論檢察機關提起民事公益訴訟

潘三霞

鄭州大學，河南 鄭州 450001

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論檢察機關提起民事公益訴訟

潘三霞*

鄭州大學，河南 鄭州 450001

2016年1月，最高檢發布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，對檢察機關提起公益訴訟的相關內容進行了細化與規范。2017年1月14日，最高人民檢察院檢察長曹建明表示，2015年7月以來試點檢察院已向法院提起公益訴訟495件。[1]公益訴訟也越來越多的出現在學界以及社會的探討的話題之中。在現階段，我們應該繼續加強相關立法的完善，首先要明確檢察院作為公益訴訟主體的法律依據以及理論基礎，探討目前法律規定中的短板，從現實出發提出現實可行的建議，使民事公益訴訟制度更加科學有序運行。

民事公益訴訟；檢察院；必要性與可行性；立法建議

2013年1月開始實施的新的《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱新《民事訴訟法》)，其中第五十五條規定了民事公益訴訟制度，這在我國的法律史中是第一次將公益訴訟明確的規定在法律條文中。2015年2月，最高人民法院發布《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》(以下簡稱新民訴法司法解釋)，民事訴訟法司法解釋的出臺在一定程度上填補了公益訴訟制度的空白。2016年1月，最高檢發布《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，該辦法對檢察機關提起公益訴訟的內容進行了細化與規范。

本文旨在依據現有的法律條文及司法解釋，參照相關的司法案例，探索檢察院提起民事公益訴訟背后的理論基礎，以期明確檢察機關在民事公益訴訟領域的職能定位。

一、檢察院提起民事公益訴訟的必要性

(一)人民檢察院提起民事公益訴訟的法律依據的探討

1.憲法依據

檢察院介入公益訴訟有憲法依據。我國的各級人民檢察院是國家法律監督機關。從憲法的角度來看，公益訴訟是民主在訴訟領域的表現，毫無疑問，通過建立和健全民事公益訴訟制度，可以為實現民主提供重要的法律途徑。依照目前我國的現狀來看，由公民個人來行使這種干預權是不現實的，有必要由一個專門的機關來行使這項職權。而依據《憲法》，由檢察機關作為代表提起民事公益訴訟，無疑會加大對法律執行的監督的力度，最大程度的取得法律監督的效果，這是我國憲法的要求，也是社會和諧穩定的必然要求。

2.部門法依據

根據《人民檢察院組織法》的規定，檢察院有權對刑事案件提起公訴或者支持公訴。在刑事案件的辦理中，檢察院可以附帶提起民事訴訟，而在《民事訴訟法》的規定中，僅僅是支持起訴。上述可以看出，人民檢察院的性質是國家法律監督機關，對法律的施行進行督促，使其能夠達到預期的目標。然而，觀察我國的司法現狀，檢察院的上述功能并沒有得到充分的發揮。

(二)人民檢察院提起公益訴訟是維護國家利益、社會公共利益的需要

以國有資產流失為例，國有資產是全體人民的共有財產，但是總有少數的人為了一己私利損公肥私，侵吞、濫用國有資產，造成國家財產的大量流失。而在這些案件中，由于國有資產是全體人民的共有資產，依據現有的法律沒有法律所規定的直接的利害關系人，導致國有資產的流失沒有主體來行使維護自己利益的權利。與此同時，伴隨著我國社會的高度產業化的出現，大量的環境破壞和污染事件不斷出現，對人們的身體安全以及財產安全造成嚴重的損害，隨著社會的發展，這種損害呈逐年上升的趨勢。此外，還有各種類型的壟斷問題，譬如企業的價格壟斷等，大規模消費者利益損害問題等，這些現象都已經嚴重威脅到國家利益以及國家權力保護下的廣大人民群眾的利益，是一個亟待解決的問題。

(三)人民檢察院提起公益訴訟是公民權利意識的覺醒和高漲的要求

社會在發展，人民的生活水平也在提高，一些與以往不同的權利內容也在走進人們的生活，成為要求權利保護的對象。人們的權利保護意識正在覺醒，民事訴訟也正在跟國際其他國家接軌，擴大權利的救濟途徑以及權利救濟的有效性成為法治社會建設的要求。規定檢察院有權提起公益訴訟，正是順應時代發展的潮流、實現真正意義上與國際接軌的要求，同時也是真正保障人民權利、保護司法權威性的必然要求。

