于在現(xiàn)行體制中存在的“壓力型”特征，社區(qū)居委會(huì)日益成為上級(jí)政府行政管理的延伸，承接大量來(lái)自上級(jí)組織的交辦事項(xiàng)，特別是近年來(lái)在社區(qū)中廣泛推行的“網(wǎng)格化管理”工作，進(jìn)一步加重了居委會(huì)在網(wǎng)格管理中的行政化色彩。但是由于居委會(huì)自身人力、物力、財(cái)力均較為有限，而承接的上級(jí)組織交辦事項(xiàng)卻比較多，能力、資源的不匹配造成居委會(huì)必須依靠社區(qū)黨組織去動(dòng)員社區(qū)黨員參與社區(qū)治理來(lái)彌補(bǔ)自身的不足。因此在社區(qū)治理實(shí)踐中，在社區(qū)層面被社區(qū)黨組織動(dòng)員而進(jìn)行廣泛參與的居民大多數(shù)是社區(qū)黨員*社區(qū)黨員指居住在本社區(qū)、組織關(guān)系在社區(qū)的居民黨員。。

例如在西城區(qū)月壇街道S社區(qū)，9 540名居民中共有黨員2 500余人，其中組織關(guān)系在社區(qū)的黨員有257人；依靠社區(qū)黨委下轄的三個(gè)支部和支部下屬的黨員樓門(mén)長(zhǎng)隊(duì)伍，建立起高效的社區(qū)黨員支持機(jī)制，很多具體工作要在社區(qū)黨員的協(xié)同之下去完成。比如登記流動(dòng)人口信息、完成人口普查工作、在黨和國(guó)家重大活動(dòng)時(shí)期維持社會(huì)治安等工作都要依靠社區(qū)黨員隊(duì)伍來(lái)參與，以彌補(bǔ)人力的不足。按照社區(qū)黨委成員W某的說(shuō)法：“日常工作的開(kāi)展依靠居委會(huì)這幾個(gè)人遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不必說(shuō)上級(jí)要來(lái)檢查評(píng)比的任務(wù)事項(xiàng)有多少，僅僅是處理日常居民之間的糾紛，靠居委會(huì)7、8個(gè)人都做不完”*訪談,西城區(qū)S社區(qū)黨委,2014年11月3日。。這種狀況在調(diào)研的其他社區(qū)同樣存在。在調(diào)研期間恰逢C社區(qū)剛剛完成一項(xiàng)中央領(lǐng)導(dǎo)出席的重大政治活動(dòng)的保障工作；按照上級(jí)政府要求，C社區(qū)要全面清查活動(dòng)周邊地區(qū)居民建筑，排查安全隱患；工作細(xì)致事項(xiàng)要求中就有“街面不能出現(xiàn)貓、狗等蓄養(yǎng)動(dòng)物”。在有限的期限內(nèi)完成入戶排查工作并勸說(shuō)居民管理好家養(yǎng)動(dòng)物，必須依靠社區(qū)黨員去完成。按照C社區(qū)干部的說(shuō)法：“沒(méi)有社區(qū)黨員幫助工作，這項(xiàng)任務(wù)就不可能完成”*訪談,豐臺(tái)區(qū)C社區(qū)工作人員,2014年10月11日。。街道組工部門(mén)負(fù)責(zé)人在談到此事時(shí)也認(rèn)為：“C社區(qū)黨支部在日常工作中就比較注意發(fā)揮社區(qū)黨員的作用，愈是到重大活動(dòng)時(shí)期，這種作用的發(fā)揮就至關(guān)重要”*訪談,豐臺(tái)區(qū)某街道組織部長(zhǎng),2014年10月11日。。

