中國古代政權與行政區劃之間關系初探

李玉蘭

安慶師范大學，安徽 安慶 246000

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中國古代政權與行政區劃之間關系初探

李玉蘭*

安慶師范大學，安徽 安慶 246000

國家行政區劃就是與“中央集權制的國家相聯系的，只有國君將自己所直接掌握的領土進行分層次的區劃，采用集權的統治方式，派遣定期撤換的官員，這樣的區劃才屬于行政區劃的范疇。”[1]由此可見，真正的行政區劃是在秦朝統一全國，實行中央集權統治后才形成的。而政權的發展在中國古代社會與中央集權程度的變化有密切關系，而國家行政區劃的設置和管理也與此密不可分。本文試從行政區劃對政權鞏固的重要意義、政權發展是行政區劃演變的重要推力和對我國當代行政區劃改革的啟示這三個方面淺論我國古代國家政權與行政區劃的關系。

政權；行政區劃；中央集權

一、行政區劃對政權發展的重要影響

在中國古代，政權更迭所帶來的行政區劃的混亂可想而知。當一個國家或是一個民族占領新的區域時，統治者所要面臨和處理的問題有很多，例如新占領區域的政治、經濟、軍事、民族和人民生活的方方面面等問題，而解決這些問題之前就必須重新設置和調整行政區劃，因為行政區劃是國家權力的地域性分配，是治國安邦的基本手段，是國家長治久安的根本大政。但是隨著行政區劃的發展，其兩種不同的狀態對政權的穩固也產生較大影響。

(一)行政區劃改革有利于政權的建立

1.秦漢創制，鞏固統一政權

秦始皇一統六國，建立我國第一個統一的中央集權的封建國家。面對如此幅員遼闊的領土和復雜的行政區劃現狀，改革已是迫在眉睫之事。為了鞏固政權和加強對地方的控制，秦始皇排除異議，采納了李斯的建議，在地方行政管理上突破傳統，廢分封，立郡縣，成為我國行政區劃史上的一次重要的創舉，也奠定了我國兩千多年的地方行政管理的基礎。

秦朝滅六國之時，主要設置了36個郡，這些郡大都是在列國的首都地區，如趙國的邯鄲郡，楚國的九江郡等等，此時郡的設置都比較倉促。統一大業完成之后，秦的郡數增加到49個，而秦縣的數量，因為史料的匱乏，尚沒有具體的統計數字，估計有一千個左右。“正如譚其驤先生所說，秦郡之數不必拘泥于某一具體數字，秦朝在建國之后的郡的建置有所增補，那是無可置疑的。”[2]所以秦縣亦是如此。

公元前202年，劉邦勝楚王，進咸陽，奪帝位，繼秦權。為了維護難得的政權，劉邦必須要面對如何安置那些幫助他打下大漢天下的將領們，其實也就是權力如何分配問題。其實這些功臣將領早趁楚漢戰爭之機占據要地，手握重兵，已行割據之實。高祖無奈之下實行分封政策，設立6個異姓諸侯王國。后來為了避免造成諸侯爭霸，威脅中央的局面出現，同姓諸侯逐漸取代異姓諸侯，“公元前195年，同姓九國、異姓一國；其時天子獨有十五處郡，此外三十余處悉屬諸侯，一國領有數郡，少或二三，多至六七。”[3]諸侯占據了漢朝一半以上的疆域。這種郡國并行制度雖解建國之初的燃眉之急，卻也是禍患連連。但是由此催生出州制和州—郡—縣的三級制也為后來歷代所借鑒。

2.隋朝回歸郡縣，加強中央政權

經三國紛亂和西晉短暫的20多年的統一時光，中原又一次陷入分裂時期。“五胡亂華”致使北方地方行政區劃數量猛增，行政區劃管理秩序混亂；南方則除了惡性增置僑置外，還出現了雙頭郡縣或是雙頭州郡的特殊混亂現象，政權層次與管理幅度非常的不協調。例如在546年，南北朝合計，共有州220個，郡999個，是西晉的十幾倍；到了580年，北周統一北方之后領有的州數已是之前南北朝方州數的總和。

589年，楊堅滅亡南方最后一個政權陳統一全國，針對當時紊亂的行政區劃現象，一場重要的行政區劃變革勢在必行。隋文帝接受大臣楊尚希的建議，“存要去閑，并小為大”，即減少政區層級，加強中央集權，避免地方割據。到607年，隋煬帝“大舉并省州縣，并改州為郡，并省之后，全國僅存190郡，1255縣，平均每郡統轄六七縣。”[1]至此，繼秦朝之后，郡縣兩級制再次回歸歷史的舞臺。

