政府采購文件“單套制”歸檔管理研究

楊安榮/上海中信信息發展股份有限公司

萬昊周 孫 濤 王永鋒/天津市政府采購中心

仇偉海/天津市檔案局

在我國，政府采購中心是從事政府采購工作的主要部門之一。政府采購文件是政府采購部門行使工作職能的真實記錄和有效憑證，也是對政府采購代理機構考核評價的重要憑據，并能為政府采購風險管理提供重要的數據信息。在政府采購業務辦理實現電子化辦理的前提下，利用現代技術加強政府采購文件歸檔管理是做好現實工作的迫切需求，也是相關法律提出的具體要求。為此，筆者以客觀需求為動力、以法律規定為依據、以先進理念為指導、以管理創新為目標，對采購文件歸檔管理進行研究，通過分析政府采購文件用電子檔案的形式進行保存的內在需求源動力和外在驅動力，摸清政府采購機構對采購文件歸檔管理的期待和要求；研究網絡環境中采購文件形成、歸檔、檔案管理各個環節的內在聯系和規律，提出政府采購文件“單套制”歸檔管理模式。

1 政府采購文件歸檔管理存在的主要問題

依據對不同級別政府采購部門采購文件歸檔保存的現狀調查，政府采購文件檔案管理水平參差不齊，普遍存在著管理標準不統一、管理制度不健全、技術應用不配套、檔案業務不熟悉等問題，主要表現如下。

1.1 歸檔工作面臨雙重壓力

采購文件歸檔在沿用紙質文件歸檔傳統做法的同時，又增加了電子文件歸檔的內容，歸檔整理和檔案保管的雙重壓力普遍存在。目前采購業務系統已實現了采購文件電子化，本應極大地減輕相關工作人員的負擔，可采購項目經辦人仍需承受采購業務系統處理電子文件后再整理紙質文件的工作壓力。與此同時，因采購文件種類多、數量大、遞增快，各單位需要使用大面積的檔案庫房、多種密集架等，管理成本巨大；紙質文件與電子文件歸檔保存“雙套制”還導致了檔案數據重疊、冗余和管理上的混亂，實踐中要求改革歸檔方式的呼聲很高。

1.2 紙質文件歸檔存在問題

囿于行業統一的采購文件歸檔標準和管理辦法缺失，工作中紙質文件按一定的方法裝訂成冊、存入庫房即被視為歸檔完成，利用檔案時能夠找到即被視為滿足利用需求，采購文件歸檔保存存在標準低、質量差、文件不齊全等問題。

1.3 電子文件歸檔存在問題

由于沒有行業統一的電子文件歸檔和電子檔案管理辦法，在認識上往往把電子文件保存在采購業務系統中視為完成歸檔，結果形成只存檔不移交的局面；工作沒有按照國家電子檔案管理法律法規、標準規范的要求開展，沒有應用符合國家電子檔案管理標準的軟件系統，保存著不具有或不能充分證明其證據價值、法律效力的電子檔案，呈現的是電子檔案管理各自為政、自我感覺良好的狀態，對今后即將面臨的電子檔案法律效力質疑和檔案數據標準化整合問題缺乏理性認識。

2 政府采購文件歸檔管理改革的新機遇

面對迫切的客觀需求，如何妥善管理政府采購文件，達到提升工作效率、降低保管成本、提高管理效益的目的，《中華人民共和國政府采購法》提出了原則要求，即采購文件可以用電子檔案方式保存；《中華人民共和國政府采購法實施條例》釋義進一步明確了其前提條件：第一，以電子文檔方式保存采購文件，通過具體制度和措施，保證電子檔案真實可信，特別是要保證檔案具備證據價值。

第二，電子檔案要符合《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國電子簽名法》的規定，政府采購業務檔案應當真實記錄政府采購活動的過程，能夠反映采購活動的真實面貌。數據電文要滿足電子簽名法要求、滿足原件形式和文件保存要求、滿足數據電文符合可靠電子簽名的條件，電子簽名制作數據用于電子簽名時屬于電子簽名人專有；簽署時電子簽名制作數據僅由電子簽名人控制；簽署后對電子簽名和對數據電文內容與形式的任何改動能夠被發現。