兩者人員的高度重合性也決定了很難嚴(yán)格區(qū)分社區(qū)工作究竟是由黨組織開(kāi)展還是居委會(huì)開(kāi)展，實(shí)際上在社區(qū)中無(wú)論是居民本身還是社區(qū)工作人員都認(rèn)為沒(méi)有必要進(jìn)行區(qū)分。在訪談中不只一位社區(qū)居民認(rèn)為社區(qū)黨組織和居委會(huì)是同一組織，按照一位居民(非黨員)的說(shuō)法：這兩個(gè)組織“應(yīng)該是一家”*訪談,海淀區(qū)F社區(qū)居民,2014年10月17日。，而一位社區(qū)居委會(huì)成員(同時(shí)也是社區(qū)支部成員)認(rèn)為“工作都是我們做的，不管是開(kāi)展黨務(wù)活動(dòng)還是居委會(huì)工作，只要是上級(jí)要求的，都要靠我們?nèi)プ觥?訪談,海淀區(qū)F社區(qū)干部,2014年10月17日。。居民和社區(qū)工作人員的說(shuō)法說(shuō)明在社區(qū)，日常工作的開(kāi)展并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)別各自組織的工作范圍。這樣的做法可能出于節(jié)省成本的需要，在經(jīng)費(fèi)有限的狀況下似乎沒(méi)有必要重復(fù)開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)。但這種做法同時(shí)也隱含不利的一面，社區(qū)黨組織并沒(méi)有主動(dòng)將自身角色從社區(qū)工作中分離，這對(duì)于培育社區(qū)黨員的黨員意識(shí)、強(qiáng)化社區(qū)黨組織動(dòng)員能力，進(jìn)而提升治理能力的目標(biāo)是不利的。

比如在海淀區(qū)的兩個(gè)中產(chǎn)階層較多的社區(qū)進(jìn)行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)比例社區(qū)黨員很少參加社區(qū)黨組織活動(dòng)，對(duì)于黨組織的號(hào)召、要求并不積極。在這些不愿參加社區(qū)黨組織活動(dòng)的社區(qū)黨員中，一些人曾經(jīng)參加過(guò)次數(shù)有限的由居委會(huì)組織的活動(dòng)，一些人在社區(qū)居民自組織活動(dòng)中比較活躍，不但參與活動(dòng)而且主動(dòng)組織活動(dòng)。在談到?jīng)]有積極履行黨員義務(wù)、參與社區(qū)黨組織活動(dòng)的原因時(shí)，一位30歲黨員的回答較具有代表性。他認(rèn)為“首先是平時(shí)就很少與居委會(huì)打交道，也不了解社區(qū)黨組織開(kāi)展過(guò)哪些組織活動(dòng)”；而自己參加的社區(qū)活動(dòng)都是“自己感興趣的體育活動(dòng)和休閑活動(dòng)”*訪談,海淀區(qū)F社區(qū)黨員,2014年10月18日。。對(duì)于這種黨員疏離社區(qū)黨組織的狀況可以從多個(gè)方面來(lái)加以解釋(例如活動(dòng)吸引力不夠、缺少時(shí)間參與)，但無(wú)論從哪個(gè)角度進(jìn)行解釋，都可以確定社區(qū)黨組織自身角色的不清晰是造成這種狀況的原因之一。在理想狀況下，支部組織與轄區(qū)黨員之間聯(lián)結(jié)的緊密度應(yīng)高于社區(qū)組織與非黨員居民的聯(lián)結(jié)緊密度；但現(xiàn)實(shí)情況并非如此。

總體而言，依照調(diào)研社區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，社區(qū)黨組織工作機(jī)制具有兩方面顯著特征。一方面，社區(qū)干部對(duì)自身工作的評(píng)價(jià)都比較高，認(rèn)為社區(qū)工作成績(jī)很多。在人力、財(cái)力有限的情況下，能夠完成街道交辦的各項(xiàng)行政任務(wù)、處理解決社區(qū)內(nèi)部各類利益沖突、完成重大活動(dòng)期間的各種政治任務(wù)并不容易。這些成績(jī)的取得離不開(kāi)社區(qū)黨員和積極分子的踴躍支持。另一方面，社區(qū)中還存在著一些黨員對(duì)社區(qū)活動(dòng)參與不積極、游離于社區(qū)黨組織之外的現(xiàn)象，特別是社區(qū)中知識(shí)化程度較高、收入水平較高、年齡在30—40歲之間的年輕黨員，參與社區(qū)黨組織活動(dòng)的熱情不高，更樂(lè)于參與社區(qū)自組織活動(dòng)。這種社區(qū)工作“一頭冷一頭熱”的狀況，在一些干部看來(lái)主要是由于“社區(qū)活動(dòng)對(duì)青年人吸引力不足”，一位街道組織部長(zhǎng)談到“時(shí)代發(fā)展變化這么快，五六十歲的社區(qū)干部和三四十歲的年輕人之間興趣點(diǎn)肯定不同，年輕人喜歡的，這些老年人可能都不懂得到底是什么”*訪談,豐臺(tái)區(qū)某街道組織部長(zhǎng),2014年10月11日。。