3.元朝設立省制，鞏固多民族政權

蒙古鐵騎入主中原，繼而統一全國。民族的大融合帶來的不僅有民族矛盾和沖突，還有各個地方的行政管理問題。面對幅員遼闊的領土，地方行政管理的多樣性和復雜性，非常時期采取非常手段，元朝統治者將以前屬于中央政府派出機構的行省作為一級行政區劃的名稱，建立復雜的行政結構體系。行政層級最多的地方有五級，即省路府州縣，最簡單的只有兩級，還有三級和四級制的，這種層級的不平衡性也是元朝承襲各個所征服地區的先行制度而混合的結果。其實這種復試的行政層級結構在遼代就已經出現，元朝使之更為系統，這也成為少數民族統治中原的一種方式。而行省制度的創立也為后代所沿襲至今。

(二)行政區劃的兩極狀態不利于政權的穩固

中國古代中央政權與地方分權一直處于博弈當中，形成“內輕外重”和“內重外輕”兩種不同的局面。在中央集權程度還沒有真正穩定強化之前，統治者一般實行“內輕外重”的政策，導致中央政府的權力被不斷削弱，割據勢力不斷出現，最后也亡國于此。而如前文所述，從宋開始，中央集權程度逐步強化，就沒有出現過可以威脅國家政權的割據勢力，那是因為統治者在權衡利弊之后寧愿權力實實在在地掌握在自己手中，接受“內重外輕”的政策，也不愿給予地方過多的權力。這種“強干弱枝，內強中干”的必然后果就是亡國于外敵入侵。

1.漢晉唐內輕外重，政權毀于內

自漢武帝后，州作為監察機構登上歷史舞臺，東漢末年為了鎮壓黃巾起義，州獲此良機，接受中央指派官員擔任州牧，集大權于一身，從此州就成了名副其實的第一級行政區劃，至此也埋上了亡國的禍患。州的權力逐漸膨脹，已然成割據之實，州郡縣三級制的確立實際上就已經說明了內輕外重局面的形成。西晉統一之后實行分封之制，外重內輕的現象變本加厲，促使王朝覆滅于八王之亂中。

唐玄宗為治理邊防，在邊疆地帶設置了10個節度使轄區，只管軍事防御。安祿山身為范陽、平盧兩節度使，而且還兼任河北道的采訪使，集軍政和民政大權于一身。權力的過度膨脹讓他心生篡位之念，755年12月16日至763年2月17日安祿山與史思明向唐朝發動戰爭，唐政府采取戰時緊急措施，在全國設立了44個方鎮，平叛之后，這些方鎮卻保留下來成為一級行政區劃，形成道(方鎮)州(郡)縣的三級制。方鎮與中央分土而治，形成割據政權，嚴重削弱了中央政府的權力，由此造就的內輕外重的局面最終使唐代滅亡。

2.宋明內重外輕，政權毀于外

內重外輕的表現就是地方處于極度分權以至無權，而中央集權卻高度強化的狀態。宋明兩朝為了避免地方割據勢力的出現，采取了三權分立的政策。一方面事權分散，削弱地方權力，使權歸中央，另一方面在權力分配與制衡之下，提高了行政管理效率，有利于地區穩定與發展。但是其弊端卻歷久而愈顯。國家長期的積貧積弱局面雖斷絕了地方割據勢力的出現，卻難逃外敵魔爪。致使宋之后的王朝覆亡多由外力所造成：宋亡于女真，再亡于元、明亡于清、清幾乎亡于西方列強。

二、政權發展是行政區劃演變的重要推力

中國歷代政權發展的態勢與中央集權程度密不可分，行政區劃關系到一個國家的政權建設。實際上“行政區劃是一個國家權力再分配的一種主要形式，也是國家統治意志及政治、經濟、軍事、民族、習俗等各種因素在地域空間上的客觀反映。”[2]皇帝如何把握中央集權和地方分權的關系決定著國家政權的發展方向甚至是國家的生死存亡。當“中央集權尚未高度發達之時，實行三級制以及第一級政區幅員過大都是釀成分裂割據的因素。”[1]