3 電子檔案證據價值的技術實現方式

政府采購文件一般由多個系統（以下統稱采購業務系統）、多個節點、多個當事人、多個責任部門、多個操作責任人形成，并且要求政府采購機構統一歸檔保存。所以需要把多種關鍵技術、相關國家標準條款、控制操作流程等統籌設計為采購業務系統和電子檔案管理系統中固化的功能，以保證歸檔電子文件具有法律效力以及電子檔案的真實性、完整性、可用性、安全性（以下簡稱為“四性”）。只有保證系統的先進性、實用性、標準化和自動化，才能進行以電子檔案方式保存采購文件的“單套制”歸檔實踐。

3.1 采購業務系統電子文件證據價值的研究

要做到全面采用電子檔案方式保存采購文件，首先要做到采購業務系統形成的每一份電子文件都具有法律認可的證據價值。一是規范采購業務系統電子文件的形成流程和相關人員責任。通過梳理采購文件歸檔范圍和具有證據價值操作處理一覽表，細化每一份采購文件在采購業務系統中的形成過程、具備證據價值的技術保障措施、歸檔節點相關責任人的處理方式等要求，提出有針對性的操作改進方法和功能實現方式。二是采購業務系統要綜合運用CA證書、電子印章、電子簽名、指紋識別、格式轉換等技術措施，保證采購業務系統形成的每份電子文件符合《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國電子簽名法》要求的具備法律效力的前提條件。

3.2 電子檔案管理系統“四性”保障技術的研究

一是采購文件歸檔過程的真實可信保障。采購業務系統和電子檔案管理系統無縫對接，自動獲取歸檔電子文件版式格式及其元數據，把描述采購業務的背景、結構及其管理過程的元數據與采購業務電子文件一并歸檔，并進行歸檔電子文件的“四性”檢測。

二是電子檔案管理過程的真實可信保障。電子檔案管理系統使用CA證書登錄，采用電子簽名等技術，確保電子檔案的“四性”；電子檔案管理過程中全面記錄元數據的變化情況，并將其作為過程信息補充到元數據中去；嚴格管理電子檔案管理系統的用戶及其權限，監控非授權用戶的登錄與操作行為；綁定CA證書與檔案證明專用章，確保出具的電子檔案證明及打印件的證據價值。

三是歸檔電子文件的第三方驗證。歸檔的電子文件同步傳輸給國家綜合檔案館保存，并領取校驗碼。國家綜合檔案館是國家賦予檔案保管職能的專門機構，具有權威性，保管和提供的電子檔案驗證碼真實可信。

四是實現以電子檔案管理最大限度自動化為重點的流程再造功能。系統內置采購業務電子文件歸檔范圍和期限表、電子檔案分類方案、檔號命名規則、“四性”檢測方案、利用審批、銷毀程序等，通過固化功能實現管理自動化的同時，減少人為出現差錯的概率，規避出現影響電子檔案證據價值的風險。

4 制定管理制度

采購文件“單套制”歸檔管理是一項新生事物，沒有成功的經驗可借鑒。需要制定符合國家相關規定的完善的制度體系，包括《采購文件歸檔責任制》《歸檔范圍和保管期限表》《電子檔案分類方案》《檔號命名規則》《電子檔案元數據方案》《采購業務電子檔案管理辦法》等一系列配套的管理制度，在這其中《采購業務電子檔案管理辦法》為核心制度，其主要內容包括如下方面：第一，明確適用范圍、管理內容、管理原則。第二，明確管理機構和單位領導、中層干部、項目經辦人員、檔案人員的責任分工，確定部門歸檔基本制度和電子檔案統一管理制度。第三，明確歸檔技術與業務要求，確定電子文件歸檔操作技術規范、電子檔案備份管理規范等。第四，明確把電子檔案數據管理作為重點，建立電子檔案數據管理機制，確保電子檔案數據的安全；科學劃分電子檔案數據管理相關人員權限與責任，確保他們各司其職、各負其責；合理分配電子檔案管理系統及數據庫使用權限，做到應用與安全相統一；嚴格執行電子檔案數據備份制度和電子檔案銷毀工作程序，做到萬無一失。第五，明確電子檔案利用群體、利用登記、利用審批、利用范圍、利用方式等內容。第六，確定電子文件歸檔和電子檔案管理工作考核機制，量化考核指標，實行部門檢查與領導抽查相結合、月度績效考核與年終工作考核相結合的辦法，強化責任和規章制度的落實。