三、社區(qū)黨組織支持機(jī)制：社區(qū)黨員/積極分子的角色

社區(qū)內(nèi)不同群體對(duì)社區(qū)黨組織活動(dòng)的參與程度不同說(shuō)明社區(qū)黨組織在不同群體間存在著差別化的動(dòng)員能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)中能夠積極參與活動(dòng)的人群是與社區(qū)干部同年齡段的退休人員群體。在月壇街道S社區(qū)，由于多數(shù)社區(qū)黨員是國(guó)家部委的退休干部，其中51%的黨員具有大專以上學(xué)歷。社區(qū)黨組織根據(jù)這種情況著力發(fā)展社區(qū)學(xué)習(xí)活動(dòng)，動(dòng)員老干部參與社區(qū)講堂，并通過(guò)社區(qū)講堂進(jìn)一步開(kāi)發(fā)老年人較為喜歡的健康知識(shí)講座等社區(qū)活動(dòng)，從而達(dá)到帶動(dòng)整個(gè)社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)的目標(biāo)。在西三旗街道F社區(qū)，存在很多退休后從外地來(lái)到北京照顧家庭第三代的老年居民，社區(qū)黨組織根據(jù)這些居民空閑時(shí)間多、融入本地社區(qū)意愿強(qiáng)的特點(diǎn)有針對(duì)性地組建樓門(mén)黨員小組，發(fā)動(dòng)在社區(qū)中比較活躍的外地來(lái)京退休黨員擔(dān)任黨員小組組長(zhǎng)，通過(guò)這種建立平臺(tái)的做法充分使用這些外地來(lái)京黨員的社會(huì)資本*外來(lái)黨員的同鄉(xiāng)關(guān)系、鄰里關(guān)系、以及共同參與小區(qū)活動(dòng)的經(jīng)歷都是可以使用的社會(huì)資本來(lái)源。，在外來(lái)人口中快速建立了社區(qū)活動(dòng)的參與基礎(chǔ)。

搭建平臺(tái)，開(kāi)展適合居民特點(diǎn)的社區(qū)活動(dòng)是強(qiáng)化動(dòng)員能力的關(guān)鍵；但要保證活動(dòng)開(kāi)展的長(zhǎng)效化，讓社區(qū)黨員、積極分子能夠長(zhǎng)期保持參與社區(qū)活動(dòng)的熱情并非易事。為增強(qiáng)社區(qū)黨員和積極分子參與社區(qū)活動(dòng)、支持社區(qū)組織目標(biāo)的積極性，進(jìn)一步強(qiáng)化動(dòng)員能力，社區(qū)黨組織會(huì)在不違反規(guī)定的條件下，盡可能為積極分子提供各種優(yōu)先享受公共服務(wù)的便利機(jī)會(huì)；或直接給予資金補(bǔ)貼。享受低保、困難救濟(jì)金和慰問(wèn)金、供暖費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)、公租房申請(qǐng)等社區(qū)組織能夠主導(dǎo)的公共服務(wù)對(duì)一些居民特別是生活存在困難的失業(yè)人員和退休人員、困難黨員而言具有很強(qiáng)的吸引力。社區(qū)黨組織開(kāi)展的社會(huì)志愿活動(dòng)如每季度都要進(jìn)行的“學(xué)雷鋒”志愿日、創(chuàng)建文明城區(qū)期間的道路治安維護(hù)、安全隱患排查工作基本上都要依靠社區(qū)內(nèi)的低保戶和退休黨員來(lái)完成。

對(duì)社區(qū)黨員、積極分子進(jìn)行利益激勵(lì)來(lái)鼓勵(lì)他們參加社區(qū)活動(dòng)僅僅依靠社區(qū)組織有限的經(jīng)費(fèi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在調(diào)研中了解到，社區(qū)黨組織和居委會(huì)能夠利用各自的工作需要向上級(jí)組織申請(qǐng)新的資金彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，社區(qū)中的居民自組織協(xié)會(huì)例如婦女協(xié)會(huì)、志愿者聯(lián)合會(huì)也能夠在社區(qū)黨組織指導(dǎo)下從主管機(jī)構(gòu)如婦聯(lián)、民政部門(mén)爭(zhēng)取到相當(dāng)比例的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。這些計(jì)劃外的經(jīng)費(fèi)通常會(huì)由社區(qū)黨組織在相關(guān)部門(mén)監(jiān)督下使用到各種社區(qū)活動(dòng)中。社區(qū)干部認(rèn)為這種做法非常好，能夠兼顧實(shí)現(xiàn)滿足居民需要和開(kāi)展參與度高的居民活動(dòng)兩大目標(biāo)；無(wú)論是對(duì)居民，還是對(duì)于社區(qū)黨組織、上級(jí)部門(mén)來(lái)說(shuō)，“這些錢(qián)都花在了刀刃上，解決了大問(wèn)題”*訪談,海淀區(qū)F社區(qū)干部,2014年10月17日。。