(四)人民檢察院提起公益訴訟的完善檢察機關法律監督職能的要求

依據我國憲法的規定，作為法律監督機關的人民檢察院，其職權范圍是整個司法活動，包括偵查活動、民事審判活動、刑事審判活動、行政審判活動以及執行活動。但是，立足于我國司法的現狀，人民檢察院對民事訴訟的監督力度較小。人民檢察院對于民事審判活動的監督主要是通過抗訴的方式來進行，這種活動并不能真正意義上及時有效的發現民事審判過程中的錯誤和存在的問題。借鑒國外的相關經驗，檢察機關監督權的實現更多的體現在檢察機關直接參與到民事審判活動中，而不是我國現行的這種通過抗訴權來實現法律監督職能[2]。綜上，我認為，人民檢察院對民事審判活動的監督應當由事后監督逐步過渡到事前監督、事中監督，這種做法顯然更有利于健全人民檢察院的監督職能，同時有利于司法的權威的提升。

(五)人民檢察院提起民事公益訴訟是提高司法效益的要求

就目前我國的發展現狀來看，司法資源依然非常緊張。那些損害國家利益、社會公共利益的公益訴訟案件，通常情況下受害人都不止一個人，如果受害人都到人民法院提起訴訟的話，將會占用太多的訴訟資源，這無疑是對國家訴訟資源的極大的浪費行為。因此，由人民檢察院代表國家、代表社會公眾提起民事公益訴訟、參與民事公益訴訟，是對我國有限的司法資源的有效利用，有利于提高司法的效益。

二、人民檢察院提起民事公益訴訟的可行性分析

(一)成功的探索經驗

我國最早的公益訴訟案件是1997年發生在河南省方城縣的一個案件。河南省方城縣檢察院直接提起訴訟，作為原告，請求人民法院確認一份合同的效力，最終挽回了國家的損失。這是第一個成功的案例，對于確保公共利益得到維護起到了非常重要的作用。

2014年8月，江蘇省泰州市發生一起環保案件，訴訟結果是請求得到支持。在本案中，江蘇省檢察院積極參與訴訟，組成公益訴訟專項調研小組，積極尋找證據，最終取得了案件的勝訴。

由以上實踐經驗來看，公益訴訟的實踐中很多難題，而人民檢察院有著專業的檢察隊伍、有專門的法律知識，無疑能夠在一定程度上使這些問題得到緩解。檢察機關自身的屬性和法律地位，對于民事公益訴訟的質量和效率都有一定的保障作用，在一定程度上增加了獲得公平公正審判、裁判的機會，使國家利益、社會公共利益能夠得到切實的保護。檢察院的這種作用是其得天獨厚的優勢。

(二)人民檢察院的法律地位優勢

我國檢察機關是國家法律監督機關，對司法、執法等活動有全面的監督職權，這就體現出我們檢察機關在法律上的優勢地位。而其獨特的在法律上的強勢地位，也有利于解決在訴訟中的一系列難題。檢察機關提起公益訴訟，能夠扭轉公益訴訟中原告的弱勢地位[3]。一個人的力量是有限的，一群人的力量同樣也是有限的，但是如果我們利用國家機關的力量去維護權利，前景一片大好。

(三)人民檢察院的經驗優勢

如上述所言，作為國家法律監督機關的人民檢察院，通過抗訴等方式糾正了很多的案件。在這個過程中，人民檢察院不僅有效維護了社會的公平正義，而且積累了豐富的辦案經驗，使得人民檢察院參與到民事公益訴訟中擁有經驗上的優勢。這一點是個人、法人以及其他組織所不能比擬的優勢。

三、檢察院提起民事公益訴訟的立法完善

我國目前關于監督權的規定都停留在原則性的規定上，人民檢察院組織法等等相關規定僅僅表明提起公益訴訟是其行使監督權力的重要方式之一，缺乏實際的可操作性。從現狀來看，憲法、組織法等不能直接“司法化”，這種現象給檢察院提起民事公益訴訟造成極大的阻礙。針對這些實際問題，有必要對現有的立法和司法進行改革。

(一)強化檢察機關的法律監督地位

檢察院是法律監督機關，這與我國的政治體制，經濟發展現狀以及社會生活實際有著很好的切合性，是符合我國特有的國情的，因此，不需加以改動，也無需在憲法中對檢察院提起民事訴訟做進一步的規定。這主要是因為憲法本身是原則性和綱領性的根本大法，為了維持憲法的穩定性和權威性，憲法不宜改動。