(一)兩次分裂時期致行政區劃混亂

外族入侵，南北朝對峙，戰亂頻繁，這是中國歷史上第一次分裂局面，政權自然無法穩定，致使地方行政區劃更是混亂不堪。首當其沖就是州郡被分割的越來越小，其主要原因為在戰爭中立功的武人和敵方前來投降的將領，統治者對于這些人，所能滿足或獎勵于他們的無外乎地方職務。這個時期“遷徙百計，一郡分四五，一縣割成兩三”的現象普遍存在，“連當時的統治者也對這種歷代‘虛增其數、舊多浮偽、百室之邑便立州名，三戶之民空張郡目。循名督實，事歸烏有’的混亂管理大傷腦筋。”[4]公元502到546年，在這短短的三十年期間，州的數量從原先的只有23個增加到104個，增長了4，5倍多，郡的數量由326個增加到586個，這是南朝的情況。在北朝時值東西魏對峙時期，州郡數目與南朝相差無幾，這樣，“南北朝合計，共有220州，999郡，比兩個世紀以前的西晉，州膨脹11倍，郡膨脹10倍。”[1]州郡的管轄區域越小，理論上來說更便于中央政府的管理，但是在那戰爭紛亂的時代，就會出現界線不明，權限混亂的現象，雙頭郡縣或是雙頭州郡現象的出現就說明這一點。政權不穩的勢必會造成行政區劃極致混亂，而這種行政區劃狀態也反映出中央集權的衰敗。所以隋朝初年就改革行政區劃，直接將郡級政區去除，回歸州縣兩級制，加強了中央集權。

繼唐朝方鎮割據之后，中國陷入歷史上第二個長期分裂的局面。究其原因與漢州一樣，就是中央與地方權力分配問題。秦隋兩朝的兩極制也是如此。漢唐都將原本作為監察區的州道(方鎮)這一虛制變成實制，成為第一級行政區劃，最終形成三級行政區劃體制，而兩國的最后也是毀于一級政區權力過大而形成的分裂割據勢力。五代十國時期，政權更迭頻繁，各國地方區劃大體在唐舊域上有所增改，雖然沒有出現南北朝時期猛增混亂的現象，但是行政區劃在這一時代背景下卻是千變萬化，缺乏穩定性，這也顯示出中央集權本身就不穩固的事實。

(二)宋明清中央集權強化時期行政區劃狀態穩定

中央集權尚不發達，實行三級制以及第一級政區幅員過大就會容易形成分裂割據，在充分認識到這點之后，北宋統治者開始對節度使“收其支郡，奪其兵權，制其錢谷”，權歸中央的舉措，使得中央集權空前強化。行政區劃上的體現是路成為州以上的新型行政區劃層級，安排諸監司分管路級事權且分路不相一致，所以宋的行政區劃雖為三級制，但中央掌控全局，路級難成割據力量。宋代也因為采用路制，及其可謂創新的管理模式，使其中央集權不斷強化，行政區劃狀態也就穩定下來，割據方鎮也再未出現，從而進一步使政權得以穩固。

明朝沿襲宋制，行政區劃方面，針對元朝行政區劃層級過于復雜的情況，明朝撤路為府，將州分為直隸州和屬州，為二級行政區，州為二級行政區，縣或為第三級或為第四級，這種簡化提高了行政管理效率，同時將最高一級的地方權力同宋朝一樣，權分三司，并且將其中的布政使司作為第一級地方行政區劃的名稱。三司分立以及各司區劃不完全相同，起到了遏制地方分權過大的作用。其最終目的就是加強中央集權，鞏固其政權。而政權一旦穩定，行政區劃的改革和調整也會在合理和有利于政權建設范圍之內進行。

清朝設軍機處、南書房，中央集權達到頂峰，而且政治清明。康熙時期的18省一直維持到光緒時期，時間長達200年且沒有更改，是我國歷史上行政區劃穩定時間最長的一段時期。雍正時進一步將層級簡化為省府縣，與府同級的有直隸州、直隸廳，與縣同級的則是散州、散廳。明清兩代政權都延續了270年左右，政權穩定，行政區劃的設置也較為穩定合理，政區經濟也得到有序發展。

中國古代行政區劃從秦統一到清滅亡這兩千多年間，一直在隨著朝代的更迭不斷發生調整。“實質上，行政區劃就是國家權力的空間或者地域的分割和配置”，[2]如今，我國正處于社會發展的轉型期，行政區劃制度還存在很多不合理之處，例如省界犬牙交錯，不利于區域經濟發展；管理層次過多，不利于民情上達通暢，政策下達透明和行政效率的提高；同級政區規模懸殊，不僅不利于各地之間的平等競爭和相互協作，阻礙經濟發展，而且也給國家行政管理帶來不便等等問題，所以為適應新時期社會政治和經濟等多方面發展的需要，完善我國當前行政區劃體制也是一項重要而艱巨的任務。

[1]周振鶴.中國歷代行政區劃的變遷[M].北京：中國國際廣播出版社，2010.

[2]劉君德，馮春萍，等.中外行政區劃比較研究[M].上海：華東師范大學出版社，2002.

[3]譚其驤.中國歷史地圖集[M].北京：中國地圖出版社，2014.

[4]徐學林.中國歷代行政區劃[M].安徽：安徽教育出版社，1991.

李玉蘭(1990-)，女，漢族，安徽安慶人，安慶師范大學，研究方向：政治學理論。

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