上述做法對(duì)于具有較強(qiáng)資金議價(jià)能力的社區(qū)而言是高效便捷的塑造居民支持的重要手段；但對(duì)于議價(jià)能力有限的社區(qū)而言，當(dāng)向上級(jí)部門(mén)爭(zhēng)取的經(jīng)費(fèi)有限時(shí)，社區(qū)黨組織會(huì)創(chuàng)造性尋找、建立新的資金提供方式來(lái)爭(zhēng)取社區(qū)黨員、積極分子的支持。例如在C社區(qū)，由于是在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中新建立的“村改居”社區(qū)，農(nóng)民上樓之后尋找新的工作機(jī)會(huì)并不容易。失業(yè)人口較多的現(xiàn)實(shí)對(duì)于社區(qū)黨組織來(lái)說(shuō)無(wú)疑是加大了開(kāi)展工作的難度。針對(duì)這種情況，社區(qū)黨支部基于解決失業(yè)人口就業(yè)問(wèn)題的需要，注冊(cè)成立物業(yè)保潔公司，吸納社區(qū)內(nèi)的失業(yè)人口在公司中就業(yè)。在社區(qū)黨支部的堅(jiān)持下上級(jí)街道組織出于扶危濟(jì)困的考慮幫助該公司在轄區(qū)內(nèi)擴(kuò)張業(yè)務(wù)范圍，保證該公司能夠獲得長(zhǎng)期的穩(wěn)定盈利。在具備穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)上，社區(qū)黨支部依靠物業(yè)保潔公司在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展更多的居民服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)黨組織的動(dòng)員能力。

這種依托自身能力建立社區(qū)黨員、積極分子支持機(jī)制的方法區(qū)別于其他社區(qū)依靠上級(jí)部門(mén)資金援助塑造居民支持的工作機(jī)制，但在最終目標(biāo)即獲得居民認(rèn)同方面是一致的。兩種做法的共同特點(diǎn)是建立利益關(guān)系來(lái)聯(lián)結(jié)黨組織與居民，但這種利益關(guān)系并非是通俗意義上的金錢(qián)關(guān)系；無(wú)論是居民獲得低保還是像在C社區(qū)那樣獲得工作機(jī)會(huì)，本質(zhì)上都是將社區(qū)組織所代表的國(guó)家權(quán)力“通過(guò)新的社會(huì)保障形式重新合法化”，[3](P75)在這個(gè)過(guò)程中社區(qū)黨組織能夠塑造支持機(jī)制，強(qiáng)化動(dòng)員能力，擴(kuò)大社區(qū)居民、至少是那些需要幫助的居民的政治認(rèn)同。

四、疏離社區(qū)活動(dòng)的居民和社區(qū)自發(fā)組織活動(dòng)

在社區(qū)黨組織動(dòng)員能力較強(qiáng)的西城區(qū)S社區(qū)和豐臺(tái)區(qū)C社區(qū)，社區(qū)治理能夠成功的關(guān)鍵是兩個(gè)社區(qū)都有針對(duì)性地結(jié)合社區(qū)黨員實(shí)際開(kāi)展活動(dòng)。對(duì)于這些老年人口較多、空閑時(shí)間較多的社區(qū)而言，同處五六十歲年齡段的社區(qū)干部更能夠挖掘居民的需要，也更容易建立支持機(jī)制。但對(duì)于城市新建商品房社區(qū)黨組織而言，面對(duì)的情況與前述類型社區(qū)有很大不同。在商品房社區(qū)中，很多居民接受過(guò)高等教育、收入水平和綜合素質(zhì)都比較高；相應(yīng)地也具有較高水平的權(quán)利意識(shí)。對(duì)于個(gè)人利益具有較高的敏感度并且善于使用法律武器來(lái)維護(hù)合法權(quán)益。要在這一群體中塑造、強(qiáng)化社區(qū)黨組織的動(dòng)員能力，對(duì)于知識(shí)結(jié)構(gòu)老化、工作方式較為傳統(tǒng)的社區(qū)干部來(lái)說(shuō)并非易事。