5 研究成果的創新點

5.1 檔案管理模式創新

實現采購紙質與電子文件“雙套制”歸檔管理向電子檔案“單套制”歸檔管理的轉變，并滿足《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國電子簽名法》的要求，這是檔案管理模式的實踐創新，具體創新體現在以下方面：實現采購文件歸檔操作手工化到歸檔操作計算機化的轉變，把業務和文檔人員從紙質與電子文件雙重歸檔的繁重勞動中解放出來；采購業務檔案保管由傳統的“庫房+柜架+案卷”方式轉變為“機房+存儲+數據”的方式，節省保管空間，降低管理成本；采購檔案利用由提供紙質檔案形式轉變為提供電子檔案形式，提高查檔效率，體現社會效益。

5.2 電子文件與電子檔案證據價值保障措施配套應用創新

堅持技術與管理措施并重的原則，形成了一系列管理制度與規范。在技術保障措施上，采購業務系統和電子檔案管理系統配套運用CA證書、電子印章、電子簽名、指紋識別等技術，保證歸檔的每份電子文件在全生命周期內都符合《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國電子簽名法》有關證據價值的要求；在管理保障措施上，《采購業務電子檔案管理辦法》等一系列配套的管理制度從電子文件歸檔到電子檔案管理、利用直至銷毀的每個節點操作都有明確的管理分工和質量指標要求，并將這些指標作為對相關部門和人員工作績效進行考核的內容。從而形成了技術保障措施與管理保障措施相互作用、相互補充的保障體系，確保電子檔案真實可信。

5.3 電子文件與電子檔案全程管理需求梳理的創新

以電子文件具有證據價值為前提，提出采購業務系統每份歸檔電子文件使用電子印章或電子簽名的節點功能需求；以電子檔案“四性”保障為關鍵，以電子文件歸檔和電子檔案管理全程自動化為重點，從采購業務系統與檔案管理系統無縫銜接接口需求開始到電子文件攜帶元數據歸檔、電子檔案數據管理、電子檔案證明出具、電子檔案銷毀等全流程統籌分析需求，創造性地提出電子文件“四性”檢測標準及包含101項指標的檢測方法；針對招投標系統、招投標監控系統、網上商城系統、競價系統產生的電子文件，制定了采購業務電子文件元數據方案，對105個元數據項進行了詳細描述，特別是把相關標準、技術與管理措施、檢測考核指標等可以固化為系統功能的需求融為一體，提煉出采購業務電子文件與電子檔案全程管理功能需求。

6 研究成果轉化后的效益分析

實行采購業務電子檔案“單套制”歸檔管理，將會取得事半功倍的效果。第一，節約成本。以年實現3000個采購項目的政府采購中心為例，該中心每年需要檔案盒數百個、密集架多組、檔案用紙幾十萬頁等，每年需要增加庫房面積幾十平方米。按采購業務檔案保管15年周期計算，只采用電子檔案方式保管采購文件可直接節約費用500萬元人民幣以上。

第二，節省人工費。原來紙質文件歸檔需要多個項目經辦人、檔案員手工完成；實現電子文件在線歸檔，全部計算機操作，節省50%以上的人工費用。

第三，節省時間成本。較之于打印紙質文件、整理歸檔、保管檔案，電子文件在線歸檔可以節省50%以上的工作時間，提高工作效率數十倍。

第四，從宏觀上講，政府采購業務全流程電子化，是“互聯網+創新發展”的重要組成部分；采購文件不再打印紙質文件歸檔保存，將減少社會資源耗費，是節能減排、綠色低碳的發展方式。

用電子檔案方式保存采購文件滿足了政府采購行業的實際需求，貫徹了《中華人民共和國政府采購法》等相關法律，順應了采購業務信息化發展的必然趨勢，是我國業務檔案“單套制”歸檔管理的創新研究，為電子檔案管理模式的實證研究提供了依據，對政府采購行業電子檔案管理具有普遍的指導意義。同時，隨著技術的不斷發展、采購業務流程的不斷優化，電子檔案管理必將面臨新的挑戰，因此要在今后的實踐中開展更具針對性的研究，進一步提升電子檔案管理水平，為檔案利用者提供低成本、高效率、高效益的檔案信息服務。

本文為天津市政府采購中心《電子檔案管理研究》科研課題成果之一。

參考文獻：

[1]中華人民共和國政府采購法．

[2]GB/T 18894-2016,電子文件歸檔與電子檔案管理規范[S]．

[3]DA/T 46-2009,文書類電子文件元數據方案[S].