(二)加強立法，在實體法和程序法兩個方面為檢察機關監督權的實現提供保障

在民事實體法方面，我國目前尚沒有統一的民法典，而民法通則是在計劃經濟體制條件下制定出臺的，在體系上以及內容上都有不盡人意之處。伴隨著社會的進步，實踐中涌現出許多迫在眉睫需要解決的新問題。比如環境污染問題、反壟斷問題、國有資產流失問題等等，由于缺乏具體的和有針對性的法律規定，阻礙了公共利益的監督權。

在程序方面，我國民事訴訟法及其司法解釋僅僅規定了檢察機關的監督權，沒有做出具體的規定。這導致了司法不統一現象的產生。綜上，筆者認為，立法應當具體化，只有做出具體的規定，在實踐中才能避免司法不統一的現象。

(三)《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)的修改

目前，《人民檢察院組織法》沒有規定檢察院其提起民事公益訴訟的權力。筆者認為，為以彌補新《民事訴訟法》及其司法解釋相關規定的不詳盡的問題，在修法時應明確賦予檢察院該項權利。另外，為從根本上解決權利濫用的問題，立法還應當就相關程序問題作出完善。真正做到“有法可依”。

四、檢察權提起民事公益訴訟的范圍界定

考慮到檢察院有限的資源，不提倡檢察院對案件的大包大攬。

(一)國有資產流失案件

我國國家資產屬于人民，是全體群眾的財產。任何個人或者組織都不能侵犯國有財產。這在民法通則種也有所體現。但是，在我國，國有資產仍然以多種方式流失。譬如在股份制改造中，由于相關規定不詳盡、相關流程不透明、相關人員不自覺等問題的存在，很容易造成國有資產的流失。從實踐中來看，這一點也得到了驗證，實踐中的資產流失，很大程度上是由于相關職能部門管理不善所導致的。給予檢察院公益訴訟的起訴權，能夠有效實現對國有資產的保護和管理。

(二)環境污染案件

如何保護國家利益、社會公共利益以及公民合法權益不受環境污染的恣意侵害，懲治環境污染的肇事者，是我們面臨的一個嚴峻的問題。然而，僅僅依靠政府機關的行政行為以及單位、個人的檢舉和控告顯然是不能達到我們的目的的。政府機關的資源有限，不可能所有的環境問題都由其承擔，再者，有些環境污染案件是由于環境主管部門的失職造成的，因此，依靠政府機關的路行不通。公民個人處于一個劣勢的地位，被環境污染所威脅，但是以個人之力提起訴訟要承擔相應的經濟負擔，還要承受一些精神壓力，再加上個人的能力有限，取證不易。因此，為保護國家社會利益必須充分發揮檢察院優勢，賦予其提起公益訴訟是大勢所趨。

(三)壟斷案件

這里所說的主要有三種，卡特爾、獨占行為以及企業壟斷行為。我國經濟發展總體上是有序的，但是，當自由競爭達到某種限度時，就會出現優勢資源向少數主體傾斜，就會形成壟斷。在市場壟斷的形成中，雖然有行政力量的介入和助力，但相較而言經濟因素的影響更為巨大，更多的體現為一種經濟行為，在其違法壟斷行為對社會公共利益造成侵害時，運用司法手段救濟將更為徹底和經濟。因此，市場壟斷行為有檢察機關行使監督權更為合適。

(四)產品質量問題案件

食品安全、藥品安全越來越能引起人們的注意，雖然當今社會越來越多的消費者勇于站出來維護自己的合法權利，但是消費者畢竟是弱勢群體，僅僅依靠消費者的個人力量去與企業、經營者對抗，說是以卵擊石也不為過。保障人民群眾舌尖上的安全，主要還是要依靠法治，對于出現質量問題、安全隱患的生產者、經營者，一定要加大打擊力度，嚴格追究責任，依法作出處理。這些產品問題造成眾多消費者權益受侵害影響較大的案件，由檢察機關提起民事公益訴訟既節省了訴訟資源，又加大了勝訴的可能性。

目前，公益訴訟試點仍在推行，從各地的報道可以看到其良好的勢頭，法律是在實踐中不斷進步和完善的，試點的運行一定會為法律的修訂提供良好的素材和堅實的數據支撐。

[1]檢察機關提起公益訴訟案件數量井噴：發揮總指揮作用[EB/OL].中國青年網，http：//news.youth.cn/jsxw/201702/t20170226_9175560.htm，2016-03-02.

[2]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社，2002.

[3]宋雅芳.檢查機關提起公益訴訟主體資格問題[J].人民檢察，2007(17).

潘三霞(1992-)，女，河南蘭考人，鄭州大學，2015級訴訟法學專業碩士研究生，研究方向：民事訴訟法。

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