例如在F社區(qū)，作為2009年建立的商品房小區(qū)，居民大多屬于在京接受高等教育后留京工作的“新北京人”。這些居民在維護(hù)自身的合法權(quán)益時(shí)非常積極，在參與社區(qū)事務(wù)方面具有較高的自主性。據(jù)了解，F(xiàn)社區(qū)在2009年開(kāi)始陸續(xù)有居民開(kāi)始入住，在收房過(guò)程中因開(kāi)發(fā)商所建立的小區(qū)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與售房時(shí)宣傳承諾不一致而引發(fā)大量業(yè)主不滿；自2010年起該社區(qū)連續(xù)發(fā)生居民自發(fā)組織的權(quán)益維護(hù)活動(dòng)，例如在小區(qū)周邊拉扯表達(dá)訴求的橫幅、向新聞媒體尋求關(guān)注、在開(kāi)發(fā)商售樓處和物業(yè)公司所在地開(kāi)展集體抗議活動(dòng)，這些行動(dòng)的出現(xiàn)迫使開(kāi)發(fā)商按照承諾重新改造小區(qū)設(shè)施。但居民與開(kāi)發(fā)商之間的矛盾并未就此消解。在隨后兩年中，圍繞小區(qū)地下車(chē)庫(kù)停車(chē)收費(fèi)問(wèn)題，居民尋求各種表達(dá)渠道抗議收費(fèi)違法，不但到街道辦事處直接表達(dá)訴求，而且向區(qū)價(jià)格主管部門(mén)發(fā)函要求公開(kāi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)依據(jù)。在這些活動(dòng)當(dāng)中，作為社區(qū)治理主體的社區(qū)組織角色較為尷尬。有社區(qū)干部坦承居民的合法抗議活動(dòng)有其“合理性”，社區(qū)黨組織試圖居中調(diào)和居民與開(kāi)發(fā)商之間的矛盾但收效甚微，因?yàn)楦杏X(jué)“很難和這些年輕人打交道，他們口才好、水平高，對(duì)法律、政策的理解比我們好”*訪談,海淀區(qū)F社區(qū)工作人員,2014年10月17日。。在這種狀況下，社區(qū)黨組織的合理做法是盡可能降低居民抗?fàn)幓顒?dòng)的廣度和烈度；但是由于社區(qū)黨組織在居民與開(kāi)發(fā)商的利益關(guān)系中只能扮演第三方角色，依靠傳統(tǒng)的群眾工作方法來(lái)達(dá)到消除不穩(wěn)定因素、排解居民抗?fàn)幓顒?dòng)的目標(biāo)時(shí)，效果并不理想。

F社區(qū)的案例說(shuō)明，當(dāng)居民具有較強(qiáng)的權(quán)益意識(shí)并積極以抗?fàn)幓顒?dòng)的形式來(lái)爭(zhēng)取合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)時(shí)，以社區(qū)黨組織為主體的社會(huì)治理架構(gòu)并不能對(duì)新情況進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)。“居民的社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)參與減弱”，社區(qū)黨組織“能夠達(dá)到的基層整合效果將越來(lái)越減弱”。[4]造成這種狀況的原因是社區(qū)治理架構(gòu)內(nèi)生的結(jié)構(gòu)性矛盾，即作為“基層戰(zhàn)斗堡壘”的社區(qū)黨組織代表著國(guó)家權(quán)力對(duì)于基層社區(qū)的控制與滲透*“滲透”是國(guó)家能力理論的代表性概念。在國(guó)家能力理論中國(guó)家權(quán)力向基層社會(huì)的覆蓋、控制、滲透是實(shí)現(xiàn)國(guó)家能力的基礎(chǔ)。詳情可參見(jiàn)：?jiǎn)虪枴·米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家:第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力》, 江蘇人民出版社, 2009年。，而作為“居民利益代言人”的社區(qū)自治組織居委會(huì)在理論上應(yīng)是居民權(quán)利的匯合點(diǎn)。在社區(qū)自治發(fā)育尚不完全，國(guó)家權(quán)力所追求的社會(huì)穩(wěn)定和政治穩(wěn)定目標(biāo)與居民利益取向所要實(shí)現(xiàn)的權(quán)利訴求目標(biāo)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)狀況時(shí)，“控制”與“自治”兩個(gè)目標(biāo)的不一致就會(huì)在現(xiàn)有社區(qū)治理架構(gòu)中出現(xiàn)內(nèi)生的結(jié)構(gòu)性矛盾。

這種矛盾的存在意味著本應(yīng)代表居民利益的居委會(huì)在應(yīng)對(duì)居民抗?fàn)幓顒?dòng)時(shí)必須優(yōu)先考慮社區(qū)黨組織追求穩(wěn)定的政治目標(biāo)。因此在現(xiàn)實(shí)工作中，居委會(huì)由于不能完全實(shí)現(xiàn)居民的利益要求而逐漸喪失居民“信任”。居委會(huì)被認(rèn)為是“國(guó)家”的，而不是“居民”的。這種認(rèn)識(shí)會(huì)影響社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的預(yù)期，居民會(huì)選擇遠(yuǎn)離社區(qū)組織，并盡可能以自組織活動(dòng)的形式在社區(qū)治理架構(gòu)之外尋求自身權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于這些疏離社區(qū)活動(dòng)的居民而言，較高的生活水平?jīng)Q定了他們并不需要通過(guò)社區(qū)組織去尋求“社會(huì)保障”，因此社區(qū)黨組織同時(shí)也喪失了運(yùn)用自身資源塑造居民支持的手段；也就無(wú)法有效動(dòng)員社區(qū)黨員帶動(dòng)居民參與。F社區(qū)在經(jīng)歷數(shù)次維權(quán)活動(dòng)后，在居民中出現(xiàn)穩(wěn)定的社區(qū)自組織活動(dòng)平臺(tái)。社區(qū)居民建立了自己的社區(qū)論壇，在論壇中廣泛交流社區(qū)信息、組織鄰里活動(dòng)；一些權(quán)益意識(shí)較強(qiáng)的居民開(kāi)始廣泛征集居民意見(jiàn)，力圖通過(guò)居民自身的力量去建立業(yè)委會(huì)來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。在這種情況下，F(xiàn)社區(qū)代表國(guó)家權(quán)力的社區(qū)黨組織/居委會(huì)的影響力顯然要低于其他社區(qū)。在訪談中有社區(qū)干部承認(rèn)居民選擇成立業(yè)委會(huì)意味著居民對(duì)社區(qū)組織的不信任，但他同時(shí)認(rèn)為按照有關(guān)規(guī)定業(yè)委會(huì)必須在街道的指導(dǎo)下才能成立，在缺乏社區(qū)居委會(huì)支持的條件下，街道不會(huì)批準(zhǔn)成立業(yè)委會(huì)。這一說(shuō)法在一位社區(qū)自組織活動(dòng)的組織者那里得到印證，他也認(rèn)為業(yè)委會(huì)成立在資料齊全、已經(jīng)滿足法定條件的基礎(chǔ)上遲遲不能得到批準(zhǔn)是因?yàn)椤皼](méi)有得到居委會(huì)支持”。顯然，在現(xiàn)有的社區(qū)治理架構(gòu)中，權(quán)力與權(quán)利的共生關(guān)系還是一種理想，社區(qū)共治的局面從現(xiàn)實(shí)來(lái)看尚有距離。

五、結(jié)論：?jiǎn)栴}與建議

在治理能力視閾下，社區(qū)治理的理想狀態(tài)是建立“以集體所有成員都尊重的共同標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)”[3](P212)的國(guó)家正式組織與全體居民共同參與的社區(qū)共治格局。其中，既要有國(guó)家正式組織(社區(qū)黨組織/居委會(huì))所代表的國(guó)家權(quán)力“貫穿”、“滲透”社區(qū)居民社會(huì)的一面，同時(shí)也要有社區(qū)居民反向“支持”、“信任”、“參與”社區(qū)治理的一面。在現(xiàn)行社區(qū)治理架構(gòu)中，國(guó)家權(quán)力向居民社會(huì)的貫穿經(jīng)由社區(qū)組織工作在基層社區(qū)的全覆蓋和一系列技術(shù)化手段諸如網(wǎng)格化管理體系的建立而得到實(shí)現(xiàn)；困難在于從反向建立由“國(guó)家”所確立而且能夠得到居民認(rèn)同的社區(qū)事務(wù)“共同標(biāo)準(zhǔn)”，從而帶動(dòng)社區(qū)居民參與的積極性和對(duì)國(guó)家正式組織的支持和信任。

在構(gòu)建社區(qū)共治格局的過(guò)程中，社區(qū)黨組織所具有的依靠組織優(yōu)勢(shì)動(dòng)員黨員參與的支持機(jī)制對(duì)于從反向建立居民對(duì)國(guó)家正式組織的支持和信任而言具有重要意義。社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)黨員的領(lǐng)導(dǎo)能夠拓寬治理的廣度和深度；依靠黨員的政治忠誠(chéng)和提供社會(huì)保障的形式，社區(qū)黨組織在社區(qū)黨員中塑造支持機(jī)制、強(qiáng)化動(dòng)員能力。西城區(qū)S社區(qū)和豐臺(tái)區(qū)C社區(qū)的案例都充分說(shuō)明這種做法能夠行之有效。但不可否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，上述兩個(gè)社區(qū)的成功主要來(lái)自于由社區(qū)居民構(gòu)成所決定的居民需求能夠被社區(qū)組織識(shí)別并加以滿足。S社區(qū)退休黨員居民較多、C社區(qū)失業(yè)人口較多的現(xiàn)實(shí)情況使得社區(qū)黨組織能夠提供針對(duì)性強(qiáng)的工作內(nèi)容來(lái)滿足居民需要，從而建立反向的支持關(guān)系。當(dāng)在社區(qū)中不再存在符合社區(qū)黨組織組織優(yōu)勢(shì)的情況時(shí)，例如在F社區(qū)所出現(xiàn)的情況，社區(qū)黨組織是否具備構(gòu)建反向支持的能力就成為不可回避的重要問(wèn)題。

隨著市場(chǎng)化、城市化進(jìn)程的加速，類似S社區(qū)和C社區(qū)這種帶有傳統(tǒng)體制遺存的社區(qū)將逐漸消失；取而代之的是類似F社區(qū)這樣居民具有較高權(quán)利意識(shí)的新建社區(qū)。怎樣有效面對(duì)新情況，如何結(jié)合黨組織在社區(qū)治理中的組織優(yōu)勢(shì)、充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，構(gòu)建社區(qū)共治格局，需要全方位尋求提升社區(qū)黨組織治理能力的有效方法。結(jié)合調(diào)研中對(duì)三個(gè)社區(qū)差異化對(duì)比的分析，提出以下建議。

一是強(qiáng)化社區(qū)黨組織在社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，始終堅(jiān)持將黨建引領(lǐng)作為社區(qū)治理能力提升的重要基礎(chǔ)。圍繞國(guó)家權(quán)力與居民權(quán)利之間的不協(xié)調(diào)，有學(xué)者建議進(jìn)一步分離社區(qū)黨組織與居委會(huì)各自的工作職能，強(qiáng)化居委會(huì)自治功能。從理論角度來(lái)看，強(qiáng)化居委會(huì)自治功能始終是國(guó)家制度所鼓勵(lì)的建設(shè)方向，但問(wèn)題是是否需要弱化社區(qū)黨組織在社區(qū)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。從現(xiàn)有制度安排的框架來(lái)看，社區(qū)黨組織是國(guó)家權(quán)力貫穿基層社會(huì)的重要一環(huán)，是代表國(guó)家權(quán)力嵌入社會(huì)治理的正式組織；同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)治理能力的核心要素。在社區(qū)強(qiáng)化自治功能，實(shí)現(xiàn)居民利益訴求并不排斥社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮積極作用；相反更需要社區(qū)黨組織在實(shí)現(xiàn)居民自治的過(guò)程中主動(dòng)來(lái)引導(dǎo)居民自治與國(guó)家目標(biāo)相吻合。因此需要調(diào)整的是理念、方法、機(jī)制，而不是制度本身。

二是進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)黨組織動(dòng)員能力，在加強(qiáng)以政治忠誠(chéng)和社會(huì)保障形式動(dòng)員退休黨員、困難黨員和積極分子參與社區(qū)治理的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)黨員動(dòng)員的力度和廣度；尤其是提升對(duì)城市新階層居民中黨員的動(dòng)員效果。社區(qū)黨組織的動(dòng)員能力是社會(huì)主義制度在基層社會(huì)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在推進(jìn)社區(qū)治理建設(shè)的過(guò)程中，黨組織的動(dòng)員能力應(yīng)不斷保持并增強(qiáng)。建議進(jìn)一步加強(qiáng)在職黨員到社區(qū)報(bào)到、服務(wù)和工作的力度，通過(guò)各領(lǐng)域、各部門(mén)在職黨員到社區(qū)報(bào)到的方式增強(qiáng)社區(qū)黨組織的組織力量和動(dòng)員能力；探索社區(qū)黨組織與在職黨員所屬單位對(duì)社區(qū)黨員的雙評(píng)議機(jī)制，對(duì)于黨員意識(shí)薄弱、疏離社區(qū)黨組織的社區(qū)黨員要出臺(tái)教育幫扶辦法；鼓勵(lì)能力突出、綜合素質(zhì)較強(qiáng)的社區(qū)黨員加入各種社區(qū)內(nèi)的新社會(huì)組織，強(qiáng)化動(dòng)員基礎(chǔ)。

三是加強(qiáng)社區(qū)黨組織人才隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)黨組織的“年輕化”色彩。能夠建立符合年輕居民需求、引起興趣的社區(qū)活動(dòng)是推進(jìn)居民參與的基礎(chǔ)；而社區(qū)黨組織人員的興趣偏好、能力素質(zhì)是決定社區(qū)活動(dòng)方式的重要因素。當(dāng)前在傳統(tǒng)社區(qū)中退休人員比例高，工作易開(kāi)展；在新建社區(qū)，依靠年齡較大的社區(qū)干部開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)較為困難。應(yīng)進(jìn)一步選拔年輕黨員充實(shí)社區(qū)工作，建立工作機(jī)制鼓勵(lì)機(jī)關(guān)單位年輕黨員到社區(qū)掛職鍛煉；進(jìn)一步拓展基層社區(qū)干部的晉升渠道，職級(jí)待遇方面應(yīng)加大傾斜力度，增強(qiáng)社區(qū)工作對(duì)年輕黨員的吸引力；使社區(qū)能夠“選到人、留住人”。

四是進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制，引導(dǎo)外部力量參加社區(qū)治理。政府部門(mén)力量、社會(huì)力量都是增強(qiáng)社會(huì)治理效果、彌補(bǔ)社區(qū)組織力量不足的重要資源。隨著城市新階層居民數(shù)量的不斷增多，共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等群團(tuán)組織都應(yīng)將工作重心向社區(qū)下沉，以增強(qiáng)社區(qū)黨組織的治理能力。例如北京市委共青團(tuán)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式創(chuàng)建“社區(qū)青年匯”項(xiàng)目，選取年輕人聚集的新建社區(qū)投放項(xiàng)目資源，圍繞青年人的社會(huì)交往、社區(qū)參與創(chuàng)新活動(dòng)形式，效果顯著。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合社區(qū)實(shí)際，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新機(jī)制加大社區(qū)治理項(xiàng)目建設(shè)力度；在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下建立多樣化的服務(wù)方式。

[1] 林尚立.合理的定位：社區(qū)黨建中的理論問(wèn)題[J].探索與爭(zhēng)鳴,2011,(11).

[2] 景躍進(jìn).選舉:村莊傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的裂變[J].中國(guó)社會(huì)導(dǎo)刊,2001,(2).

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[責(zé)任編輯劉蔚然]

TheIsomorphicEffectofPartyandGovernmentinCommunityGovernance——AComparativeAnalysisofThreeCommunityWorkPracticesinBeijing

Tian Dong

(Strategic Research Center, China International Economic Exchange Center, Beijing 100007)

community governance; party government isomorphism; governance capability; support mechanism

With the acceleration of marketization and urbanization, China’s urban management system has gradually changed from “Unit system” to “community system”, which has brought about more vitality and diversity. With the intensification of social mobility and the rapid establishment of new urban communities, the separation of urban residents’ living space and working space has become a normal phenomenon. These have brought a series of new problems and challenges which are different from the content of community management in the planned economy period. “Governance” instead of “management” has become the basic value goal of community construction. Compared with the past, the operation mechanism and the utility of the CPC and government isomorphism pattern in community governance have changed. Starting from the connotation of governance concept, this paper selects three communities for comparative analysis, trying to draw up the present situation of community governance in Beijing. Through the concrete analysis of the present situation, this paper seeks the key factors that influence the improvement of community governance ability, and puts forward relevant countermeasures and suggestions.

* 本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城市新移民群體中社區(qū)黨組織影響力實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”(項(xiàng)目號(hào)：15CDJ011)、北京市社科基金研究基地項(xiàng)目“治理能力視野下首都商品住宅社區(qū)黨組織建設(shè)研究”(項(xiàng)目號(hào)：15JDKDC12)的階段性成果。

田棟，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心戰(zhàn)略研究部助理研究員(北京100007)，北京哲學(xué)社會(huì)科學(xué)黨建研究基地特約研究員。